Direktiva 2009/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 18. lipnja 2009. o minimalnim standardima za sankcije i mjere za poslodavce državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom

(1)

Europsko se vijeće na zasjedanju 14. i 15. prosinca 2006. usuglasilo da bi trebalo ojačati suradnju među državama članicama u borbi proziv nezakonite imigracije i posebno da bi mjere protiv nezakonitog zapošljavanja trebalo ojačati na razini države članice i EU-a.

(2)

Glavni čimbenik koji potiče nezakonitu imigraciju u EU je mogućnost dobivanja posla u EU-u bez potrebnog pravnog statusa. Djelovanje protiv nezakonite imigracije i nezakonitog boravka stoga bi trebalo uključivati mjere za suzbijanje tog potičućeg čimbenika.

(3)

U središtu tih mjera trebala bi biti opća zabrana zapošljavanja državljana trećih zemalja koji nemaju pravo boravka u EU-u, zajedno sa sankcijama za poslodavce koji krše tu zabranu.

(4)

Budući da se ovom Direktivom predviđaju minimalni standardi, države članice trebale bi moći usvojiti ili zadržati strože sankcije i mjere te određivati strože obveze za poslodavce.

(5)

Ova se Direktiva ne bi trebala primjenjivati na državljane trećih zemalja koji zakonito borave u državi članici, bez obzira imaju li radnu dozvolu na njezinom državnom području. Nadalje, ne bi se trebala primjenjivati na osobe koje uživaju pravo Zajednice na slobodno kretanje, kako je definirano člankom 2. stavkom 5. Uredbe (EZ) br. 562/2006 Europskog parlamenta i Vijeća od 15. ožujka 2006. o Zakoniku Zajednice o pravilima prekograničnog kretanja osoba (Zakonik o schengenskim granicama) (4). Osim toga, ne bi se trebala primjenjivati na državljane trećih zemalja koji su položaju koji je obuhvaćen pravom Zajednice, kao na primjer oni koji su zakonito zaposleni u jednoj državi članici i koje pružatelj usluge upućuje u drugu državu članicu u okviru pružanja usluga. Ova bi se Direktiva trebala primjenjivati ne dovodeći u pitanje nacionalno pravo kojim se zabranjuje zapošljavanje državljana trećih zemalja koji imaju zakonit boravak, a koji radom krše svoj status boravka.

(6)

Za posebne potrebe ove Direktive trebalo bi definirati određene uvjete i te bi definicije trebalo koristiti samo za potrebe ove Direktive.

(7)

Definicija zaposlenja trebala bi obuhvaćati njezine sastavne elemente, odnosno aktivnosti koje jesu ili bi trebale biti plaćene, koje se poduzimaju za poslodavca ili po njegovom nalogu i/ili pod njegovim nadzorom, neovisno o pravnom odnosu.

(8)

Definicija poslodavca može uključivati udruženje osoba kojima je priznata sposobnost obavljanja pravnih radnji bez pravne osobnosti.

(9)

Kako bi se spriječilo zapošljavanje državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, od poslodavca bi se trebalo zahtijevati da, prije zapošljavanja državljanina treće zemlje, uključujući u slučajevima kada je državljanin treće zemlje zaposlen za potrebe upućivanja u drugu državu članicu u okviru pružanja usluga, provjere ima li državljanin treće zemlje valjanu boravišnu dozvolu ili drugo odobrenje za boravak kojim se dokazuje da on ili ona zakonito borave na državnom području države članice u kojoj se zapošljavaju.

(10)

Kako bi se državama članicama omogućilo posebno da provjeravaju krivotvorene dokumente, od poslodavaca bi se također trebalo zahtijevati da obavješćuje nadležna tijela o zapošljavanju državljanina treće zemlje. S ciljem smanjivanja upravnog tereta, države članice trebale bi moći predvidjeti da se takvo obavješćivanje obavlja u okviru drugih programa obavješćivanja. Države članice trebale bi moći odlučiti pojednostaviti postupak obavješćivanja za poslodavce koji su fizičke osobe ako zapošljavanje služi njihovim osobnim potrebama.

(11)

Poslodavci koji ispunjavaju obveze utvrđene u ovoj Direktivi ne bi trebali biti odgovorni za zapošljavanje državljana trećih zemalja sa zakonitim boravkom, posebno ako nadležno tijelo naknadno utvrdi da je isprava koju je zaposlenik podnio u stvarnosti krivotvorena ili zlorabljena, osim ako je poslodavac znao da je isprava krivotvorena.

(12)

Kako bi se poslodavcima olakšalo ispunjavanje njihovih obveza, države članice trebale bi uložiti svoje najbolje napore za pravovremeno rješavanje zahtjeva za produljenje boravišnih dozvola.

(13)

S ciljem nametanja opće zabrane i odvraćanja od kršenja, države članice trebale bi predvidjeti odgovarajuće sankcije. One bi trebale uključivati financijske sankcije i doprinose za troškove povratka državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom, zajedno s mogućnošću snižavanja financijskih sankcija za poslodavce koji su fizičke osobe ako zapošljavanje služi njihovim osobnim potrebama.

(14)

Poslodavac bi u svakom slučaju trebao biti obvezan plaćati državljanima trećih zemalja sve nepodmirene naknade za rad koji su obavili te sve nepodmirene poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ako se visina naknade ne može utvrditi, trebalo bi pretpostaviti da je barem u visini plaće koja je predviđena mjerodavnim pravom o minimalnim plaćama, kolektivnim ugovorima ili u skladu s ustanovljenom praksom u odgovarajućem poslovnom sektoru. Od poslodavca bi se također trebalo zahtijevati plaćanje, prema potrebi, svih troškova koji proizlaze iz slanja nepodmirenih troškova u zemlju u koju se državljanin treće zemlje koji je nezakonito zaposlen vraća ili je vraćen. U tim slučajevima kada poslodavac ne podmiri preostala plaćanja, države članice ne bi trebale biti obvezne ispuniti tu obveze umjesto poslodavca.

(15)

Nezakonito zaposlen državljanin treće zemlje ne bi trebao imati pravo ulaska, boravka i pristupa tržištu rada na temelju nezakonitog radnog odnosa ili plaćanja ili nepodmirenog plaćanja naknade, doprinosa za socijalno osiguranje ili poreza od strane poslodavca ili pravne osobe koja je dužna platiti umjesto poslodavca.

(16)

Države članice trebale bi osiguravati da zahtjevi za naknadu štete jesu ili mogu biti uloženi i da postoje mehanizmi za osiguravanje da državljani trećih zemalja mogu primiti naplaćene iznose svojih nepodmirenih naknada. Države članice ne bi trebale biti obvezne uključivati svoje misije ili predstavništva u trećim zemljama u te mehanizme. Države članice trebale bi, u okviru uspostave učinkovitih mehanizama za olakšavanje pritužbi i ako već nisu predviđeni nacionalnim zakonodavstvom, razmotriti mogućnost i dodanu vrijednost omogućavanja nadležnom tijelu da pokrene postupak protiv poslodavca zbog naplate nepodmirene naknade.

(17)

Države članice trebale bi dalje predvidjeti pretpostavku da radni odnos traje najmanje tri mjeseca, tako da teret dokazivanja ima poslodavac u pogledu najmanje određenog razdoblja. Između ostalog, zaposlenik bi također trebao imati mogućnost dokazivanja postojanja i trajanja radnog odnosa.

(18)

Države članice trebale bi predvidjeti mogućnost daljnjih sankcija za zaposlenike, između ostalog, isključivanjem iz prava na neke ili sve državne naknade, pomoći ili subvencije, uključujući poljoprivredne subvencije, isključenjem iz postupaka javne nabave i naplate nekih ili svih državnih naknada, pomoći ili subvencija, uključujući sredstva EU-a kojima upravljaju države članice, koje su već odobrene. Države članice trebale bi moći odlučiti ne primjenjivati te daljnje sankcije na zaposlenike koji su fizičke osobe ako zapošljavanje služi njihovim osobnim potrebama.

(19)

Ova Direktiva, a posebno njezini članci 7., 10. i 12., ne dovodi u pitanje Uredbu Vijeća (EZ, Euratom) br. 1605/2002 od 25. lipnja 2002. o Financijskoj uredbi koja se primjenjuje na opći proračun Europskih zajednica (5).

(20)

U svjetlu raširenosti podugovaranja u određenim zahvaćenim sektorima, potrebno je osigurati da barem ugovaratelj čiji je poslodavac izravni podugovaratelj može novčano odgovarati pored ili umjesto poslodavca. U posebnim slučajevima, drugi ugovaratelji mogu novčano odgovarati pored ili umjesto poslodavca državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Nepodmirena potraživanja koja se trebaju naplatiti na temelju odredaba o odgovornosti iz ove Direktive trebala bi također uključivati naknade za državne praznike i socijalna primanja koja su uređena zakonom ili kolektivnim ugovorima.

(21)

Iskustvo pokazuje da postojeći sustavi sankcija nisu dostatni za postizanje pune usklađenosti sa zabranama protiv poslodavca državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom. Jedan od razloga je to što samo upravne sankcije vjerojatno nisu dostatne za odvraćanje određenih bezobzirnih poslodavaca. Usklađenost može i treba biti pojačana primjenom kaznenih sankcija.

(22)

Kako bi se jamčila puna učinkovitost opće zabrane, postoji stoga posebna potreba za jače odvraćajućim sankcijama u težim slučajevima, kao što su uporno ponavljajuće kršenje, nezakonito zapošljavanje značajnog broja državljana trećih zemalja, posebno iskorištavajući radni uvjeti, činjenica da poslodavac zna da je radnik žrtva trgovanja ljudima i nezakonito zapošljavanje maloljetnika. Ova Direktiva obvezuje države članice da u svom nacionalnom zakonodavstvu predvide kaznene sankcije za ta teška kršenja. To ne predstavlja nikakvu obvezu u pogledu primjene takvih sankcija ili bilo kojeg drugog raspoloživog sustava kaznenog progona u pojedinačnim slučajevima.

(23)

U svim slučajevima koji se smatraju teškima prema ovoj Direktivi kršenja se smatraju kaznenim djelom u cijeloj Zajednici ako su počinjena namjerno. Odredbe ove Direktive u pogledu kaznenih djela ne bi trebala dovoditi u pitanje primjenu Okvirne odluke Vijeća 2002/629/PUP od 19. srpnja 2002. o suzbijanju trgovanja ljudima (6).

(24)

Kazneno djelo trebalo bi se kažnjavati učinkovitim, razmjernim i odvraćajućim kaznenim sankcijama. Obveza osiguravanja učinkovitih, razmjernih i odvraćajućih kaznenih sankcija na temelju ove Direktive ne dovodi u pitanje unutarnju organizaciju kaznenog prava i kaznenog pravosuđa u državama članicama.

(25)

Pravne osobe također mogu biti odgovorne za kaznena djela iz ove Direktive zbog toga što su mnogi poslodavci pravne osobe. Odredbe ove Direktive ne podrazumijevaju obvezu država članica da uvedu kaznenu odgovornost za pravne osobe.

(26)

Radi olakšavanja provođenja ove Direktive, trebao bi postojati učinkoviti mehanizam za pritužbe, preko kojeg se odgovarajući državljani trećih zemalja mogu žaliti izravno ili preko određenih trećih stranaka, kao što su sindikati ili druga udruženja. Određene treće stranke trebale bi biti zaštićene kada pomažu u ulaganju žalbi od mogućih sankcija prema pravilima kojima se zabranjuje omogućavanje neovlaštenog boravka.

(27)

S ciljem dopune mehanizama za pritužbe, državama članicama trebalo bi se omogućiti odobravanje boravišnih dozvola s ograničenim rokom valjanosti, povezanih s trajanjem odgovarajućeg postupka, državljanima trećih zemalja koji su radili pod posebno iskorištavajućim radnim uvjetima ili koji su nezakonito zaposleni maloljetnici, a koji sudjeluju u kaznenom postupku protiv poslodavca. Takve dozvole trebale bi se odobravati u skladu s aranžmanima koji su usporedivi s onima koji se primjenjuju na državljane trećih zemalja na koje se primjenjuje Direktiva Vijeća 2004/81/EZ od 29. travnja 2004. o dozvoli boravka izdanoj državljanima trećih zemalja koji su žrtve trgovine ljudima ili kojima je pružena pomoć da ilegalno imigriraju, a koji surađuju s nadležnim tijelima (7).

(28)

Kako bi se osigurala zadovoljavajuća razina provedbe ove Direktive i kako bi se smanjile, u najvećoj mogućoj mjeri, razlike u razinama provedbe u državama članicama, države članice trebale bi osigurati da se na njihovom državnom području provode učinkovite i odgovarajuće inspekcije te bi trebale dostavljati Komisiji podatke o inspekcijama koje su provele.

(29)

Države članice trebalo bi poticati da svake godine na nacionalnoj razini utvrđuju ciljni broj inspekcija u sektorima djelatnosti u kojima se na njihovom državnom području u većoj mjeri zapošljavaju državljani trećih zemalja s nezakonitim boravkom.

(30)

S ciljem povećanja učinkovitosti inspekcija za potrebe primjene ove Direktive, države članice trebale bi osigurati da u nacionalnom zakonodavstvu postoje odgovarajuća ovlaštenja nadležnih tijela za provođenje inspekcije; da se podaci o nezakonitom zapošljavanju, uključujući rezultate prethodnih inspekcija, prikupljaju i obrađuju za učinkovitu provedbu ove Direktive; te da je na raspolaganju zadovoljavajući broj zaposlenika s vještinama i kvalifikacijama potrebnim za učinkovito provođenje inspekcija.

(31)

Države članice trebale bi osigurati da inspekcije za potrebe primjene ove Direktive ne utječu, s aspekta količine ili kvalitete, na inspekcije koje se provode radi ocjene zapošljavanja i radnih uvjeta.

(32)

U slučaju upućenih radnika koji su državljani trećih zemalja, inspekcijska tijela država članica mogu koristiti mogućnost suradnje i razmjene informacija predviđenu u Direktivi 96/71/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 16. prosinca 1996. o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga (8), s ciljem provjere jesu li dotični državljani trećih zemalja zakonito zaposleni u državi članici podrijetla.

(33)

Ova bi se Direktiva trebala shvaćati kao dopuna mjerama za sprečavanje neprijavljenog rada i iskorištavanja.

(34)

U skladu s točkom 34. Međuinstitucionalnog sporazuma o boljem zakonodavstvu (9), države članice potiču se na izradu, za svoje vlastite potrebe i u interesu Zajednice, svojih vlastitih tablica u kojima će, u najvećoj mogućoj mjeri, biti prikazan odnos između ove Direktive i mjera prenošenja te ih objaviti.

(35)

Svaka obrada osobnih podataka koja je poduzeta u provedbi ove Direktive trebala bi biti u skladu s Direktivom 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom prijenosu takvih podataka (10).

(36)

Budući da cilj ove Direktive, to jest sprečavanje nezakonite imigracije djelovanjem protiv potičućeg čimbenika zapošljavanja, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego ga se zbog opsega i učinaka ove Direktive može na bolji način ostvariti na razini Zajednice, Zajednica može usvojiti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti određenim u članku 5. Ugovora. U skladu s načelom proporcionalnosti određenim u tom članku, ova Direktiva ne prelazi ono što je potrebno za ostvarenje tog cilja.

(37)

Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela priznata posebno Europskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda i Poveljom o temeljnim pravima Europske unije. Konkretno, trebala bi se primjenjivati uz poštivanje slobode poduzetništva, jednakosti pred zakonom i načela zabrane diskriminacije, prava na učinkoviti pravni lijek i pravično suđenje te načela zakonitosti i proporcionalnosti kaznenih djela i kazni, u skladu s člancima 16., 20., 21., 47. i 49. Povelje.

(38)

U skladu s člancima 1. i 2. Protokola o stajalištu Ujedinjene Kraljevine i Irske, priloženog uz Ugovor o Europskoj Uniji i Ugovor o osnivanju Europske zajednice, i ne dovodeći u pitanje članak 4. tog Protokola, te države članice ne sudjeluju u donošenju ove Direktive te, stoga, nisu njom vezane niti se ona na njih primjenjuje.

(39)

U skladu s člancima 1. i 2. Protokola o stajalištu Danske, priloženog uz Ugovor o Europskoj Uniji i Ugovor o osnivanju Europske zajednice, Danska ne sudjeluje u donošenju ove Direktive te, stoga, nije njom vezana niti se ona na nju primjenjuje,

(a)

„državljanin treće zemlje” znači osoba koja nije građanin Unije u smislu članka 17. stavka 1. Ugovora i koja ne uživa pravo Zajednice na slobodu kretanja, kako je definirano člankom 2. stavkom 5. Zakonika o schengenskim granicama;

(b)

„državljanin treće zemlje s nezakonitim boravkom” znači državljanin treće zemlje koji se nalazi na državnom području države članice, koji ne ispunjava ili više ne ispunjava uvjete za boravak ili boravište u toj državi članici;

(c)

„zaposlenje” znači obavljanje aktivnosti koje obuhvaćaju svaki oblik rada koji je uređen nacionalnim pravom ili je u skladu s utvrđenom praksom ili pod uputama i/ili nadzorom poslodavca;

(d)

„nezakonito zapošljavanje” znači zapošljavanje državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom;

(e)

„poslodavac” znači svaka fizička osoba ili svaki pravni subjekt, uključujući agencije za obavljanje privremenih poslova, za koju ili po čijim uputama i/ili nadzorom se zapošljavanje poduzima;

(f)

„podugovaratelj” znači svaka fizička osoba ili svaki pravni subjekt kojem je dodijeljeno ispunjavanje svih ili nekih obveza iz prethodnog ugovora;

(g)

„pravna osoba” znači svaka pravna osoba koja ima takav status na temelju primjenjivog nacionalnog prava, izuzev za države ili javna tijela koja izvršavaju državne ovlasti i za javne međunarodne organizacije;

(h)

„agencija za obavljanje privremenih poslova” znači svaka fizička ili pravna osoba koja u skladu s nacionalnim pravom sklapa ugovore o radu ili radne odnose s radnicima zaposlenima u agenciji za obavljanje privremenih poslova radi njihovog upućivanja u poduzeća korisnika na privremeni rad pod njihovim nadzorom i uputama;

(i)

„posebno iskorištavajući radni uvjeti” znači radni uvjeti, uključujući one koji proizlaze iz spolne ili druge diskriminacije, kada postoji očiti nerazmjer u usporedbi s uvjetima zapošljavanja zakonito zaposlenih radnika koji, na primjer, utječu na zdravlje i sigurnost radnika, i kojima se krši ljudsko dostojanstvo;

(j)

„naknada državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom” znači nadnica ili plaća i svako drugo primanje u novcu ili stvarima, koje radnik dobiva izravno ili neizravno u vezi sa svojim zaposlenjem od svog poslodavca i koje je jednakovrijedno onom koje bi imali usporedivi radnici u zakonitom radnom odnosu.

(a)

od državljanina treće zemlje zahtijevaju da prije zapošljavanja ima ili pokaže poslodavcu valjanu boravišnu dozvolu ili drugo ovlaštenje za njegov ili njezin boravak;

(b)

najmanje tijekom trajanja zaposlenja čuvaju presliku ili evidenciju boravišne dozvole ili drugog ovlaštenja za boravak zbog moguće inspekcije nadležnih tijela država članica;

(c)

obavješćuju nadležna tijela koja odrede države članice o početku zaposlenja državljana trećih zemalja u roku koji odredi svaka država članica.

(a)

novčane kazne čiji se iznos povećava sukladno broju državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom; i

(b)

plaćanja troškova povratka državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom u slučajevima kada je proveden postupak za povratak. Države članice mogu umjesto toga odlučiti da novčane kazne iz točke (a) odražavaju barem prosječne troškove povratka.

(a)

svaku nepodmirenu naknadu državljaninu treće zemlje s nezakonitim boravkom. Pretpostavlja se da dogovorena visina naknade odgovara najmanje visini plaće koja je predviđena mjerodavnim pravom o minimalnim plaćama, kolektivnim ugovorima ili u skladu s ustanovljenom praksom u odgovarajućem poslovnom sektoru, osim ako poslodavac ili posloprimac mogu dokazati suprotno, poštujući, prema potrebi, obvezne nacionalne odredbe o plaćama;

(b)

iznos koji odgovara svim porezima i doprinosima za socijalno osiguranje koje bi poslodavac platio da je državljanin treće zemlje zaposlen zakonito, uključujući kazne za kašnjenja i odgovarajuće upravne novčane kazne;

(c)

prema potrebi, sve troškove koji proizlaze iz slanja nepodmirenih plaćanja u zemlju u koju je državljanin treće zemlje vraćen ili se vratio.

(a)

mogu uložiti zahtjev, podložno zastari definiranoj u nacionalnom pravu, protiv svog poslodavca i u konačnici izvršiti presudu protiv poslodavca za svaku nepodmirenu naknadu, uključujući u slučajevima kada su se vratili ili su bili vraćeni; ili

(b)

ako je predviđeno nacionalnim zakonodavstvom, mogu pozvati nadležno tijelo države članice da pokrene postupak za naplatu nepodmirene naknade bez potrebe da sami ulažu zahtjev u tom slučaju.

(a)

isključenje iz prava na neke ili sve državne naknade, pomoći ili subvencije, uključujući financiranje iz fondova EU-a kojim upravljaju države članice za razdoblje do pet godina;

(b)

isključenje iz sudjelovanja u javnim ugovorima kako je definirano Direktivom 2004/18/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 31. ožujka 2004. o usklađivanju postupaka za dodjelu ugovora o javnim radovima, ugovora o javnoj nabavi robe te ugovora o javnim uslugama (12) za razdoblje do pet godina;

(c)

povrat nekih ili svih državnih naknada, pomoći ili subvencija, uključujući financiranje iz fondova EU-a kojim upravljaju države članice, koje su odobrene poslodavcu do 12 mjeseci prije otkrivanja nezakonitog zapošljavanja;

(d)

privremeno ili trajno zatvaranje objekata koji su korišteni za počinjenje kršenja, ili privremeno ili trajno ukidanje dozvole za obavljanje dotične poslovne aktivnosti, ako to opravdava težina kršenja.

(a)

svake novčane kazne koja je određena na temelju članka 5.; i

(b)

svakog dospjelog potraživanja na temelju članka 6. stavka 1. točaka (a) i (c) te članka 6. stavaka 2. i 3.

(a)

kršenje je nastavljeno ili se stalno ponavlja;

(b)

kršenje se odnosi na višestruko zapošljavanje većeg broja državljana trećih zemalja s nezakonitim boravkom;

(c)

kršenje je popraćeno posebno iskorištavajućim radnim uvjetima;

(d)

kršenje je počinio poslodavac koji nije optužen ili osuđen za kazneno djelo prema Okvirnoj odluci 2002/629/PUP i koji iskorištava rad ili usluge državljanina treće zemlje s nezakonitim boravkom znajući da su on ili ona žrtve trgovanja ljudima;

(e)

kršenje se odnosi na nezakonito zapošljavanje maloljetnika.

(a)

ovlaštenja za zastupanje pravne osobe;

(b)

ovlaštenja za donošenje odluke u ime pravne osobe; ili

(c)

ovlaštenja za obavljanje nadzora u pravnoj osobi.