Objavljeno u NN 83/14 od 11.07.2014.:

 

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin i Miroslav Šeparović, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 125. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 3. srpnja 2014. utvrdio je

 

IZVJEŠĆE O ZAVRŠNIM ODREDBAMA (člancima 562. i 563.) OBITELJSKOG ZAKONA (»Narodne novine« broj 75 od 20. lipnja 2014.)

I. Obiteljski zakon (»Narodne novine« broj 75 od 20. lipnja 2014.)

1. Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 6. lipnja 2014. donio Obiteljski zakon, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 75 od 20. lipnja 2014. (u daljnjem tekstu: ObiZ/14).

2. U članku 1. stavku 1. ObiZ/14 određen je predmet njegova uređenja. To su brak, izvanbračna zajednica žene i muškarca, odnosi roditelja i djece, mjere za zaštitu prava i dobrobiti djeteta, posvojenje, skrbništvo, uzdržavanje, obvezno savjetovanje i obiteljska medijacija te postupci u vezi s obiteljskim odnosima i skrbništvom.

II. Prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ObiZ/14

3. Ustavni sud Republike Hrvatske primio je 24. lipnja 2014. prijedlog odvjetnica iz Zagreba Ines Bojić, Vesne Jurički, Eleonore Katić, Ljubice Matijević-Vrsaljko, Sanje Matovina-Lulić, Teute Palčić, Nataše Pećarević, Tanje Petković-Gregurek i udruge B.a.B.e. – Budi aktivna. Budi emancipiran. iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagateljice) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti većeg broja odredaba ObiZ/14 s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.). Predmet se vodi pod brojem: U-I-3101/2014.

3.1. Pod naznakom »hitno«, predlagateljice su zatražile primjenu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) o obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi ObiZ/14 (do donošenja konačne odluke Ustavnog suda).

4. Ustavni sud primio je 30. lipnja 2014. (poslan preporučeno poštom 27. lipnja 2014.) prijedlog Petra Marije Radelja iz Zagreba (u daljnjem tekstu: predlagatelj) za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članaka 562. i 563. ObiZ/14 s Ustavom »s prijedlogom privremene mjere« u skladu s člankom 45. Ustavnog zakona. Predmet se vodi pod brojem: U-I-3173/2014.

5. Ustavni sud ocijenio je da se dijelovi prijedloga predlagatelja moraju razmotriti u postupku propisanom člankom 125. alinejom 5. Ustava. Mjerodavna odredba Ustava glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i nezakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor,

(...)«

5.1. Ta je odredba Ustava razrađena u članku 104. Ustavnog zakona, koji glasi:

»XI. PRAĆENJE OSTVARIVANJA USTAVNOSTI I ZAKONITOSTI

Članak 104.

(1) Ustavni sud prati ostvarivanje ustavnosti i zakonitosti te o uočenim pojavama neustavnosti i zakonitosti izvješćuje Hrvatski sabor.

(2) Izvješće iz stavka 1. ovoga članka utvrđuje sjednica Ustavnog suda.

(3) Izvješće iz stavka 1. ovoga članka dostavlja se u pisanom obliku predsjedniku Hrvatskoga sabora, koji o njemu izvješćuje Hrvatski sabor.«

III. Predmet Izvješća

6. Deseti dio ObiZ/14 sadržava prijelazne i završne odredbe (članci od 551. do 563.). Članci 562. i 563. ObiZ/14 (završne odredbe) zbog kojih Ustavni sud podnosi ovo izvješće Hrvatskom saboru glase:

»Članak 562.

Obiteljski zakon (»Narodne novine«, br. 116/03., 17/04., 136/04., 107/07., 57/11., 61/11. i 25/13.) prestaje važiti 1. rujna 2014.

Članak 563.

Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u »Narodnim novinama«, osim članaka 1. do 53., članka 54. stavaka 1. i 2., članaka 55. do 319., članka 320. stavaka 1. i 2., članaka 321. do 324., članka 325. stavka 1. točaka 1. do 5. te točke 7., članaka 326. do 378., članka 379. stavaka 1. i 3., članaka 380. do 543., članaka 551. do 558., članka 559. stavaka 1., 2. i 4., članka 560. i članka 561. ovoga Zakona koji stupaju na snagu 1. rujna 2014., te članka 54. stavka 3. do 5., članka 320. stavka 3., članka 325. stavka 1. točke 6. i članka 379. stavaka 2. i 4. ovoga Zakona koji stupaju na snagu 1. siječnja 2015.«

IV. Relevantni dijelovi prijedloga predlagatelja

7. Predlagatelj upozorava na ustavnopravnu neprihvatljivost sadržaja i učinaka članaka 562. i 563. ObiZ/14, budući da dovode do neustavne pojave koja se očituje u tome da su danas istodobno na snazi dva obiteljska zakona: prema članku 562. na snazi je Obiteljski zakon (»Narodne novine« broj 116/03., 17/04., 136/04., 107/07., 57/11., 61/11. i 25/13., u daljnjem tekstu: ObiZ/03), a prema članku 563. na snazi je ObiZ/14. U podnesku navodi:

»6. Novi Obiteljski zakon objavljen je u Narodnim novinama br. 75/14 od 20. lipnja 2014. Člankom 562. određeno je da dosadašnji Obiteljski zakon (NN 116/03, 17/04, 136/04, 107/07, 57/11,61/11 i 25/13) prestaje vrijediti 1. rujna 2014.

No, člankom 563. određeno je da novi Obiteljski zakon stupa na snagu osmoga dana od objave, tj. 28. lipnja 2014. Tako će od 28. lipnja do 1. rujna 2014. u pravnom poretku postojati, tj. biti na snazi dva istoimena Obiteljska zakona što je ustavnopravno neprihvatljivo jer uništava vladavinu prava i ugrožava pravnu sigurnost.

7. Izvor (broj službenoga glasila u kojem je zakon objavljen) nije sastavni dio naziva zakona nego – njegov izvor. Stoga ne postoji nominalna razlika između Obiteljskoga zakona koji ostaje na snazi do 1. rujna 2014. i Obiteljskoga zakona koji će stupiti na snagu 28. lipnja 2014. te će oba biti na snazi kroz to vrijeme.

8. Opstojnost dvaju istoimenih zakona u pravnom poretku suprotna je pravnom shvaćanju koje je Ustavni sud RH izrazio u poglavlju II.2. Izvješća U-X-1435/2011 od 23. ožujka 2011....«

8. Predlagatelj dalje ističe da propisani odgodni učinak 554 članka (od ukupno 563 članka ObiZ/14) zapravo znači da ObiZ/14 kao takav de facto nije stupio na snagu jer na snagu nije stupilo 98,4% njegovih odredaba. Navodi:

»Uz odgodno stupanje na snagu pojedinih odredaba 1. siječnja 2015. i navedeno stupanje na snagu glavnine odredaba 1. rujna 2014., zakonodavac je zapravo odredio da 28. lipnja 2014. na snagu stupaju samo članci 544. do 550. (koji uređuju Centar za posebno skrbništvo), članak 559. stavak 3. (obveza Ministarstva socijalne politike i mladih da do 28. rujna 2014. osnuje Centar za posebno skrbništvo) i članci 562. i 563. novoga Obiteljskoga zakona (prestanak vrijeđenja zakona iz 2003. i stupanje na snagu zakona iz 2014.). Slovom i brojem to je 9 (devet) članaka i 1 (jedan) stavak. Istodobno sa stupanjem zakona, na snagu ne stupaju 553 članka i 3 stavka. Omjer je: 98,4% odredaba zakona ne stupa na snagu sa stupanjem zakona na snagu, a 1,6% odredaba zakona stupa na snagu sa stupanjem zakona na snagu. To je nesvrhovito i protivno načelu vladavine prava i u njemu sadržanoga zahtjeva za legitimnim očekivanjima podložnika zakona.«

9. Predlagatelj dalje upozorava da je zakonodavac na kraju članka 563. propisao kako članci 54. stavci 3. do 5., članak 320. stavak 3., članak 325. stavak 1. točka 6. i članak 379. stavci 2. i 4. ObiZ/14 stupaju na snagu 1. siječnja 2015. Ti članci uređuju institut obiteljske medijacije (prema terminologiji ObiZ/03, bila bi riječ o posredovanju prije razvoda braka).

Istodobno, međutim, za razdoblje od 1. rujna 2014. (kada prestaju važiti odredbe ObiZ/03 o posredovanju prije razvoda braka) do 1. siječnja 2015. (kada stupaju na snagu odredbe ObiZ/14 o obiteljskoj medijaciji naznačene u članku 563. ObiZ/14) zakonodavac je postupio nedosljedno: u razdoblju od četiri mjeseca (1. rujna 2014. – 1. siječnja 2015.) iz mjerodavnog je zakonodavstva u cijelosti izbrisao institut obiteljskog posredovanja prije razvoda braka u smislu ObiZ/03, a istodobno nije osnažio više odredaba ObiZ/14 koje uređuju novi institut obiteljske medijacije. Time je područje bitno za dobrobit djece i bračnih drugova zakonodavac lišio bilo kakve primjenjivosti u praksi.

Za ovaj prigovor nije relevantno pitanje je li predloženo uređenje obiteljske medijacije suglasno s Ustavom u materijalnom smislu, s kojim će se problemom Ustavni sud baviti u okviru predmeta broj: U-I-3101/2014.

10. Predlagatelj zaključno navodi:

»Zakonodavac je završnim odredbama novoga Obiteljskoga zakona ozbiljno ugrozio cijeli pravni poredak. Minimalan ustavni vakacijski rok od osam dana u slučaju zakona od 563 članka apsolutno je neprihvatljiv, prekratak, neprovediv. Nije riječ o prepisivanju ranijih odredaba u novi propis, nego o nametanju posve drukčijih pravnih rješenja, pa upoznavanje s takvim propisnikom nije formalne naravi (promjena broja članka pri pozivanju na odredbu), nego doista sadržajne (drukčije su normirane razne pravne situacije i instituti).

(...)

Stoga predlažem da Ustavni sud do donošenja konačne odluke u ovom predmetu donese rješenje kojim se privremeno obustavlja primjena tih dvaju članaka.

Tako se doista ništa loše ne će dogoditi. Ako izvršna vlast doista želi osnovati Centar za posebno skrbništvo (a zakonom predviđeni rok za to je 28. rujna 2014. osnuje), ništa je ne priječi da ga osnuje sukladno Zakonu o ustanovama.«

Uz navedene tvrdnje predlagatelj navodi statističke podatke iz kojih zaključuje da ObiZ/14 uređuje odnose oko dva milijuna bračnih drugova i osam stotina tisuća djece, pa se na taj način neposredno tiče dvije trećine hrvatskih građana. Ocjenjuje da je adresata ObiZ/14 još i više kad se dodaju djeca koju su roditelji dužni uzdržavati nakon punoljetnosti, posvojitelji i osobe lišene poslovne sposobnosti. Smatra da statistički podaci upozoravaju kako zakonodavac ne bi smio ni olako ni brzopleto zahvaćati u tu materiju jer su posljedice koje time uzrokuje goleme.

11. Slična stajališta iznose i predlagateljice:

»Kao primjer neprovedivosti Obiteljskog zakona, ne samo ratione materiae, već i zbog neprimjerene kratkoće u njegovom gotovo cjelokupnom stupanju na snagu (izvan primjene, tj. do 1. siječnja 2015. godine ostaje samo postupak medijacije), ističemo odredbu čl. 322 koja će se primjenjivati od 01. rujna 2014. g. (temeljem odredbe čl. 563) a koja će u stvarnosti značiti angažman centara za socijalnu skrb, ne samo u postupku provođenja obveznog savjetovanja ..., već se zahtijeva angažman centara za socijalnu skrb u postupku obveznog savjetovanja i za sve sudske sporove u vezi s ostvarivanjem roditeljske skrbi i osobnih odnosa djeteta. Smatramo da je potpuno nemoguće u tako kratkom vremenu pripremiti centre za socijalnu skrb za tisuće sporova koji će ih ‘zagušiti’, a za stranke značiti konfuziju, diskriminaciju, nejednakost, arbitrarnost, otezanje rješenja spora i slično.

Na dan objave Zakona ne postoje spomenuti pravilnici vezano uz: točan sadržaj plana o roditeljskoj skrbi, pravilnik o nadzoru i vršenju nadzora te radu nadzornika, pravilnik o mjerama radi zaštite djece, registar posvojitelja i posvojenika, očevidnik o uzdržavanju, pravilnik o posvojenju, a da ne govorimo o Pravilniku te o ustanovi Centra za posebno skrbništvo, o njihovim ovlastima, sastavu, nadležnostima te kriterijima izbora posebnih skrbnika.

Na dan objave Zakona još nije donesen Zakon o privremenom uzdržavanju, kao ni tablice o prosječnim potrebama maloljetnog djeteta u skladu s dobi djeteta, prihodima roditelja obveznika uzdržavanja prema platnim razredima i prosječnim troškovima života u Republici Hrvatskoj, koje predstavljaju, za koje je sud vezan ako stranka ne dokaže da su prihodi roditelja obveznika drugačiji, odnosno da postoje drugi zakonom propisani razlozi za drugačije određivanje iznosa uzdržavanja.

... U takvim okolnostima opravdano se postavlja pitanje tko će zastupati prava i interese djece u mnogobrojnim postupcima pred sudovima imajući u vidu da Centar za posebno skrbništvo na dan podnošenje ovog prijedloga za ocjenu ustavnosti nije osnovan niti je upisan u odgovarajući registar ustanova.

Imajući u vidu sve navedeno, a osobito činjenicu da se u hrvatski pravni sustav uvodi niz krajnje spornih pravnih odredaba te da se uvode instituti medijacije i centra za posebno skrbništvo za čije funkcioniranje ne postoje niti elementarni uvjeti, kao i da pravilnici kojima se regulira vrlo osjetljiva materija obiteljskih odnosa tek trebaju biti doneseni, smatramo da će primjena zakona od 01. srpnja odnosno od 8 dana od njegove objave u Narodnim novinama uzrokovati tešku i nepopravljivu štetu ne samo javnom poretku već i građanima Republike Hrvatske pojedinačno.

(...)

Obiteljski zakon ima preko 500 članaka, te bitno i suštinski mijenja obiteljsko zakonodavstvo, uvodi nove pojmove, te redefinira obiteljskopravne institute. Bit će potrebno puno vremena da se praktičari upoznaju s njime, a sustav nije osposobljen za njegovu primjenu, što će sve uzrokovati veliku štetu strankama.«

V. Utvrđenja Ustavnog suda

12. Članci 562. i 563. ObiZ/14 (završne odredbe), promatrani zajedno, ne zadovoljavaju zahtjeve koji za zakone proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

Ustavni sud ponavlja da se na prijelazne i završne odredbe zakona po naravi stvari primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava i pravne sigurnosti jer se preko prijelaznih i završnih odredaba najbolje vidi odnos zakonodavca prema zaštićenim ustavnim dobrima i njegovo poštovanje ustavnih jamstava, kao i razina vjerodostojnosti samog objektivnog pravnog poretka.

13. Sadržaj mjerodavnih dijelova završnih odredaba ObiZ/14 može se prikazati ovako:

ZAVRŠNE ODREDBE

Obiteljski zakon iz 2003. prestaje važiti 1. rujna 2014.

Obiteljski zakon iz 2014. stupa na snagu 28. lipnja 2014. ...

Sukladno tome, u pravu je predlagatelj kad ističe da se članci 562. i 563. ObiZ/14 mogu tumačiti tako da su u Republici Hrvatskoj od 28. lipnja 2014. do 1. rujna 2014. na snazi dva zakona istog naziva koja uređuju istu materiju (ObiZ/03 i ObiZ/14).

14. Predlagatelj je također u pravu kad ističe da, unatoč prvom dijelu članka 563., ObiZ/14 de facto neće biti na snazi u navedenom razdoblju. Izuzmu li se završne odredbe (članci 562. i 563.), na snazi će biti samo članci od 544. do 550. (koji uređuju Centar za posebno skrbništvo) i članak 559. stavak 3. (obveza Ministarstva socijalne politike i mladih da do 28. rujna 2014. osnuje Centar za posebno skrbništvo). To proizlazi iz središnjeg dijela članka 563. ObiZ/14, koji do 1. rujna 2014. iz stupanja na snagu isključuje, prema izračunu predlagatelja, 553 članka i tri stavka, to jest 98,4% odredaba ObiZ/14.

Stoga je isključivanje 98,4% odredaba ObiZ/14 od pravnog osnaženja izravno suprotno stupanju na snagu ObiZ/14 28. lipnja 2014., kako je ono određeno u prvom dijelu njegova članka 563.

15. Ustavni sud dužan je napomenuti da se suglasnost pravne norme s vladavinom prava ne vrednuje samo prema posljedicama za koje bi se – tumačenjem same pravne norme – moglo zaključiti da će de facto nastati ili da neće nastati, nego u prvom redu prema tome kakva mora biti pravna norma prijelazne odnosno završne naravi u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava da bi zadovoljila zahtjeve dostatne preciznosti i određenosti, predvidljivosti i dostupnosti, dovela do ostvarenja načela pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti i osigurala poštovanje zaštićenih ustavnih vrijednosti i dobara.

Riječ je o pravnom okviru ustavne države koji se ne smije poistovjetiti s pukim nomotehničkim propustom, previdom ili nespretnošću sastavljača prijedloga zakona ili stručnih službi Vlade Republike Hrvatske i Hrvatskog sabora odnosno propustom, previdom ili nespretnošću samih tih tijela.

16. U tom svjetlu, priroda zakonodavnog akta i zakonodavne djelatnosti u ustavnoj državi nalažu da Hrvatski sabor odmah uskladi članke 562. i 563. ObiZ/14 sa zahtjevima koji proizlaze iz vladavine prava, kako bi osigurao pravnu sigurnost objektivnog pravnog poretka u području obiteljskih odnosa.

Do tada (dok su na snazi članci 562. i 563. ObiZ/14 u postojećem sadržaju), razlozi općeg interesa i zahtjevi pravne sigurnosti nalažu Ustavnom sudu da utvrdi kako ObiZ/14 nije na snazi do 1. rujna 2014., osim njegovih članaka od 544. do 550. i članka 559. stavka 3.

Uočena pojava morala je dovesti do postupanja Ustavnog suda na temelju članka 125. alineje 5. Ustava jer je riječ o zakonu koji uređuje iznimno osjetljivo područje obiteljskog prava od utjecaja na individualne pravne sudbine velikog broja adresata i na mnoštvo već započetih i budućih postupaka pred sudovima te različitim tijelima državne i javne uprave.

17. Ustavni sud na kraju je dužan primijetiti da su prigovori svih predlagatelja o prekratkim rokovima prilagodbe na novi zakonski režim vrlo ozbiljni. Takvo je i zapažanje predlagatelja o uređenju instituta obiteljske medijacije od 1. rujna 2014. do 1. siječnja 2015. (v. točku 9. ovog izvješća).

S tim će se prigovorima, uz sve ostale, Ustavni sud baviti u predmetima broj: U-I-3101/2014 i U-I-3173/2014.

18. Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-X-3239/2014 Zagreb, 3. srpnja 2014.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica prof. dr. sc. Jasna Omejec, v. r.