Ustavni sud Republike Hrvatske

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 4. lipnja 2024. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukida se članak 62. stavak 4. Zakona o zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17. i 32/19.).

II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

i

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 62. stavka 6. i 80. stavka 1. alineje 2. Zakona o zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17. i 32/19.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o zaštiti životinja donio je deveti (IX) saziv Hrvatskog sabora, na 5. sjednici održanoj 4. listopada 2017. Proglasila ga je predsjednica Republike Hrvatske odlukom od 10. listopada 2017., objavljen je u »Narodnim novinama« broj 102 od 18. listopada 2017., a stupio je na snagu 26. listopada 2017., osim članka 70., članka 71., članka 86. stavka 1. točke 8. i članka 90. točaka 3., 4. i 5. koji su stupili na snagu 31. prosinca 2018. (članak 98.).

1.1. Zakon zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17.) izmijenjen je Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zaštiti životinja koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 32 od 29. ožujka 2019., a stupio je na snagu 1. travnja 2019. Navedene izmjene i dopune ne odnose se na osporene članke Zakona o zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17.).

Kada se Ustavni sud u ovom rješenju referira na Zakon o zaštiti životinja koji je danas na snazi koristi se pokratom ZoZŽ:102/17-32/19.

2. Prijedloge su podnijeli:

– PET CENTAR d.o.o. iz Zagreba, koji zastupa Neda Marasović, odvjetnica u Zagrebu, podnio je 21. veljače 2018. prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 62. stavka 6. i članka 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (broj: U-I-702/2018);

– AS-EKO d.o.o. iz Šibenika, koji zastupa Hrvoje Sladić, odvjetnik u Šibeniku, podnio je 21. veljače 2019. prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 62. stavka 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (broj: U-I-875/2019).

Ustavni sud spojio je postupke i o prijedlozima kojima se osporavaju članak 62. stavci 4. i 6., te članak 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 riješit će jednim rješenjem.

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud zatražio je dopisom od 13. prosinca 2021. od Ministarstva poljoprivrede Republike Hrvatske očitovanje o navodima predlagatelja.

3.1. Očitovanje Ministarstva poljoprivrede klasa: 011-04/21-01/147 ur.broj: 525-10/0544-21-2 od 3. siječnja 2022. zaprimljeno je 12. siječnja 2022.

Obrazloženje odluke

I. OSPORENA ODREDBA ZAKONA I DRUGI MJERODAVNI ČLANCI

1) Osporeni članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19

4. Članak 62. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (osporeni stavak 4. istaknuo Ustavni sud) glasi:

»DIO DEVETI
ZAŠTITA NAPUŠTENIH I IZGUBLJENIH ŽIVOTINJA

(...)

Jedinice lokalne samouprave

Članak 62.

(1) Poslove sakupljanja napuštenih ili izgubljenih životinja organiziraju i financiraju jedinice lokalne samouprave.

(2) Na području svake jedinice područne (regionalne) samouprave mora se osnovati najmanje jedno sklonište u kojem je osigurano najmanje 50 smještajnih mjesta za životinje.

(3) Sve jedinice lokalne samouprave obvezne su sudjelovati u financiranju osnivanja i rada skloništa iz stavka 2. ovoga članka.

(4) Jedinica lokalne samouprave može sklopiti ugovor o sakupljanju i zbrinjavanju napuštenih ili izgubljenih životinja sa skloništem osobe iz članka 61. stavka 1. ovoga Zakona koje se nalazi na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave.

(5) Način postupanja s napuštenim ili izgubljenim životinjama propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.

(6) Jedinice lokalne samouprave mogu propisati trajnu sterilizaciju kao obvezan način kontrole razmnožavanja.«

2) Drugi mjerodavni članci ZoZŽ-a:102/17-32/19

4.1. Članak 61. ZoZŽ-a:102/17-32/19 glasi:

»Osnivanje skloništa

Članak 61.

(1) Sklonište može osnovati fizička ili pravna osoba.

(2) Ako nije osnovano sklonište za životinje u skladu sa stavkom 1. ovoga članka, sklonište osniva jedna ili više jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb.

(3) Ako ni jedna jedinica lokalne samouprave, a ni neka druga fizička i pravna osoba ne osnuje sklonište na području jedinice područne (regionalne) samouprave, isto osniva jedinica područne (regionalne) samouprave. Troškove osnivanja snose jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(4) Sklonište ne može početi obavljati djelatnost bez rješenja o udovoljavanju uvjetima u odnosu na smještaj, hranidbu, osoblje i postupanje sa životinjama koje donosi nadležno tijelo.

(5) Udovoljavanje uvjetima skloništa u skladu sa stavcima 4. i 7. ovoga članka utvrđuje stručno povjerenstvo, koje pruža stručnu pomoć radi donošenja rješenja iz stavka 4. ovoga članka.

(6) Nadležno tijelo vodi upisnik skloništa te ga objavljuje na mrežnim stranicama.

(7) Način držanja životinja u skloništu, osposobljenost osoblja koje sakuplja životinje i brine se o njima u skloništu, postupanje sa životinjama, rad skloništa te sadržaj i način vođenja upisnika skloništa pravilnikom propisuje ministar.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. U predmetu broj: U-I-875/2019 predlagatelj AS-EKO d.o.o. navodi da osporeni članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 nije u suglasnosti s člankom 49. stavkom 1. (poduzetnička i tržišna sloboda) i stavkom 2. (jednak pravni položaj na tržištu) Ustava.

Navodi da pravne ili fizičke osobe koje pružaju usluge zbrinjavanja životinja i koje nemaju sklonište za zbrinjavanje životinja na području jedinice lokalne (regionalne) samouprave koja je raspisala natječaj ne mogu sklopiti ugovor u svrhu sakupljanja i zbrinjavanja napuštenih ili izgubljenih životinja jer bi to bilo protivno osporenom članku 62. stavku 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19. Pravna ili fizička osoba koja pruža uslugu iste ili bolje kvalitete i financijski povoljniju uslugu diskriminirana je ako nema sklonište za životinje na području jedinice lokalne (regionalne) samouprave koja je raspisala natječaj. Kao primjer navodi da fizička ili pravna osoba sa sjedištem u Šibensko-kninskoj županiji ne može uspjeti na natječaju koji je raspisan u Splitsko-dalmatinskoj županiji iako pruža bližu, bržu, kvalitetniju i financijski povoljniju uslugu skrbi za životinje ako nema sklonište na području Splitsko-dalmatinske županije. Na navedeni način pogoduje se lokalnim poduzetnicima jer nije važna cijena i kvaliteta usluge, te se ugrožavaju poduzetnička prava i slobode odnosno jednak pravni položaj na tržištu zajamčen člankom 49. stavcima 1. i 2. Ustava. Naime, osporeni članak jamči samo jednak pravni položaj na području jedinice lokalne samouprave jer u pravilu pružatelji usluge imaju sklonište u županiji u kojoj imaju sjedište, a trebala bi se jamčiti jednakost poduzetnika na području cijele Republike Hrvatske. Također, u praksi se životinjama pruža lošija skrb, a jedinicama lokalne samouprave nanosi se financijska šteta jer ne mogu izabrati financijski povoljniju ponudu.

Predlaže pokretanje postupka i ukidanje osporene odredbe.

III. OČITOVANJE MINISTARSTVA POLJOPRIVREDE

6. U očitovanju Ministarstva poljoprivrede u odnosu na osporeni članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (broj: U-I-875/2019) navedeno je:

»Navedena odredba članka 62. stavka 4. Zakona o zaštiti životinja ne sprječava jedinice lokalne samouprave da sklope ugovor s bilo kojim ponuditeljem usluge koji ne mora nužno biti s područja regionalne samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave.

Usluga sakupljanja i zbrinjavanja napuštenih i izgubljenih životinja predmet je i Zakona o javnoj nabavi (‘Narodne novine’, broj 120/16) te su sva načela javne nabave, osobito načela jednakog tretmana i zabrane diskriminacije primjenjiva i na ovu uslugu budući da ista proizlaze iz Ugovora o funkcioniranju Europske unije te su kao takva pravno nadređena odredbama Zakona o zaštiti životinja. Člankom 62. stavak 1. propisana je obveza organiziranja i financiranja poslova sakupljanja napuštenih ili izgubljenih životinja jedinicama lokalne samouprave, dok je stavkom 2. određena obveza postojanja barem jednog skloništa na području područne (regionalne) samouprave.

Članak 61. propisuje tko sve može osnovati sklonište, pa je tako stavkom 1. određeno kako to može biti fizička ili pravna osoba. Ukoliko sklonište ne osnuju osobe navedene u stavku 1., stavkom 2. propisano je kako sklonište mora osnovati jedna ili više jedinica lokalne samouprave ili Grad Zagreb. Dodatno je stavkom 3. ta obveza dodijeljena jedinici područne (regionalne) samouprave ukoliko jedinica lokalne samouprave na svom području ispusti izvršiti nametnutu obvezu.

Ovo iz razloga osiguravanja zbrinjavanja i zaštite izgubljenih i napuštenih životinja koja je izričito propisana kao obveza jedinice lokalne, odnosno područne, samouprave, a sve sukladno članku 62. istog Zakona.

Nastavno na sve navedeno, ne postoji zapreka da jedinica lokalne samouprave sklopi ugovor o sakupljanju i zbrinjavanju napuštenih ili izgubljenih životinja sa skloništem fizičke ili pravne osobe koje se ne nalazi na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave, međutim, i dalje ostaje obveza, u skladu s člankom 62. stavkom 3. Zakona sudjelovati u financiranju osnivanja i rada skloništa na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena. Isti odgovor je već i dostavljen podnositelju zahtjeva, dopisom od strane ovoga tijela KLASA: 322-08/19-01/52, URBROJ: 525-10/0557-20-3, od 10. veljače 2020. godine.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

7. Za ocjenu osnovanosti osporenog članka 62. stavka 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 s Ustavom, mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

8. Predlagatelj u bitnom osporava suglasnost s Ustavom članka 62. stavka 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 jer smatra da pravne ili fizičke osobe koje pružaju usluge zbrinjavanja životinja i koje nemaju sklonište za zbrinjavanje životinja na području jedinice lokalne samouprave koja je raspisala natječaj ne mogu sklopiti ugovor u svrhu sakupljanja i zbrinjavanja napuštenih ili izgubljenih životinja jer bi to bilo protivno osporenom članku 62. stavku 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19.

9. Ustavni sud navodi da je sklonište za životinje objekt u kojem se smještaju i zbrinjavaju napuštene i izgubljene životinje gdje im se osigurava potrebna skrb i pomoć. Propisana je obveza jedinicama lokalne ili područne (regionalne) samouprave odnosno Gradu Zagrebu da financiraju osnivanje i rad skloništa za životinje, ako sklonište za životinje nije osnovala pravna ili fizička osoba, a poslove sakupljanja napuštenih i izgubljenih životinja financiraju jedinice lokalne samouprave (članak 61. ZoZŽ-a:102/17-32/19).

Naime, obvezu osnivanja i financiranja skloništa za napuštene i izgubljene životinje primarno ima lokalna samouprava čiji građani i prouzroče problem napuštanja životinja zbog neodgovornog postupanja. Jedinicama lokalne samouprave ostavljena je mogućnost da u skladu s potrebama odrede način financiranja osnivanja i rada skloništa jer najbolje poznaju problematiku na svojem području.

10. Osporenim člankom 62. stavkom 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisano je da jedinica lokalne samouprave može sklopiti ugovor o sakupljanju i zbrinjavanju napuštenih ili izgubljenih životinja sa skloništem pravne ili fizičke osobe koja je osnovala sklonište koje se nalazi na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave.

11. U odnosu na navode predlagatelja koji se tiču povrede poduzetničke i tržišne slobode (članak 49. stavak 1. Ustava) i obveze države da osigurava svim poduzetnicima jednak pravni položaj na tržištu (članak 49. stavak 2. Ustava) u očitovanju Ministarstva poljoprivrede navedeno je da osporeni članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 ne sprječava jedinice lokalne samouprave »da sklope ugovor s bilo kojim ponuditeljem usluge koji ne mora nužno biti s područja regionalne samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave«. Navedeni odgovor dostavljen je i predlagatelju dopisom od 10. veljače 2020.

12. Međutim, osporenim člankom propisano je ograničenje sklapanja ugovora za pravne ili fizičke osobe koje pružaju usluge zbrinjavanja životinja koje se ne nalaze na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave koja je raspisala natječaj. Dakle, drugim riječima te pravne ili fizičke osobe koje nemaju sklonište za zbrinjavanje životinja na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je jedinica lokalne samouprave raspisala natječaj ne mogu sklopiti ugovor s tom jedinicom lokalne samouprave.

Ustavni sud utvrđuje da je osporenom odredbom propisano teritorijalno ograničenje na područje jedinice područne (regionalne) samouprave.

13. S tim u vezi, Ustavni sud naglašava da u državi vladavine prava nije na adresatima zakona, onima koji te zakone primjenjuju i onima na koje se zakoni imaju primijeniti, a ni na Ustavnom sudu, da nagađaju o namjeri zakonodavca i svrsi zakona (jer one moraju biti jasno obrazložene), kao ni o stvarnom sadržaju zakona.

Zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz članka 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takva da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obaveze kako bi se prema njima mogli ponašati (stajalište prvi put formulirano u predmetu Europskog suda za ljudska prava Sunday Times /br. 1/ protiv Ujedinjenog Kraljevstva, br. 6538/74, § 49., presuda od 26. travnja 1979.).

13.1. U slučaju osporene pravne norme riječ je o tome da je ona kontradiktorna očitovanju Ministarstva poljoprivrede te time i nepredvidiva za svoje adresate. Stoga, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba dovodi do povrede jamstva vladavine prava iz članaka 3. Ustava.

Slijedom navedenog, Ustavni sud utvrđuje da osporeni članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19 nije u suglasnosti s člankom 3. Ustava.

14. Na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona (točka I. izreke odluke), Ustavni sud ukinuo je iz prethodno navedenih razloga članak 62. stavak 4. ZoZŽ-a:102/17-32/19.

15. Odluka o objavi u točki II. izreke odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Obrazloženje rješenja

A. U ODNOSU NA OSPORENI ČLANAK 62.
STAVAK 6. ZoZŽ-a

I. OSPORENA ODREDBA ZAKONA I DRUGI MJERODAVNI ČLANCI

1) Osporeni članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19

16. Članak 62. ZoZŽ-a:102/17-32/19 glasi (osporeni stavak 6. istaknuo Ustavni sud):

»DIO DEVETI
ZAŠTITA NAPUŠTENIH I IZGUBLJENIH ŽIVOTINJA

(...)

Jedinice lokalne samouprave

Članak 62.

(1) Poslove sakupljanja napuštenih ili izgubljenih životinja organiziraju i financiraju jedinice lokalne samouprave.

(2) Na području svake jedinice područne (regionalne) samouprave mora se osnovati najmanje jedno sklonište u kojem je osigurano najmanje 50 smještajnih mjesta za životinje.

(3) Sve jedinice lokalne samouprave obvezne su sudjelovati u financiranju osnivanja i rada skloništa iz stavka 2. ovoga članka.

(4) Jedinica lokalne samouprave može sklopiti ugovor o sakupljanju i zbrinjavanju napuštenih ili izgubljenih životinja sa skloništem osobe iz članka 61. stavka 1. ovoga Zakona koje se nalazi na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave.

(5) Način postupanja s napuštenim ili izgubljenim životinjama propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.

(6) Jedinice lokalne samouprave mogu propisati trajnu sterilizaciju kao obvezan način kontrole razmnožavanja.«

2) Drugi mjerodavni članci ZoZŽ-a:102/17-32/19

16.1. Članci 49., 51. i 52. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (mjerodavne stavke istaknuo Ustavni sud) glase:

»Zaštita divljih životinja pronađenih izvan prirodnog staništa

Članak 49.

(1) Divlja životinja pronađena izvan prirodnog staništa smješta se u sklonište koje osigurava njezino vraćanje u prirodno stanište ako je to moguće.

(2) Ako nije moguće vraćanje divlje životinje u prirodno stanište, životinja se prvo nudi najbližem lovoovlašteniku u skladu s posebnim propisima o lovstvu, a ako je najbliži lovoovlaštenik ne može prihvatiti nudi se zoološkom vrtu koji je opremljen za njezino primanje.

(3) Ako se divlja životinja ne može smjestiti u sklonište, a lovoovlaštenik ili zoološki vrt nisu životinju u mogućnosti primiti, životinja se može usmrtiti.

4) Način postupanja s divljim životinjama pronađenim izvan prirodnog staništa iz ovoga članka propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave«

»Uvjeti držanja kućnih ljubimaca

Članak 51.

(1) Kućnim ljubimcima moraju se osigurati uvjeti držanja u skladu s njihovim potrebama.

(2) Zabranjeno je držanje i postupanje s kućnim ljubimcima na način koji ugrožava zdravlje i sigurnost ljudi, posebice djece te životinja.

(3) Zabranjeno je kretanje kućnih ljubimaca na način koji ugrožava zdravlje i sigurnost ljudi i životinja.

(4) Zabranjeno je držati pse stalno vezane ili ih držati u prostorima za odvojeno držanje pasa bez omogućavanja slobodnog kretanja izvan tog prostora.

(5) Uvjete i način držanja kućnih ljubimaca iz stavaka 1., 3. i 4. ovoga članka propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.

Kontrola razmnožavanja kućnih ljubimaca

Članak 52.

(1) Vlasnici kućnih ljubimaca moraju osigurati kontrolu razmnožavanja životinja pod njihovim nadzorom.

(2) Vlasnici iz stavka 1. ovoga članka moraju zbrinuti mladunčad vlastitih kućnih ljubimaca.

(3) Ako vlasnici kućnih ljubimaca sami ne žele zbrinuti mladunčad kućnih ljubimaca, snose troškove njihova zbrinjavanja, a u slučaju pasa i troškove njihove trajne sterilizacije.

(4) Ako vlasnici kućnih ljubimaca ne zbrinjavaju mladunčad kućnih ljubimaca, veterinarski inspektor po utvrđivanju napuštanja mladunčadi vlastitog kućnog ljubimca, vlasniku može odrediti mjeru trajne sterilizacije kućnog ljubimca, a na trošak vlasnika.

(5) Ako se na području pojedinih jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave utvrdi veliki broj napuštenih pasa, način i financiranje kontrole razmnožavanja napuštenih pasa na tom području naredbom može propisati ministar.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

17. Predlagatelj smatra da članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 nije u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 16., 34., 48. i 145. Ustava te člankom 8. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija).

17.1. U odnosu na osporeni članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 predlagatelj u prijedlogu navodi da se nacrt osporene odredbe, koji je bio objavljen na portalu e-savjetovanje u kolovozu 2016., bitno razlikuje od nacrta koji je bio upućen u raspravu u Hrvatskom saboru u listopadu 2017. Naime, osporeni članak koji je izglasan u Hrvatskom saboru, a kojim je prema stajalištu predlagatelja, propisana prisilna kastracija/sterilizacija svih pasa i mačaka, dakle i onih koji su u posjedu odgovornih građana, nije bio u javnoj raspravi.

Ističe da je člankom 52. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisana vlasnicima kućnih ljubimaca jasna obveza oko kontrole razmnožavanja životinje koju skrbe, i zbrinjavanja potomstva životinje oko koje skrbe, te je propisana sankcija ako tu obvezu ne ispunjavaju. Predlagatelj smatra da svaka daljnja obveza predstavlja prekomjerno i neopravdano opterećenje vlasnika kućnih ljubimaca i ne predstavlja brigu za dobrobit životinje. Stoga je osporeni članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 u suprotnosti s člankom 52. ZoZŽ-a:102/17-32/19 jer se vlasniku životinje, smatra, nikako ne može nametnuti određena obveza, a u isto vrijeme uskratiti pravo jednostranom odlukom jedince lokalne samouprave.

Predlagatelj nadalje navodi (pri citiranju sadržaja izostavljen je poseban način označavanja teksta):

»Predlagatelj navodi da odredba članka 62. st. 6. na način kako je formulirana u zakonu nije formulirana tako da na nedvojben način ukazuje da se odnosi samo na napuštene i izgubljene životinje, već je podložna proizvoljnom tumačenju da se odnosi na sve životinje. (...)

Predlagatelj ne može dovoljno naglasiti činjenicu da se ne postoji ijedan a kamoli valjani razlog koji bi opravdao ovako invazivne zahvate (doslovno: prisilna sterilizacija/kastracija), štoviše – slobodno možemo reći da su takvi zahvati u potpunoj suprotnosti sa brigom o dobrobiti životinja, koje su u europskoj praksi priznate kao ‘čuvstvena bića’. (...)

Egzistiranje članka 62. st. 6. na način kako je sada formuliran u zakonu može imati nesagledive posljedice na populaciju određenih vrsta kućnih ljubimaca te je u suprotnosti sa interesom većine građana te je, kao što smo više u tekstu naveli, plodno tlo za samovoljnu interpretaciju pojedinačnih interesnih skupina. Ono što je nesporno da se njime zadire u pravo vlasništva, obzirom da je temeljem zakona isključivo vlasnik sam odgovoran za razmnožavanje svojeg kućnog ljubimca (uz Zakonom propisane sankcije za slučaj nepridržavanja zakonske obveze).«

III. OČITOVANJE MINISTARSTVA POLJOPRIVREDE

18. U očitovanju Ministarstva poljoprivrede u odnosu na osporeni članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 navedeno je:

»Članak 62. stavak 6. Zakona o zaštiti životinja (Narodne novine, broj 102/17 i 32/19) omogućuje da jedinice lokalne samouprave mogu propisati trajnu sterilizaciju kao obvezan način kontrole razmnožavanja, međutim ovu ovlast treba tumačiti u vezi s preostalim stavcima istog članka Zakona iz kojih nedvojbeno proizlazi da se odredba odnosi na napuštene ili izgubljene životinje, a ne na kućne ljubimce čija je kontrola razmnožavanja člankom 52. stavkom 1. i 2. Zakona stavljena u obvezu njihovim vlasnicima, a kontrola izvršenja tih obveza u nadležnosti veterinarske inspekcije.

Člankom 53. Zakona određeno da vlasnici kućnih ljubimaca moraju osigurati kontrolu razmnožavanja životinja pod njihovim nadzorom, a ako vlasnici kućnih ljubimaca ne zbrinjavaju mladunčad kućnih ljubimaca, veterinarski inspektor po utvrđivanju napuštanja mladunčadi vlastitog kućnog ljubimca, vlasniku može odrediti mjeru trajne sterilizacije kućnog ljubimca, na trošak vlasnika. Iz navedenoga je jasno da jedino veterinarski inspektor ima pravo odrediti vlasniku psa trajnu sterilizaciju i pod kojim uvjetima.

Niti jednom odredbom Zakona ne daje se ovlast jedinicama lokalne samouprave da mogu narediti trajnu sterilizaciju za vlasničke životinje, već samo za životinje koje nemaju vlasnika odnosno napuštene životinje.

Isto je potvrđeno i Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-51/18-6 od 30. listopada 2018. godine (NN, 110/18), kojom je ukinut članak 20. Odluke o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca i načinu postupanja s napuštenim i izgubljenim životinjama te divljim životinjama Općine Dubrava (Glasnik Zagrebačke županije 20/2018., dalje: Odluka) iz razloga što se smatra da je članak 20. Odluke koji propisuje trajnu sterilizaciju kućnih ljubimaca pasa i mačaka u suprotnosti s člankom 62. Zakona o zaštiti životinja.«

IV. MJERODAVNA ODREDBA USTAVA

19. Ustavni sud je kod razmatranja osnovanosti prijedloga predlagatelja ocijenio mjerodavnom sljedeću odredbu Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(...)«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

20. Predlagatelj u bitnom osporava suglasnost s Ustavom članka 62. stavka 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 iz dva razloga, i to:

– jer smatra da je osporenim člankom propisana prisilna kastracija/sterilizacija svih pasa i mačaka, dakle i onih koji imaju vlasnika; smatra da iz sadržaja osporenog članka ne proizlazi da se odnosi samo na napuštene i izgubljene životinje, već je podložan proizvoljnom tumačenju da se odnosi na sve životinje;

– da o osporenoj odredbi nije provedena javna rasprava jer je osporena odredba, kojom je prema stajalištu predlagatelja propisana prisilna kastracija/sterilizacija svih pasa i mačaka, različita od odredbe koja je bila upućena u e-Savjetovanje u kolovozu 2016.

21. Osporenim člankom 62. stavkom 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisana je mogućnost da jedinice lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave propišu trajnu sterilizaciju kao obvezan način kontrole razmnožavanja. Osporeni članak nalazi se u dijelu ZoZŽ-a:102/17-32/19 »Dio deveti, Zaštita napuštenih i izgubljenih životinja«. Dakle, zakonodavac je članak 62. ZoZŽ-a:102/17-32/19 izdvojio od članka 52. ZoZŽ-a:102/17-32/19 kojim je propisana kontrola razmnožavanja kućnih ljubimaca.

21.1. Naime, odredbe o kućnim ljubimcima koje imaju vlasnika nalaze se u ZoZŽ-u:102/17-32/19 u »Dio šesti, Zaštita kućnih ljubimaca.« Člankom 52. stavkom 1. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisano je da vlasnici kućnih ljubimaca moraju osigurati kontrolu razmnožavanja životinja pod njihovim nadzorom. Stavkom 4. propisano je da ako vlasnici kućnih ljubimaca ne zbrinjavaju mladunčad kućnih ljubimaca, može veterinarski inspektor po utvrđivanju napuštanja mladunčadi vlastitog kućnog ljubimca vlasniku odrediti mjeru trajne sterilizacije kućnog ljubimca, a na trošak vlasnika.

Iz navedenog proizlazi da jedino veterinarski inspektor ima pravo odrediti vlasniku kućnog ljubimca trajnu sterilizaciju i to samo pod propisanim uvjetima, a to je ako vlasnici kućnih ljubimaca ne zbrinjavaju mladunčad kućnih ljubimaca.

22. Kako je navedeno u očitovanju Ministarstva poljoprivrede osporeni članak treba tumačiti u vezi s člankom 52. stavcima 1. i 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 iz kojih nedvojbeno proizlazi da se osporeni članak odnosi na napuštene ili izgubljene životinje, a ne na kućne ljubimce čija je kontrola razmnožavanja stavljena u obvezu njihovim vlasnicima sukladno članku 52. stavcima 1. i 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19, a kontrola izvršenja tih obveza u nadležnosti je veterinarske inspekcije sukladno članku 5. stavku 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19.

Nadalje, u očitovanju Ministarstva poljoprivrede navedeno je da ni jedna odredba ZoZŽ-a:102/17-32/19 ne daje ovlast jedinicama lokalne samouprave da mogu narediti trajnu sterilizaciju za kućne ljubimce koji imaju vlasnika, već samo za životinje koje nemaju vlasnika odnosno napuštene životinje. Navedeno stajalište potvrđeno je i presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-51/18-6 od 30. listopada 2018. kojom je ukinut članak 20. Odluke o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca i načinu postupanja s napuštenim i izgubljenim životinjama Općine Dubrava (»Glasnik Zagrebačke županije« broj 20/18.), koji je propisivao trajnu sterilizaciju kućnih ljubimaca pasa i mačaka, jer je bio u suprotnosti s člankom 62. ZoZŽ-a:102/17-32/19.

23. Polazeći od navedenog, te uvažavajući argumentaciju navedenu u mjerodavnom dijelu očitovanja Ministarstva poljoprivrede, Ustavni sud zaključuje da se osporeni članak 62. stavak 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19 odnosi na moguću trajnu sterilizaciju napuštenih ili izgubljenih životinja u svrhu smanjenja njihovog broja, a ne kako to predlagatelj pogrešno smatra, na pse i mačke koji imaju vlasnika. Stoga, predlagatelj nije doveo u sumnju suglasnost osporene odredbe s odredbama Ustava koje ističe u prijedlogu.

24. U vezi s drugim prigovorom predlagatelja, a koji se odnosi na to da nije provedena javna rasprava o osporenom članku 62. stavku 6. ZoZŽ-a:102/17-32/19, koji je različit od odredbe koja je bila upućena u e-Savjetovanje u kolovozu 2016., Ustavni sud opetovano ističe načelnu važnost uključivanja javnosti u proces donošenja zakona i drugih propisa, kako sa stajališta demokratskih zahtjeva (pojačane participacije građana u tom procesu) tako i sa stajališta pridonošenja kvaliteti svakog dotičnog propisa, a time u konačnici i boljitku građana i zajednice (v. točku 8. obrazloženja rješenja Ustavnog suda broj: U-II-3334/2019 i dr. od 4. svibnja 2021.; www.usud.hr).

24.1. Ustavni sud izvršio je uvid u internetske stranice Ministarstva poljoprivrede (https://esavjetovanja.gov.hr/Econ/MainScreen?EntityId=3923, pristupljeno posljednji put 17. svibnja 2024. i utvrdio da je provedeno e-Savjetovanje sa zainteresiranom javnošću o nacrtu prijedloga Zakona o zaštiti životinja.

Ustavni sud izvršio je uvid i u internetske stranice i Hrvatskog sabora i utvrdio da je Vlada Republike Hrvatske uputila Prijedlog Zakona o zaštiti životinja, prvo čitanje, P.Z.E. br. 147 Hrvatskom saboru u redovnu proceduru. Na 4. sjednici Hrvatskoga sabora, održanoj 30. lipnja 2017., 9. saziv Hrvatskog sabora donio je Zaključak kojim se prihvaća Prijedlog zakona o zaštiti životinja te je uputio predlagatelju primjedbe, prijedloge i mišljenja radi pripreme Konačnog prijedloga zakona. Vlada je aktom klasa: 022-03/17-01/51, ur.broj: 50301-25/18-17-6 od 7. rujna 2017. uputila Hrvatskom saboru Konačni prijedlog Zakona o zaštiti životinja, drugo čitanje, P.Z.E. 147 na daljnje postupanje (https://sabor.hr/prijedlog-zakona-o-zastiti-zivotinja-prvo-citanje-pze-br-147-predlagateljica-vlada-republike?t=44188&tid=204920, pristupljeno posljednji put 17. svibnja 2024.).

25. Ustavni sud navodi da različita odredba u Prijedlogu Zakona o zaštiti životinja od odredbe u Konačnom prijedlogu Zakona o zaštiti životinja odnosno od odredbe koja je izglasana u Hrvatskom saboru, a da nije provedeno e-Savjetovanje o odredbi, ne čini istu odredbu samo po sebi neustavnom.

26. Stoga, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, doneseno je rješenje kao u izreci rješenja.

B. U ODNOSU NA OSPORENI ČLANAK 80. STAVAK 2. ALINEJU 2. ZoZŽ-a

I. OSPORENA ODREDBA ZAKONA I DRUGI MJERODAVNI ČLANCI

1) Članak 80. stavak 1. alineja 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19

27. Članak 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (osporeni stavak 1. alineju 2. istaknuo Ustavni sud) glasi:

»Ovlasti komunalnog redara

Članak 80.

(1) U provedbi nadzora iz članka 75. stavka 3. ovoga Zakona komunalni redar je ovlašten:

– pregledati isprave na temelju kojih se može utvrditi identitet stranke i drugih osoba nazočnih nadzoru

– ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci

– uzimati izjave stranaka i drugih osoba

– zatražiti od stranke podatke i dokumentaciju

– prikupljati dokaze na vizualni i drugi odgovarajući način

– očitati mikročip

– obavljati druge radnje u skladu sa svrhom nadzora

– podnositi kaznenu prijavu ili optužni prijedlog.

(2) Ako u provedbi nadzora u skladu s člankom 51. stavkom 5. ovoga Zakona komunalni redar zaključi da se životinja nalazi u stanju iz članka 79. točke 3. ovoga Zakona ili je opasna za okolinu u skladu s člankom 79. točkom 4. ovoga Zakona, dužan je odmah o tome obavijestiti veterinarskog inspektora koji će odlučiti o privremenom oduzimanju životinje te poduzimanju drugih mjera za koje je ovlašten.

(3) Ako komunalni redar tijekom nadzora uoči postupanje protivno odredbama ovoga Zakona, za koje nije nadležan, obvezan je o tome odmah obavijestiti veterinarskog inspektora.

(4) U svakoj situaciji koja zahtijeva pružanje veterinarske pomoći, zbrinjavanje napuštene ili izgubljene životinje, pronalazak vlasnika životinje te bilo kakvo drugo neposredno postupanje s napuštenom ili izgubljenom životinjom komunalni redar odmah obavještava sklonište.«

2) Drugi mjerodavni članci ZoZŽ-a:102/17-32/19

27.1. Članci 49., 51., 62., 75., 76., 77. i 79. ZoZŽ-a:102/17-32/19 (mjerodavne dijelove istaknuo Ustavni sud) glase:

»Zaštita divljih životinja pronađenih izvan prirodnog staništa

Članak 49.

(1) Divlja životinja pronađena izvan prirodnog staništa smješta se u sklonište koje osigurava njezino vraćanje u prirodno stanište ako je to moguće.

(2) Ako nije moguće vraćanje divlje životinje u prirodno stanište, životinja se prvo nudi najbližem lovoovlašteniku u skladu s posebnim propisima o lovstvu, a ako je najbliži lovoovlaštenik ne može prihvatiti nudi se zoološkom vrtu koji je opremljen za njezino primanje.

(3) Ako se divlja životinja ne može smjestiti u sklonište, a lovoovlaštenik ili zoološki vrt nisu životinju u mogućnosti primiti, životinja se može usmrtiti.

4) Način postupanja s divljim životinjama pronađenim izvan prirodnog staništa iz ovoga članka propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.«

»Uvjeti držanja kućnih ljubimaca

Članak 51.

(1) Kućnim ljubimcima moraju se osigurati uvjeti držanja u skladu s njihovim potrebama.

(2) Zabranjeno je držanje i postupanje s kućnim ljubimcima na način koji ugrožava zdravlje i sigurnost ljudi, posebice djece te životinja.

(3) Zabranjeno je kretanje kućnih ljubimaca na način koji ugrožava zdravlje i sigurnost ljudi i životinja.

(4) Zabranjeno je držati pse stalno vezane ili ih držati u prostorima za odvojeno držanje pasa bez omogućavanja slobodnog kretanja izvan tog prostora.

(5) Uvjete i način držanja kućnih ljubimaca iz stavaka 1., 3. i 4. ovoga članka propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.«

»DIO DEVETI
ZAŠTITA NAPUŠTENIH I IZGUBLJENIH ŽIVOTINJA

(...)

Jedinice lokalne samouprave

Članak 62.

(1) Poslove sakupljanja napuštenih ili izgubljenih životinja organiziraju i financiraju jedinice lokalne samouprave.

(2) Na području svake jedinice područne (regionalne) samouprave mora se osnovati najmanje jedno sklonište u kojem je osigurano najmanje 50 smještajnih mjesta za životinje.

(3) Sve jedinice lokalne samouprave obvezne su sudjelovati u financiranju osnivanja i rada skloništa iz stavka 2. ovoga članka.

(4) Jedinica lokalne samouprave može sklopiti ugovor o sakupljanju i zbrinjavanju napuštenih ili izgubljenih životinja sa skloništem osobe iz članka 61. stavka 1. ovoga Zakona koje se nalazi na području jedinice područne (regionalne) samouprave u kojoj je smještena jedinica lokalne samouprave.

(5) Način postupanja s napuštenim ili izgubljenim životinjama propisuju općim aktima predstavnička tijela jedinica lokalne samouprave.

(6) Jedinice lokalne samouprave mogu propisati trajnu sterilizaciju kao obvezan način kontrole razmnožavanja.«

»DIO JEDANAESTI

NADZOR

Nadležna tijela

Članak 75.

(1) Upravni nadzor nad provedbom ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega obavlja ministarstvo nadležno za poslove poljoprivrede.

(2) Inspekcijski nadzor u provođenju ovoga Zakona i propisa donesenih na temelju njega provode veterinarski odnosno poljoprivredni inspektori Državnog inspektorata u skladu s ovlastima određenim posebnim propisima o veterinarstvu odnosno poljoprivredi.

(3) Nadzor nad provedbom općih akata iz članka 49. stavka 4., članka 51. stavka 5. te članka 62. stavka 5. ovoga Zakona provode komunalni redari.

Nadzor

Članak 76.

Nadzor iz članka 75. stavaka 2. i 3. ovoga Zakona obavlja se na temelju procjene rizika, nasumičnim odabirom mjesta nadzora ili po saznanju o postupanju protivno odredbama ovoga Zakona.

Pomoć pri obavljanju nadzora

Članak 77.

Policija, prema svojim ovlastima, pruža pomoć ovlaštenom podnositelju zahtjeva – nadležnom inspektoru odnosno komunalnom redaru ako se prilikom provođenja nadzora ili izvršenja rješenja opravdano očekuje pružanje otpora, sukladno posebnim propisima.«

»Ovlasti inspektora

Članak 79.

Nadležni inspektor iz članka 75. stavka 2. ovoga Zakona, uz ovlasti određene propisom o veterinarstvu odnosno poljoprivredi, u provođenju inspekcijskog nadzora ovlašten je:

1. zabraniti postupanje protivno odredbama ovoga Zakona

2. narediti mjere za uklanjanje utvrđenih nepravilnosti u određenom roku

3. posjedniku privremeno oduzeti životinju koja se nalazi u stanju na temelju kojega se može zaključiti da životinja trpi bol, patnju ili veliki strah, da je ozlijeđena ili da bi nastavak njezina života u istim uvjetima bio povezan s neotklonjivom boli, patnjom ili velikim strahom te životinju koju posjednik drži u neprimjerenim uvjetima

4. posjedniku privremeno oduzeti životinju opasnu za okolinu

5. privremeno oduzeti dokumentaciju i predmete koji u prekršajnom ili kaznenom postupku mogu poslužiti kao dokaz

6. podnositi prijavu sukladno odredbama kaznenog odnosno prekršajnog zakona.«

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

28. Članak 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 osporava predlagatelj jer smatra da nije u suglasnosti s člancima 3., 5. stavkom 1., 16., 34., 35., 48. i 141.c (145.) Ustava te člankom 8. stavkom 1. Konvencije.

Predlagatelj navodi da je komunalnim redarima dana ovlast ulaženja u domove građana radi provođenja kontrole i nadzora u provedbi ZoZŽ-a:102/17-32/19, konkretno radi kontrole »uvjeta i načina držanja kućnih ljubimaca« iz članka 51. stavka 5. ZoZŽ-a:102/17-32/19. Navodi da su prostori nad kojima bi se trebao provoditi nadzor i kontrola privatni posjedi u vlasništvu fizičkih osoba poput vrtova, okućnica, stanova i kuća i dr. koje su sastavni dio doma i u kojem se nalaze kućni ljubimci. Naime, sukladno članku 34. Ustava dom je nepovrediv stoga se bez pristanka osobe ne može ući u njezin stan, kuću ili bilo koji drugi objekt koji se može smatrati domom. Jedino na temelju obrazloženog i pisanog naloga suda moguća je intervencija ulaska u dom.

Davanje ovlasti komunalnom redaru da ulazi u domove građana, dakle intervencija i samovolja komunalnog redara koji nije redarstvena vlast, predstavlja povredu prava vlasništva, nepovredivost doma i povredu osobnog i obiteljskog života, nerazmjerna naravi potrebe za zaštitu zdravlja, prava i sloboda drugih ljudi. Stoga, osporena odredba nije u suglasnosti s člancima 34. stavcima 1. i 2., 35. i 48. stavkom 1. Ustava.

Ističe da su ovlasti komunalnog redara prethodno propisane člancima 16., 17. i 18. Zakona o komunalnom gospodarstvu (»Narodne novine« broj 36/95., 70/97., 128/99., 57/00., 129/00., 5901., 26/03., 82/04., 110/04., 178/04., 38/09., 79/09., 153/09., 49/11., 90/11., 144/12., 94/13., 153/13., 147/14. i 36/15.; u daljnjem tekstu: ZoKG/95) kojim je jasno određen djelokrug ovlasti komunalnih redara. Osporenim člankom 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 dane su ovlasti komunalnom redaru koje su u potpunoj suprotnosti s ovlastima iz ZoKG-a/95, te su izjednačeni s redarstvenim vlastima države. Samo policija u zakonom propisanim slučajevima ima pravo tražiti od osoba identifikacijske isprave i utvrđivati identitet građana. Ističe da povreda ustavnih načela nije u razmjeru sa svrhom koja bi se trebala postići.

Predlaže pokretanje postupka i ukidanje osporene odredbe.

III. OČITOVANJE MINISTARSTVA POLJOPRIVREDE

29. U očitovanju Ministarstva poljoprivrede u odnosu na osporeni članak 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 navedeno je sljedeće:

»Nastavno na članak 80. Zakona o zaštiti životinja o provedbi nadzora iz članka 75. stavka 3. istog Zakona, koji određuje ovlasti komunalnih redara u provedbi nadzora nad odlukama donesenim od strane jedinica lokalnih samouprava vezano za način držanja kućnih ljubimaca, napuštenih i izgubljenih životinja i divljih životinja nađenih izvan svoga staništa, ističemo da predmetni članak Zakona omogućava komunalnom redaru da, ukoliko zaključi da životinja trpi bol, patnju ili veliki strah, da je ozlijeđena ili da bi nastavak njezina života u istim uvjetima bio povezan s neotklonjivom boli, patnjom ili velikim strahom ili je ista opasna za okolinu, poduzme odgovarajuće aktivnosti za sprječavanje istog te propisuje dužnost žurnog i neodgodivog obavještavanja i veterinarskog inspektora koji će dalje poduzeti radnje za koje je ovlašten.

Navedene odredbe koje se odnose na kućne ljubimce uvrštene su, prvenstveno s aspekta javnog zdravlja, a zatim i brige o životinjama odnosno dobrobiti kućnih ljubimaca. Naime, jedna od osnovnih obveza koji imaju vlasnici kućnih ljubimaca odnosno pasa, u skladu s pozitivnim propisima Republike Hrvatske je označavanje životinje mikročipom i cijepljenje protiv bjesnoće. Bjesnoća je virusna zarazna bolest, neizlječiva i smrtonosna zoonoza od koje obolijevaju domaće i divlje životinje te ljudi. U svjetskim razmjerima predstavlja jednu od najznačajnijih zoonoza s preko 59 000 slučajeva umrlih ljudi godišnje (izvor: Svjetska organizacija za zdravlje životinja, OIE). Bez pregleda isprava i dokumentacije, prilaženja životinji u svrhu očitanja mikročipa i vizualnog uvida, nije moguće utvrditi je li životinja označena na propisani način, kao niti utvrditi identitet životinje, vlasnika životinje i zdravstveni status životinje u odnosu na obvezno cijepljenje protiv bjesnoće. Sve navedeno ne ograničava slobodu i prava ljudi već upravo izravno pozitivno utječe na zaštitu javnog zdravlja svih građana ove zemlje te njihovih životinja i omogućava poduzimanje trenutnih radnji kojima se sprječava bilo kakva mogućnost ugroze javnih interesa i zdravlja, a dodatno i pozitivno utječe na dobrobit životinja u odnosu na njihove fiziološke funkcije i vrsti svojstveno ponašanje vezano na držanje životinja, obveze pravnih i fizičkih osoba koje drže životinje po pitanju zdravlja, ishrane kao i zadovoljenja etoloških i fizioloških potreba životinja.

Nadalje, ovlasti komunalnog redara iz članka 80. Zakona nisu u suprotnosti s ovlastima komunalnih redara propisanih člankom 112. Zakona o komunalnom gospodarstvu (Narodne novine, br. 68/18, 110/18 i 32/20), a u prilog tome ide i činjenica da prilikom izrade Zakona ovo tijelo nije zaprimilo niti jedan komentar drugih nadležnih TDU, kao niti šire javnosti, o moguće spornim ovlastima danim komunalnim redarima u odnosu na one za koje su već ovlašteni obavljati ih za područje komunalnog gospodarstava.

Navedene odredbe koje se odnose na ovlasti komunalnih redara minimalan su te iznimno važan alat za osiguravanje zaštite javnog zdravlja i nije moguće zaštiti javno zdravlje na drugi način odnosno primjenom manje restriktivnih mjera. Kako je bjesnoća i dalje bolest od koje se umire i za koju ne postoji mogućnost izlječenja, već ista u slučaju zaražavanja uvijek završava smrtnim ishodom, smatramo navedene odredbe Zakona u članku 80. razumnim te primjerenim uzimajući u obzir šire javne i društvene interese.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

30. Za ocjenu osnovanosti osporenog članka 80. stavka 1. alineje 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 s Ustavom, mjerodavne su sljedeće odredbe Ustava:

»Članak 3.

... vladavina prava ... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.

(...)«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom...

(...)«

»Članak 34.

Dom je nepovrediv.

(...)

U skladu s uvjetima što ih predviđa zakon, redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka, ako je to neophodno radi ...otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi...

(...)«

»Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

31. Razlozi osporavanja suglasnosti članka 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 s Ustavom temelje se na stajalištu predlagatelja da ovlast komunalnog redara da ulazi u domove građana radi kontrole i uvjeta i načina držanja kućnih ljubimaca predstavlja povredu prava vlasništva, nepovredivosti doma i povredu osobnog i obiteljskog života nerazmjernu naravi potrebe za zaštitu zdravlja, prava i sloboda drugih ljudi. Naime, prostori nad kojima bi komunalni redar trebao provoditi nadzor i kontrolu su privatni posjedi u vlasništvu fizičkih osoba, poput vrtova, okućnica, stanova i kuća i dr. koje su sastavni dio doma i u kojem se nalaze kućni ljubimci.

Također, smatra da su ovlasti komunalnog redara u potpunoj suprotnosti s ovlastima komunalnog redara koje su propisane ZoKG-om/95 i izjednačene su s ovlastima redarstvenih vlasti.

32. Polazeći od navedenih prigovora predlagatelja, Ustavni sud utvrđuje da predlagatelj osporava suglasnost članka 80. stavka 1. alineje 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 odnosno osporava ovlast komunalnog redara da ulazi u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimici.

33. Osporenim člankom 80. stavkom 1. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisana su ovlaštenja komunalnog reda u provedbi nadzora iz članka 75. stavka 3. ZoZŽ-a:102/17-32/19 odnosno ovlaštenje nad provedbom općih akata predstavničkih tijela jedinca lokalne samouprave o načinu postupanja s divljim životinjama pronađenim izvan prirodnog staništa (članak 49. stavak 4.), o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca (članak 51. stavak 5.), te o načinu postupanja s napuštenim ili izgubljenim životinjama (članka 62. stavak 5.).

Sukladno članku 75. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisane su tri vrste nadzora; i to: upravni nadzor koji provodi ministarstvo nadležno za poslove poljoprivrede, inspekcijski nadzor koji provode veterinarski odnosno poljoprivredni inspektori Državnog inspektorata i nadzor nad provedbom općih akata koji provode komunalni redari.

Sukladno članku 76. ZoZŽ-a:102/17-32/19 komunalni redar obavlja nadzor nad provedbom općih akata predstavničkih tijela jedinca lokalne samouprave o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca na temelju procjene rizika, nasumičnim odabirom mjesta nadzora ili po saznanju o postupanju protivno odredbama ZoZŽ-a:102/17-32/19.

34. Sukladno osporenom članku 80. stavku 1. alineji 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 komunalni redar u provedbi nadzora o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca ovlašten je, između ostalog, ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci. Osim toga, ovlašten je pregledati isprave na temelju kojih se može utvrditi identitet stranke i drugih osoba nazočnih nadzoru, zatražiti od stranke podatke i dokumentaciju, prikupljati dokaze na vizualni i drugi odgovarajući način, očitati mikročip, obavljati druge radnje u skladu sa svrhom nadzora, te podnositi kaznenu prijavu ili optužni prijedlog.

35. Sukladno članku 80. stavku 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 u provedbi nadzora uvjeta i držanja kućnih ljubimaca (članak 51. stavak 5.), komunalni redar treba moći prepoznati da se kućni ljubimac nalazi u stanju na temelju kojega se može zaključiti da trpi bol, patnju ili veliki strah, da je ozlijeđen ili da bi nastavak njegova života u istim uvjetima bio povezan s neotklonjivom boli, patnjom ili velikim strahom, da vlasnik životinju drži u neprimjerenim uvjetima (članak 79. stavak 3.) i treba očitati mikročip. Ako komunalni redar zaključi da se životinja nalazi u nekom od gore navedenih stanja ili da je opasna za okolinu dužan je odmah o tome obavijestiti veterinarskog inspektora koji će odlučiti o privremenom oduzimanju životinje te o poduzimanju drugih mjera za koje je ovlašten. Također, ako komunalni redar tijekom nadzora uoči postupanje protivno odredbama ZoZŽ-a:102/17-32/19 za koje nije nadležan, obvezan je o tome odmah obavijestiti veterinarskog inspektora (članak 80. stavak 3. ZoZŽ-a:102/17-32/19).

Također, sukladno članku 77. ZoZŽ-a:102/17-32/19 policija, prema svojim ovlastima, pruža pomoć ovlaštenom podnositelju zahtjeva – nadležnom inspektoru odnosno komunalnom redaru ako se prilikom provođenja nadzora ili izvršenja rješenja opravdano očekuje pružanje otpora, sukladno posebnim propisima.

36. Navedena ovlaštenja komunalnog inspektora, kako to proizlazi iz očitovanja Ministarstva poljoprivrede, nužna su radi zašite javnog zdravlja i brige o životinjama odnosno radi zaštite dobrobiti kućnih ljubimaca. Vlasnici kućnih ljubimaca imaju prema pozitivnim propisima obvezu označavanja životinje mikročipom i cijepljenje protiv bjesnoće od koje obolijevaju domaće i divlje životinje i ljudi. Bez pregleda isprava i dokumentacije, bez prilaženja životinji radi očitanja mikročipa i vizualnog uvida nije moguće utvrditi je li životinja označena na propisani način, niti utvrditi identitet životinje, vlasnika i zdravstveni status životinje u odnosu na obvezno cijepljenje protiv bjesnoće.

Nadalje, prema očitovanju Ministarstva poljoprivrede, cilj dodjeljivanja većih ovlasti komunalnom redaru je povećanje odgovornosti vlasnika životinja čime će se već na razini jedinica lokalne samouprave pri kontroli držanja kućnih ljubimaca, uključujući kontrolu označavanja pasa, značajno smanjiti broj neoznačenih i napuštenih životinja.

37. Predlagateljev je prigovor da ovlast komunalnog redara na ulazak u domove građana radi kontrole uvjeta i načina držanja kućnih ljubimaca predstavlja povredu prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava), prava na dom (članak 34. Ustava) i povredu osobnog i obiteljskog života (članak 35. Ustava), te da su ovlasti komunalnog redara izjednačene s ovlastima redarstvenih vlasti.

37.1. U odnosu na navedeni prigovor, Ustavni sud ističe da je policija (redarstvene vlasti) ovlaštena na ulazak u dom ili druge prostore građana bez sudskog naloga. Ta je mogućnost propisana Zakonom o kaznenom postupku (»Narodne novine« broj 152/08., 76/09., 80/11., 121/11. – pročišćeni tekst, 91/12. – odluka USRH broj: U-I-448/2009 i dr., 143/12., 56/13., 145/13., 152/14., 70/17. i 126/19., 80/22. i 36/24.), Prekršajnim zakonom (»Narodne novine« broj 107/07., 39/13., 157/13., 110/15., 70/17., 118/18. i 114/22.), Zakonom o policijskim poslovima i ovlastima (»Narodne novine« broj 76/09., 92/14. i 70/19.) i Pravilnikom o načinu postupanja policijskih službenika (»Narodne novine« broj 20/22., 37/23. i 114/23.).

Zbog značaja prava na nepovredivost doma zajamčenog člankom 34. Ustava, navedeni pozitivnopravni propisi u skladu sa stavkom 4. članka 34. Ustava koji propisuje da redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka ako je to neophodno radi otklanjanja ozbiljne opasnosti za život i zdravlje ljudi, predviđaju materijalne i formalne pretpostavke za poduzimanje pretrage.

37.2. Načelo nepovredivosti vlasništva kao jedna od člankom 3. Ustava propisanih najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava, kao i konkretizacija tog načela izvršena na temelju članka 48. stavka 1. Ustava (jamstvo prava vlasništva), stavljaju pred državu obvezu suzdržavanja od neopravdanog miješanja u mirno uživanje vlasništva (negativna obveza) i obvezu poduzimanja mjera za osiguranje učinkovite zaštite prava vlasništva (pozitivna obveza). U kontekstu obje navedene obveze država uživa određenu slobodu procjene u pogledu mjera koje treba poduzeti radi zaštite prava vlasništva.

37.3. Komunalni redar ovlašten je u provedbi nadzora ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci u slučaju da se kućni ljubimac nalazi u stanju na temelju kojega se može zaključiti da trpi bol, patnju ili veliki strah, da je ozlijeđen ili da bi nastavak njegova života u istim uvjetima bio povezan s neotklonjivom boli, patnjom ili velikim strahom te da vlasnik životinju drži u neprimjerenim uvjetima (članak 79. stavak 3. ZoZŽ-a:102/17-32/19) i kada treba očitati mikročip.

37.4. Sukladno navedenom, policija je ovlaštena na ulazak u dom ili druge prostorije bez sudskog naloga radi pretrage, dok je komunalni redar u provedbi nadzora, sukladno osporenom članku ovlašten na ulazak u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci kako bi utvrdio stanje u kojem se drže kućni ljubimci te je ovisno o zaključku dužan obavijestiti veterinarskog inspektora koji će dalje poduzeti radnje za koje je ovlašten ili policiju ako pri provođenju nadzora očekuje pružanje otpora koji, prema svojim ovlastima, pružaju pomoć komunalnom redaru sukladno posebnim propisima.

38. Dakle, zakonom propisane ovlasti komunalnog redara imaju kao legitiman cilj zaštitu javnog zdravlja svih građana kako bi se spriječila bilo kakva mogućnost ugroze javnog zdravlja, a s druge su strane usmjerena na zaštitu dobrobiti životinja. Propisane ovlasti komunalnog redara, kako je to navedeno u očitovanju Ministarstva poljoprivrede, alat su za osiguranje zaštite javnog zdravlja koju nije moguće osigurati primjenom manje restriktivnih mjera.

Legitimnost takvog cilja u javnom je interesu te može opravdati dodijeljenu ovlasti komunalnom redaru kojima je on, između ostalog, ovlašten ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci. Polazeći od legitimnog cilja te u tom smislu i propisane ovlasti komunalnog redara, Ustavni sud utvrđuje da predlagatelj svojim navodima nije doveo u sumnju suglasnost osporenog članka 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 s člancima 34. i 48. stavkom 1. Ustava.

39. U odnosu na prigovor da su ovlasti komunalnog redara propisane osporenim člankom 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 u potpunoj suprotnosti s ovlastima komunalnog redara koje su propisane ZoKG-om/95 i izjednačene su s ovlastima redarstvenih vlasti, Ustavni sud podsjeća da je člankom 125. stavkom 1. alinejom 1. Ustava propisano da Ustavni sud odlučuje o suglasnosti zakona s Ustavom. Iz navedene ustavne odredbe proizlazi da Ustavni sud ne ocjenjuje međusobnu usklađenost zakona, odnosno propisa iste pravne snage (stajalište Ustavnog suda izraženo u rješenju broj: U-I-1489/2001 od 20. veljače 2002., »Narodne novine« broj 21/02.).

S obzirom na istaknuto, navodi predlagatelja koji se svode na tvrdnju o nesuglasnosti osporene odredbe s drugim zakonom ne mogu biti predmetom ovog ustavnosudskog postupka.

40. Slijedom svega navedenog, a polazeći od prigovora koje je predlagatelj naveo u podnesenom prijedlogu, ocjena je Ustavnog suda da ne postoje razlozi koji upućuju na potrebu pokretanja ustavnosudskog postupka za ocjenu suglasnosti osporenog članka 80. ZoZŽ-a:102/17-32/19 s Ustavom.

41. Stoga, na temelju članka 43. stavka 1. Ustavnog zakona, doneseno je rješenje kao u izreci rješenja.

42. Odluka o objavi u točki II. izreke rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-702/2018

U-I-875/2019

Zagreb, 4. lipnja 2024.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) iznosim

IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-702/2018 I U-I-875/2019
OD 4. LIPNJA 2024.

Na sjednici Ustavnog suda Republike Hrvatske, održanoj 4. lipnja 2024. glasovao sam protivno većini sudaca i najavio izdvojeno mišljenje u odnosu na naprijed navedenu odluku i rješenje koje obrazlažem u nastavku teksta.

Potpuno sam suglasan s točkom I. odluke kojom se pokreće postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukida članak 62. stavak 4. Zakona o zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17. i 32/19.), međutim ne mogu se složiti s mišljenjem većine sudaca o donošenju rješenja kojim se ne prihvaća prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 80. stavka 1. alineje 2. Zakona o zaštiti životinja. Naime, podnositelji prijedloga za ocjenu ustavnosti nekih odredbi Zakona o zaštiti životinja predložili su i ukidanje članka 80. stavka 1. alineje 2. koja glasi:

»Ovlasti komunalnog redara

Članak 80.

(1) U provedbi nadzora iz članka 75. stavka 3. ovoga Zakona komunalni redar je ovlašten:

– pregledati isprave na temelju kojih se može utvrditi identitet stranke i drugih osoba nazočnih nadzoru

– ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci

(...)«

Ovom odredbom zakona dana je ovlast komunalnim redarima nadzora nad provedbom općih akata (uvjeti i način držanja kućnih ljubimaca) omogućavanjem ulaska u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci. Dana ovlast u suprotnosti je s člankom 34. Ustava Republike Hrvatske koji glasi:

»Članak 34.

Dom je nepovrediv.

Samo sud može obrazloženim pisanim nalogom utemeljenim na zakonu odrediti da se dom ili drugi prostor pretraži.

(...)«

Komunalni redari, u skladu s pozitivnim propisima Republike Hrvatske obavljaju čitav niz komunalnih poslova (parkiranje, odlaganje otpada, izvođenje radova...) koji su u nadležnosti jedinica lokalne samouprave, a za koje nemaju propisanu posebnu stručnu spremu ili posebna znanja, već se najčešće radi o djelatnicima srednje stručne spreme s eventualnim praktičnim znanjima koja im mogu koristiti u obavljanju njihova posla. Posebna znanja o zaštiti životinja i njihovom uzgoju pridržana su za osobe veterinarske struke, a kako to predviđa i ovaj zakon najsloženije poslove obavljaju veterinarski inspektori koji stoga imaju i posebne ovlasti nadzora nad zaštitom i dobrobiti životinja.

Mogućnost ulaska u prostore/prostorije, koje često puta mogu predstavljati dom nekih stranaka nije dozvoljena čak ni veterinarskim inspektorima bez posebne pomoći i suradnje s redarstvenim snagama odnosno pripadnicima policije.

Stoga je mogućnost nadzora i pretrage doma isključivo rezervirana za pripadnike policije i ne može se, donošenjem posebnih zakona, proširivati na pripadnike drugih službi niti djelatnike jedinica lokalne samouprave. Potpuno sam svjestan problema zaštite životinja a osobito kućnih ljubimaca zbog kojih bi se ovakva ovlast dala komunalnim redarima, međutim s obzirom na to da je zakonom predviđena mogućnost kontrole putem veterinarskih inspektora uz asistenciju policije, uvjeren sam da je širenje ovlasti ulaska u prostorije doma suprotno članku 34. Ustava.

Zbog svega iznesenog uvjeren sam da je Ustavni sud trebao pokrenuti postupak ocjene suglasnosti s Ustavom i ukinuti članak 80. stavak 1. alineju 2. Zakona o zaštiti životinja.

Zagreb, 11. lipnja 2024.

Sudac
Davorin Mlakar, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), pisano obrazlažem

IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-702/2018 I U-I-875/2019
OD 4. LIPNJA 2024.

U ovom predmetu većinom glasova sudaca Ustavnog suda Republike Hrvatske odlukom je ukinut članak 62. stavak 4. Zakona o zaštiti životinja (»Narodne novine« broj 102/17. i 32/19.; u daljnjem tekstu: ZoZŽ:102/17-32/19), a rješenjem nije prihvaćen prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 62. stavka 6. i 80. stavka 1. alineje 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19.

S većinskim mišljenjem ne slažem se iz sljedećih razloga:

Člankom 34. Ustava propisano je da je dom nepovrediv i da samo sud može obrazloženim pismenim (dakle pisanim) nalogom utemeljenim na zakonu odrediti da se dom ili drugi prostor pretraži, pri čemu je pravo stanara da on ili njegov zastupnik i obavezno 2 svjedoka budu nazočna pri pretrazi doma ili drugog prostora. Iznimka je u članku 34. stavku 4. Ustava koji propisuje da redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka, ako je to neophodno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi hvatanja počinitelja kaznenog djela odnosno otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega.

Odredba članka 80. stavka 1. alineje 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 propisuje da je komunalnu redar ovlašten ući u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci, a kako je riječ o kućnim ljubimcima evidentno je da se oni drže u prostorima koji se prema Ustavu smatraju domom.

To znači da komunalni redar prema osporenoj odredbi članka 80. stavka 1. alineje 2. ZoZŽ-a:102/17-32/19 ima ovlast narušiti nepovredivost doma mimo onoga što je propisano Ustavom pa je evidentna neustavnost te odredbe.

Pod točkom 36. obrazloženja većinski izglasane odluke/rješenja navedena ovlast komunalnog redara pravda se zaštitom dobrobiti kućnih ljubimaca, pri čemu se zanemaruje članak 34. Ustava koji načelno utvrđuje da se samo na temelju obrazloženog pisanog sudskog naloga može pretražiti dom ili drugi prostor, uz iznimke prema kojima to mogu učiniti redarstvene vlasti i bez sudskog naloga, a nikako komunalni redar.

Zagreb, 10. lipnja 2024.

Sudac
dr. sc. Branko Brkić, v. r.

* * *

Na temelju članka 27. stavaka 4. i 5. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće

IZDVOJENO MIŠLJENJE
U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETIMA BROJ: U-I-702/2018 i U-I-875/2019
OD 4. LIPNJA 2024.

U ovom postupku slažemo se s odlukom većine da se pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukine članak 62. stavak 4. Zakona o zaštiti životinja, ali se ne slažemo s rješenjem da se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 80. stavka 1. alineje 2. istog Zakona ne prihvati.

Tom osporenom odredbom ovlašćuje se komunalnog redara da uđe u prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci.

Člankom 34. Ustava jamči se nepovredivost doma.

Pretragu doma ili drugog prostora može odrediti samo sud i to obrazloženim pismenim nalogom, a pri pretrazi je pravo stanara da on ili njegov zastupnik i obvezatno dva svjedoka budu nazočni.

Ulazak u dom bez sudskog naloga ili privole stanara taj članak propisuje na sljedeći način:

»U skladu s uvjetima što ih predviđa zakon, redarstvene vlasti mogu i bez sudskog naloga ili privole držatelja stana ući u dom ili prostorije te izvršiti pretragu bez nazočnosti svjedoka, ako je to neophodno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi hvatanja počinitelja kaznenog djela odnosno otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega. Pretraga radi pronalaženja ili osiguranja dokaza za koje postoji osnovana vjerojatnost da se nalaze u domu počinitelja kaznenog djela, može se poduzeti samo u nazočnosti svjedoka.«

Na taj način je Ustav ograničio jamstvo nepovredivosti doma i omogućio ulazak u dom te njegovu pretragu i bez sudskog naloga, bez privole stanara i bez nazočnosti dva svjedoka, ali samo pod određenim uvjetima. Ulazak u dom bez sudskog naloga može biti izvršen samo u skladu s uvjetima što ih predviđa zakon, to mogu učiniti samo redarstvene vlasti i to samo onda kad je to neophodno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi hvatanja počinitelja kaznenog djela odnosno otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega.

Nama se čini očitim da osporena odredba članka 80. stavka 1. alineje 2. Zakona o zaštiti životinja ne udovoljava tim ustavnim kriterijima.

Prvo, smatramo notornim da se kućni ljubimci u pravilu drže u domu, jer je to ono što ih razlikuje od ostalih domaćih životinja. Stoga će ulazak u »prostore/prostorije u kojima se drže kućni ljubimci« u pravilu značiti ulazak u domove građana.

Drugo, Zakonom o zaštiti životinja, a niti nekim drugim zakonom nisu propisani uvjeti pod kojima komunalni redar može ući u dom građanina. Zakon govori samo da se ta radnja obavlja u provedbi nadzora iz članka 75. stavka 3. tog Zakona. Ta odredba pak govori o nadzoru nad provedbom općih akata iz članka 49. stavka 4., članka 51. stavka 5., te članka 62. stavka 5. istog Zakona, a koji provode komunalni redari. Članak 49. stavak 4. odnosi se na opće akte jedinica lokalne samouprave o načinu postupanja s divljim životinjama pronađenim izvan prirodnog staništa. Članak 51. stavak 5. odnosi se na opće akte jedinica lokalne samouprave o uvjetima i načinu držanja kućnih ljubimaca. Članak 62. stavak 5. odnosi se na opće akte jedinica lokalne samouprave o načinu postupanja s napuštenim ili izgubljenim životinjama. Stoga, možemo jedino zaključiti da zakonom nisu propisani uvjeti pod kojima komunalni redar može ući u domove građana te da osporena norma ne udovoljava niti minimalnim kriterijima koji se traže za kvalitetu zakona kojom se ograničava neko ustavno pravo, pa je već stoga ta odredba protuustavna.

Treće, komunalni redari nisu redarstvene vlasti u smislu članka 34. Ustava. Ustav na samo nekoliko mjesta govori o redarstvu odnosno redarstvenoj vlasti i pod time očito misli samo na policiju, a ne i na redare kao službenike jedinica lokalne samouprave. I Ustavni sud je pojam redarstvenih vlasti koristio u svojoj praksi samo za policiju (v. odluku broj: U-I-263/2021 od 8. lipnja 2021., t. 13.2., www.usud.hr; odluku broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012., »Narodne novine« broj 91/12. i dr.).

I četvrto, Ustav je u članku 34. već sam odredio da takvo ograničenje nepovredivosti doma kakvo predstavlja ulazak u dom bez sudskog naloga i drugih jamstava, može biti poduzeto samo u iznimnim slučajevima kada nužnost te radnje zbog posebnih okolnosti opravdava takvo ograničenje. Ustav, naime, propisuje da se to može učiniti samo kad je to neophodno radi izvršenja naloga o uhićenju ili radi hvatanja počinitelja kaznenog djela odnosno otklanjanja ozbiljne opasnosti po život i zdravlje ljudi ili imovinu većeg opsega. U izvršenju svojih nadležnosti komunalni redari ne nalaze se u situacijama da postoje takve okolnosti, niti su ovlašteni u takvim okolnostima poduzimati neophodne radnje, pa i zbog toga osporena odredba nije u skladu s Ustavom.

Na žalost, obrazloženje većine o gore navedenim pitanjima uopće nije jasno. Većina se zadržava na zaključku da ovlasti komunalnog redara da uđe u dom ima legitiman cilj, ali ne govori ništa o tome je li ta ovlast propisana zakonom na Ustavom određen način te je li mjera ulaska u dom bez sudskog naloga i ostalih ustavnih jamstava razmjerna tom cilju koji se želi postići. Pri tome većina ne uzima u obzir ni već Ustavom jasno postavljene granice ograničenja prava na dom, ali niti raniju praksu Ustavnog suda, poput odluke broj: U-I-448/2009 i dr. od 19. srpnja 2012. (navedeno) ili odluke broj: U-l-266/2002 od 14. lipnja 2006. (»Narodne novine« broj 78/06.) koje govore o pregledu i pretrazi i uopće značenju članka 34. Ustava koje je ovdje relevantno, a koje odluke se u obrazloženju većine niti ne spominju.

Ovakvim pristupom, kojim se ustavno načelo razmjernosti iz članka 16. Ustava svodi tek na puku formu zazivanja legitimnog cilja, većina je u biti odlučila ignorirati stvarno životne posljedice sporne odredbe. Ostaje potpuno nejasno kako bi se ona trebala provoditi u praksi. Nema niti jednog jedinog ustavnopravnog razloga na temelju kojeg vlasnik doma ne bi mogao komunalnim redarima uskratiti ulaz u svoj dom. U takvoj situaciji sve što redari mogu učiniti je pritužiti se policiji i zatražiti pomoć policijskih službenika. No, policija je u svom postupanju očigledno ograničena ranije navedenim ustavnim i zakonskim odredbama kojima je precizno navedeno kada joj je dopušteno ulaziti u domove građana bez sudskog naloga. Ovakve situacije ne ulaze u doseg tog dopuštenja. U tom smislu čini se kako je sporna odredba neprovediva odnosno besmislena. No, s obzirom da je na snazi, a posebno sada nakon odluke većine, vjerojatno je kako će biti situacija u kojima će se odredbu pokušavati primijeniti nekom vrstom prisile. U takvim situacijama otvorit će se pitanje učinkovite pravne odnosno sudske zaštite zajamčene odredbama članka 29. Ustava, odnosno članka 6. ili članka 13. Europske konvencije. S obzirom da zakonodavac nije dao precizan odgovor niti na to pitanje to je još jedan razlog zbog kojeg je sporna odluka trebala biti ukinuta kao neustavna.

To su sve razlozi zbog kojih smatramo da je trebalo pokrenuti postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom, te ukinuti i članak 80. stavak 1. alineje 2. Zakona o zaštiti životinja.

Zagreb, 10. lipnja 2024.

Suci
Andrej Abramović, v. r.
Lovorka Kušan, v. r.
dr. sc. Goran Selanec, v. r.