Direktiva 2014/54/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. o mjerama za lakše ostvarivanje prava zajamčenih radnicima u kontekstu slobode kretanja radnika

(1)

Slobodno kretanje radnika temeljna je sloboda građana Unije i jedan od stupova unutarnjeg tržišta u Uniji sadržan u članku 45. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (UFEU). Njegovu provedbu dodatno razvija pravo Unije čiji je cilj da zajamči potpuno ostvarivanje prava dodijeljenih građanima Unije i članovima njihovih obitelji. Pojam „članovi njihovih obitelji” trebalo bi shvatiti kao da ima isto značenje kao i pojam definiran u članku 2. točki 2. Direktive 2004/38/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (3), koji se primjenjuje i na članove obitelji pograničnih radnika.

(2)

Sloboda kretanja radnika također je ključni element razvoja stvarnog tržišta rada Unije, dozvoljavajući radnicima da se presele u područja s manjkom radne snage ili više mogućnosti zapošljavanja, pomažući da više ljudi pronađe zaposlenje koje bolje odgovara njihovim vještinama i prevladavajući problem uskog grla na tržištu rada.

(3)

Slobodno kretanje radnika svakom građaninu Unije, bez obzira na njegovo ili njezino mjesto boravišta, daje pravo na slobodni odlazak u drugu državu članicu kako bi u njoj radio i/ili boravio u svrhu rada. Ono ih štiti od diskriminacije na temelju državljanstva u pogledu pristupa zapošljavanju, uvjeta zaposlenja i rada, a posebno u pogledu primitaka od rada, otkaza te poreznih i socijalnih povlastica, osiguravajući im jednako postupanje, u skladu s nacionalnim pravom, praksom i kolektivnim ugovorima, u usporedbi s državljanima te države članice. Takva bi prava trebali bez diskriminacije uživati svi građani Unije koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje, uključujući stalno zaposlene, sezonske i pogranične radnike. Slobodno kretanje radnika potrebno je razlikovati od slobode pružanja usluga koja uključuje pravo poduzeća na pružanje usluga u drugoj državi članici, za što mogu u drugu državu članicu privremeno uputiti vlastite radnike kako bi oni obavljali posao potreban za pružanje usluga u toj državi članici.

(4)

U odnosu na radnike Unije i članove njihovih obitelji koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje člankom 45. UFEU-a dodjeljuju se materijalna prava, koja su detaljnije određena u Uredbi (EU) br. 492/2011 Europskog parlamenta i Vijeća (4).

(5)

Međutim, učinkovito ostvarivanje slobode kretanja radnika još je velik izazov i mnogi radnici Unije vrlo često nisu svjesni svojih prava na slobodno kretanje. Između ostalog, zbog njihova potencijalno ranjivijeg položaja radnici Unije možda još trpe zbog neopravdanih ograničenja ili prepreka ostvarivanju njihovog prava na slobodno kretanje, kao što su nepriznavanje kvalifikacija, diskriminacija na temelju državljanstva i eksploatacija kada se presele u drugu državu članicu. Dakle, postoji jaz između prava i njegove primjene u praksi na čemu treba raditi.

(6)

Komisija je u srpnju 2010. u svojoj Komunikaciji pod nazivom „Ponovno potvrđivanje slobodnog kretanja radnika: prava i značajna kretanja” istaknula da će istražiti načine rješavanja novih potreba i izazova, posebno s obzirom na nove obrasce mobilnosti s kojima se suočavaju radnici Unije i članovi njihovih obitelji. Također je izjavila da će, u kontekstu nove strategije za unutarnje tržište, razmotriti kako promicati i poboljšati mehanizme za učinkovitu provedbu načela jednakog postupanja prema radnicima Unije i članovima njihovih obitelji koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje. Komisija je također sažela kretanja u zakonodavstvu i sudskoj praksi, posebno u pogledu osobnog područja primjene prava Unije o slobodi kretanja radnika i suštine prava koja uživaju radnici Unije i članovi njihovih obitelji.

(7)

U Izvješću o građanstvu EU-a za 2010. pod nazivom „Uklanjanje prepreka pravima građana EU-a” od 27. listopada 2010. Komisija je utvrdila divergentnu i neispravnu primjenu prava Unije o pravu na slobodno kretanje kao jednu od glavnih prepreka s kojima se građani Unije suočavaju u učinkovitom ostvarivanju svojih prava u okviru prava Unije. U skladu s time, Komisija je najavila svoju namjeru da poduzme mjere za „olakšavanje slobodnog kretanja građana EU-a i članova njihovih obitelji koji su državljani trećih zemalja strogom provedbom pravila EU-a, uključujući i nediskriminaciju, promicanjem dobrih praksi i povećanog poznavanja pravila EU-a na terenu te pojačanim širenjem informacija među građanima EU-a o njihovim pravima na slobodu kretanja” (mjera 15. Izvješća o građanstvu EU-a za 2010.). Osim toga, u Izvješću o građanstvu EU-a za 2013. pod nazivom „Građani EU-a: vaša prava, vaša budućnost” Komisija je ukazala na potrebu da se uklone administrativne prepreke i pojednostavne postupci za građane Unije koji žive, rade i putuju u druge države članice.

(8)

Komisija je u svojoj Komunikaciji od 18. travnja 2012. pod nazivom „Povećanjem zaposlenosti prema oporavku” (Paket mjera za zapošljavanje) objavila svoju namjeru da predstavi zakonodavni prijedlog (informacije i savjete) kako bi podržala mobilne radnike u ostvarivanju prava koja proizlaze iz UFEU-a i Uredbe (EU) br. 492/2011 te je pozvala države članice na podizanje svijesti o pravima zajamčenima pravom Unije u odnosu na antidiskriminaciju, ravnopravnost spolova i slobodno kretanje radnika te na poboljšanje pristupa tim pravima, kao i na otvaranje i olakšavanje pristupa građana Unije radnim mjestima u javnom sektoru u skladu s pravom Unije prema tumačenju Suda Europske unije. U tom kontekstu Sud dosljedno smatra da se ograničavanje pristupa određenim radnim mjestima u javnoj službi na vlastite državljane države članice treba tumačiti restriktivno i da pokriva samo radna mjesta koja uključuju izravno ili neizravno sudjelovanje u izvršavanju ovlasti koje dodjeljuje javno pravo i dužnosti čija je svrha zaštita općih interesa države ili drugih tijela javne vlasti.

(9)

Odgovarajuća i učinkovita primjena i provedba članka 45. UFEU-a i Uredbe (EU) br. 492/2011, kao i svijest o pravima, ključni su elementi u zaštiti prava radnika Unije i članova njihovih obitelji i jednakom postupanju prema njima, dok nedostatna provedba dovodi u pitanje učinkovitost pravila Unije koja se primjenjuju u tom području i ugrožava prava i zaštitu radnika Unije i članova njihovih obitelji.

(10)

Učinkovitija i ujednačenija primjena prava zajamčenih pravilima Unije o slobodnom kretanju radnika nužna je i za ispravno funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

(11)

Trebalo bi unaprijediti primjenu i praćenje pravila Unije o slobodnom kretanju radnika kako bi se osigurala bolja informiranost radnika Unije i članova njihovih obitelji te poslodavaca, tijela javne vlasti i drugih osoba kojih se to tiče o pravima i odgovornostima u vezi sa slobodnim kretanjem, kako bi se pomoglo radnicima Unije i članovima njihovih obitelji i zaštitilo ih se u ostvarivanju tih prava te kako bi se spriječilo tijela javne vlasti te javne ili privatne poslodavce da izbjegnu ta pravila. U tom kontekstu, države članice mogu također uzeti u obzir učinke povećane mobilnosti, kao što su „odljev mozgova” ili „odljev mladih”.

(12)

Kako bi se osigurala ispravna primjena materijalnih pravila Unije o slobodnom kretanju radnika i praćenje sukladnosti s njima, države članice trebale bi poduzeti odgovarajuće mjere kako bi zaštitile radnike Unije i članove njihovih obitelji, koji ostvaruju svoje pravo na slobodno kretanje, od diskriminacije na temelju državljanstva i od svih neopravdanih ograničenja ili prepreka u ostvarivanju tog prava.

(13)

U tu svrhu prikladno je odrediti posebna pravila za učinkovito ostvarivanje i olakšati bolju i ujednačeniju primjenu materijalnih pravila kojima se uređuje sloboda kretanja radnika u skladu s člankom 45. UFEU-a i Uredbom (EU) br. 492/2011. Pri ostvarivanju te temeljne slobode trebalo bi uzeti u obzir načelo ravnopravnosti žena i muškaraca i zabranu diskriminacije radnika Unije i članova njihovih obitelji na bilo kojoj osnovi navedenoj u članku 21. Povelje Europske unije o temeljnim pravima („Povelja”).

(14)

U tom bi kontekstu radnicima Unije i članovima njihovih obitelji, koji su bili izloženi diskriminaciji na temelju državljanstva ili bilo kakvim neopravdanim ograničenjima ili preprekama u ostvarivanju svojih prava na slobodno kretanje, trebalo zajamčiti stvarnu i djelotvornu pravnu zaštitu. Kada države članice predviđaju upravne postupke kao sredstvo pravne zaštite, trebale bi osigurati da se svaka upravna odluka može pobijati pred sudom u smislu članka 47. Povelje. Uzimajući u obzir pravo na djelotvornu pravnu zaštitu, radnike Unije trebalo bi zaštititi od svakog nepovoljnog postupanja ili posljedice nastalih zbog pritužbe ili postupka u svrhu ostvarivanja prava zajamčenih u okviru ove Direktive.

(15)

Kako bi se osigurale učinkovitije razine zaštite, udruženja i pravni subjekti, uključujući socijalne partnere, također bi trebali imati pravo, na način koji odrede države članice, sudjelovati u postupcima u ime ili kao podrška svakoj navodnoj žrtvi uz njezino odobrenje. To ne bi trebalo dovoditi u pitanje nacionalna postupovna pravila u vezi sa zastupanjem i obranom pred sudom i druge nadležnosti i kolektivna prava socijalnih partnera, predstavnika radnika i poslodavaca, poput onih u vezi s izvršavanjem kolektivnih ugovora, prema potrebi, uključujući djelovanja u ime kolektivnog interesa, na temelju nacionalnog prava ili prakse. S ciljem osiguranja djelotvorne pravne zaštite, a ne dovodeći u pitanje postojeće mehanizme zaštite kolektivnih interesa dostupne socijalnim partnerima te nacionalno pravo ili praksu, države članice pozivaju se da ispitaju provedbu zajedničkih načela mehanizama kolektivne pravne zaštite u vezi s privremenim mjerama i naknadom štete.

(16)

U skladu sa sudskom praksom Suda, nacionalna pravila o rokovima za ostvarivanje prava u okviru ove Direktive trebala bi biti takva da se ne može smatrati da ostvarivanje tih prava mogu učiniti nemogućim ili iznimno teškim.

(17)

I sama bi se zaštita od diskriminacije na temelju državljanstva pojačala postojanjem učinkovitih tijela odgovarajuće stručnosti u svakoj državi članici nadležnih za promicanje jednakog postupanja, analizu problema s kojima se suočavaju radnici Unije i članovi njihovih obitelji, proučavanje mogućih rješenja i pružanje posebne pomoći njima. Nadležnost tih tijela trebala bi uključivati, među ostalim, pružanje neovisne pravne i/ili druge pomoći radnicima Unije i članovima njihovih obitelji, kao što je pružanje pravnih savjeta o primjeni odgovarajućih pravila Unije i nacionalnih pravila o slobodnom kretanju radnika na njih, informacija o postupcima povodom pritužbi te pomoći u zaštiti prava radnika Unije i članova njihovih obitelji. Može uključivati i pomoć u pravnim postupcima.

(18)

Svaka bi država članica trebala sama odlučiti hoće li zadaće koje se trebaju izvršiti u skladu s ovom Direktivom dodijeliti gore navedenim tijelima ili će te zadaće dodijeliti postojećim tijelima sa sličnim ciljevima na nacionalnoj razini, primjerice, promicanje slobodnog kretanja osoba, provedba načela jednakog postupanja ili zaštita pojedinačnih prava. Ako država članica odluči proširiti mandat postojećeg tijela, trebala bi osigurati dodjelu dovoljnih sredstava postojećem tijelu za učinkovito i prikladno izvršavanje njegovih postojećih i dodatnih zadaća. Kada se zadaće ne dodjeljuju samo jednom tijelu nego više njih, države članice trebale bi osigurati da one budu primjereno koordinirane.

(19)

Države članice trebale bi osigurati da jedno ili više tih tijela služe kao kontaktna točka te da surađuju i razmjenjuju informacije, kao što su kontaktni podaci svih tijela, oblici pravne zaštite i kontaktni podaci udruženja, organizacija ili drugih pravnih subjekata koji pružaju informacije i usluge radnicima Unije i članovima njihovih obitelji, s istovjetnim kontaktnim točkama u drugim državama članicama. Popis kontaktnih točaka trebao bi biti javno dostupan.

(20)

Države članice trebale bi promicati suradnju između tijela koja su one imenovale u okviru ove Direktive i postojećih usluga informiranja i potpore koje pružaju socijalni partneri, udruženja, organizacije ili drugi relevantni pravni subjekti, kao što su organizacije odgovorne za modalitete koordinacije u skladu s Uredbom (EZ) br. 883/2004 Europskog parlamenta i Vijeća (5) i, prema potrebi, inspektorati rada.

(21)

Države članice trebale bi osigurati promicanje sinergija s postojećim alatima za informiranje i potporu na razini Unije i u tu svrhu bi trebale osigurati da postojeća ili novoosnovana tijela blisko surađuju s postojećim službama informiranja i potpore, kao što su Vaša Europa, SOLVIT, mreža „Enterprise Europe Network”, jedinstvene kontaktne točke i EURES, uključujući, prema potrebi, prekogranična partnerstva EURES-a.

(22)

Države članice trebale bi promicati dijalog sa socijalnim partnerima i odgovarajućim nevladinim organizacijama kako bi riješile i suzbile neopravdana ograničenja i prepreke pravu na slobodno kretanje ili različite oblike diskriminacije na temelju državljanstva.

(23)

Države članice trebale bi utvrditi kako se građanima Unije, kao što su radnici, studenti i osobe koje su nedavno diplomirale, kao i poslodavci, socijalni partneri i druge zainteresirane strane, mogu dati lako dostupne, relevantne informacije o odredbama ove Direktive i Uredbe (EU) br. 492/2011, uključujući informacije o tijelima imenovanima u okviru ove Direktive i raspoloživim sredstvima pravne pomoći i zaštite. Države članice trebale bi poduzeti mjere kako bi te informacije bile dostupne na više od jednog službenog jezika Unije, uzimajući u obzir potražnju na tržištu rada. To ne bi trebalo utjecati na propise država članica o uporabi jezika. Te bi se informacije mogle davati putem individualnog savjetovanja i također bi trebale biti lako dostupne putem službi Vaša Europa i EURES.

(24)

Kako bi se olakšalo ostvarivanje prava zajamčenih pravom Unije, Direktivu Vijeća 91/533/EEZ (6) trebalo bi dosljedno provoditi i nadzirati.

(25)

Ovom se Direktivom utvrđuju minimalni zahtjevi, čime se državama članicama ostavlja mogućnost uvođenja ili održavanja povoljnijih odredaba. Države članice također imaju mogućnost proširiti nadležnosti organizacija kojima su povjerene zadaće povezane sa zaštitom radnika Unije od diskriminacije na temelju državljanstva kako bi obuhvatile pravo na jednako postupanje bez diskriminacije na temelju državljanstva za sve građane Unije koji ostvaruju svoje pravo na slobodu kretanja i članove njihovih obitelji, kako je sadržano u članku 21. UFEU-a i Direktivi 2004/38/EZ. Provedba ove Direktive ne bi trebala služiti kao opravdanje za nazadovanje u odnosu prema stanju koje već prevladava u svakoj pojedinoj državi članici.

(26)

Učinkovita provedba ove Direktive podrazumijeva da bi države članice pri donošenju odgovarajućih mjera za usklađivanje sa svojim obvezama u okviru ove Direktive trebale uputiti na ovu Direktivu ili bi trebale navesti takvu uputu prilikom službene objave provedbenih mjera.

(27)

U skladu sa Zajedničkom političkom izjavom država članica i Komisije o obrazloženjima od 28. rujna 2011. države članice su se obvezale da će u opravdanim slučajevima uz obavijest o mjerama prenošenja priložiti jedan ili više dokumenata u kojima se objašnjava odnos između dijelova direktive i odgovarajućih dijelova nacionalnih instrumenata prenošenja. U pogledu ove Direktive zakonodavac smatra da je prosljeđivanje takvih dokumenata opravdano.

(28)

Nakon što prođe dovoljno vremena za provedbu ove Direktive, Komisija bi trebala pripremiti izvješće o njezinoj provedbi, u kojem posebno procjenjuje mogućnost da se podnese svaki nužni prijedlog kojemu je cilj zajamčiti bolju provedbu prava Unije o slobodnom kretanju. U tom izvješću Komisija bi trebala obratiti pozornost na moguće teškoće s kojima se suočavaju mlade osobe koje su diplomirale i traže posao diljem Unije te supružnici radnika Unije iz trećih zemalja.

(29)

Ova Direktiva poštuje temeljna prava i načela priznana u Povelji, posebno slobodu izbora zanimanja i pravo na rad, pravo na nediskriminaciju, posebno na temelju državljanstva, pravo na kolektivno pregovaranje i djelovanje, poštene i pravične radne uvjete, pravo na slobodu kretanja i boravka i pravo na djelotvoran pravni lijek i na pošteno suđenje. Mora se provoditi u skladu s tim pravima i načelima.

(30)

Ova Direktiva poštuje različite modele tržišta rada država članica, uključujući modele tržišta rada uređene kolektivnim ugovorima.

(31)

S obzirom na to da cilj ove Direktive, to jest uspostavu općeg zajedničkog okvira odgovarajućih odredaba, mjera i mehanizama potrebnih za bolju i ujednačeniju primjenu i provedbu u praksi prava povezanih sa slobodnim kretanjem radnika koja su zajamčena UFEU-om i Uredbom (EU) br. 492/2011, ne mogu dostatno ostvariti države članice, nego se zbog opsega i učinka djelovanja on na bolji način može ostvariti na razini Unije, Unija može donijeti mjere u skladu s načelom supsidijarnosti utvrđenim u članku 5. Ugovora o Europskoj uniji. U skladu s načelom proporcionalnosti utvrđenim u tom članku, ova Direktiva ne prelazi ono što je potrebno za ostvarivanje tog cilja,

(a)

pristup zaposlenju;

(b)

uvjete zapošljavanja i rada, posebno s obzirom na primitke od rada, otpuštanje, zdravlje i sigurnost na radu te, ako radnici Unije postanu nezaposleni, vraćanje na posao ili ponovno zapošljavanje;

(c)

pristup socijalnim i poreznim povlasticama;

(d)

članstvo u sindikatima i pravo biti izabran u predstavnička tijela radnika;

(e)

pristup osposobljavanju;

(f)

pristup stanovanju;

(g)

pristup obrazovanju, naukovanju i strukovnom osposobljavanju za djecu radnika Unije;

(h)

pomoć koju pružaju uredi za zapošljavanje.

(a)

pružanje ili osiguravanje pružanja neovisne pravne i/ili druge pomoći radnicima Unije i članovima njihovih obitelji, ne dovodeći u pitanje njihova prava te prava udruženja, organizacija i drugih pravnih subjekata iz članka 3.;

(b)

djelovanje kao kontaktna točka s odgovarajućim kontaktnim točkama u drugim državama članicama radi suradnje i razmjene relevantnih informacija;

(c)

provođenje ili naručivanje nezavisnih istraživanja i analiza u vezi s neopravdanim ograničenjima i preprekama pravu na slobodno kretanje, ili diskriminacijom na temelju državljanstva, radnika Unije i članova njihovih obitelji;

(d)

osiguravanje objavljivanja nezavisnih izvješća i izrada preporuka o bilo kojem pitanju u vezi s takvim ograničenjima i preprekama ili diskriminacijom;

(e)

objavljivanje relevantnih informacija o primjeni pravila Unije o slobodnom kretanju radnika na nacionalnoj razini.