USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

601

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Branko Brkić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 7. ožujka 2023. donio je

RJEŠENJE

I. Ne prihvaća se prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa u svrhu liječenja (»Narodne novine« broj 144/12.).

II. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Hrvatski sabor donio je na VI. sjednici održanoj 14. prosinca 2012. Zakon o presađivanju ljudskih organa u svrhu liječenja. Proglasio ga je predsjednik Republike Hrvatske odlukom od 19. prosinca 2012., a objavljen je 21. prosinca 2012. u »Narodnim novinama« broj 144. Stupio je na snagu osmog dana od dana objave u »Narodnim novinama«, tj. 29. prosinca 2012. (članak 40.).

1.1. Zakon o presađivanju ljudskih organa u svrhu liječenja (»Narodne novine« broj 144/12.; u daljnjem tekstu: Zakon o presađivanju ljudskih organa) do donošenja ovog rješenja nije mijenjan ni dopunjavan.

2. Prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa podnio je 28. rujna 2017. Mario Miletić iz Čilipa (u daljnjem tekstu: predlagatelj).

3. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud zatražio je o prijedlogu predlagatelja, dopisom od 8. prosinca 2021., od Ministarstva zdravstva Republike Hrvatske očitovanje koje je zaprimio 3. siječnja 2022., klasa: 530-01/21-11/48, ubroj: 534-07-1-2/1-21-04 od 31. prosinca 2021. (u daljnjem tekstu: očitovanje Ministarstva zdravstva).

3.1. Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzeli su se sutkinja Ingrid Antičević Marinović i sudac Josip Leko.

II. OSPORENI ČLANAK I DRUGI RELEVANTNI ČLANCI

4. Članak 17. Zakona o presađivanju ljudskih organa u cijelosti glasi (osporeni stavak 1. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 17.

(1) Organi s umrle osobe smiju se uzeti radi presađivanja samo ako se darivatelj za života nije u pisanom obliku protivio darivanju.

(2) Pisanu izjavu iz stavka 1. ovoga članka punoljetna poslovno sposobna osoba daje izabranom doktoru medicine primarne zdravstvene zaštite ili ministarstvu nadležnom za zdravlje (u daljnjem tekstu: Ministarstvo).

(3) Iznimno od odredbe stavka 2. ovoga članka, za punoljetne osobe koje nisu poslovno sposobne, pisanu izjavu iz stavka 1. ovoga članka, solemniziranu od strane javnog bilježnika, daje zakonski zastupnik, odnosno skrbnik.

(4) Slijepa osoba, gluha osoba koja ne zna čitati, nijema osoba koja ne zna pisati i gluhoslijepa osoba daje izjavu iz stavka 1. ovoga članka u obliku javnobilježničkog akta ili pred dva svjedoka iskazanom izjavom o imenovanju poslovno sposobne osobe koja će u njeno ime dati pisanu izjavu.«

4.1. Članci 18., 19. i 20. Zakona o presađivanju ljudskih organa glase:

»Članak 18.

(1) Pisanu izjavu iz članka 17. stavka 1. ovoga Zakona izabrani doktor medicine primarne zdravstvene zaštite dostavlja Ministarstvu.

(2) Sadržaj tiskanice, način i postupak dostavljanja, način vođenja i provjere Registra nedarivatelja, te postupak opoziva pisane izjave iz članka 17. stavka 1. ovoga Zakona propisuje ministar pravilnikom.

(3) Osoba može u svakom trenutku opozvati svoju pisanu izjavu.

(4) Pisana izjava iz članka 17. stavka 1. ovoga Zakona, pohranjuje se pri Ministarstvu, a podaci iz izjave unose se u Registar nedarivatelja.

(5) Podaci o nedarivateljima čuvaju se sukladno posebnim propisima koji uređuju zaštitu profesionalne tajne i zaštitu osobnih podataka.

Članak 19.

Dijelovi tijela umrle osobe koja nije državljanin Republike Hrvatske, odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak, mogu se uzeti radi presađivanja kada na to u pisanom obliku pristane bračni ili izvanbračni drug, roditelj, punoljetni brat, sestra ili punoljetno dijete umrle osobe.

Članak 20.

Dijelovi tijela umrlog djeteta, te umrle punoljetne osobe koja nije bila poslovno sposobna mogu se uzeti zbog presađivanja samo ako na to u pisanom obliku pristanu oba roditelja, ako su živi ili njegov zakonski zastupnik, odnosno skrbnik.«

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

5. Predlagatelj ističe da članak 17. stavak 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa nije u suglasnosti s člancima 3., 14., 16., 23. i 35. Ustava te nije suglasan s člankom 1. Kodeksa medicinske etike i deontologije (»Narodne novine« broj 55/08. i 139/15.).

Navodi da se osporenim člankom ukida sloboda osobe da odlučuje o cjelokupnom svom tijelu ili njegovim dijelovima jer se davanjem izjave o nedarivanju osoba »izvlašćuje« od svog tijela s obzirom na opću neinformiranost o svojim pravima državljana Republike Hrvatske. Iz navedenih razloga smatra da osporeni članak nije u suglasnosti s člankom 3. Ustava.

5.1. Predlagatelj ističe prigovor diskriminacije rezidenta, nerezidenta i osoba smanjene poslovne sposobnosti u odnosu na način izražavanja (ne)suglasnosti za (ne)darivanje organa. Navedeni prigovor obrazlaže da se rezidentima s poslovnom sposobnošću oduzima pravo na pristanak jer ih se obvezuje na davanje izjave o nedarivanju, dok se dijelovi tijela umrle osobe koja nije državljanin Republike Hrvatske odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak, mogu uzeti radi presađivanja samo ako su osobe navedene u članku 19. Zakona o presađivanju ljudskih organa (bračni ili izvanbračni drug, roditelj, punoljetni brat, sestra ili punoljetno dijete umrle osobe) dale pisanu suglasnost za darivanje. Također, dijelovi tijela umrlog djeteta, te umrle punoljetne osobe koja nije bila poslovno sposobna mogu se uzeti radi presađivanja samo ako su osobe navedene u članku 20. Zakona o presađivanju ljudskih organa (oba roditelja ako su živi ili zakonski zastupnik odnosno skrbnik) dale pisanu suglasnost za darivanje. Iz navedenih razloga smatra da osporeni članak nije u suglasnosti s člankom 14. Ustava.

5.2. Predlagatelj smatra da je zakonom propisani tzv. pretpostavljeni pristanak upitan sa stajališta načela razmjernosti (članka 16. Ustava), jer predstavlja ograničenje koje nije razmjerno naravi potrebe za ograničenjem zaštite »bilo čega«.

5.3. Prema stajalištu predlagatelja potpisivanje dokumenta kojim se brani bilo kakvo medicinsko istraživanje nije privola na to, već obrana od navedenog s čime su upoznati stručni djelatnici i liječnici. Iz navedenih razloga smatra da osporeni članak nije u suglasnosti s člankom 23. Ustava koji prema stajalištu predlagatelja zahtjeva postojanje izričite privole, tj. pristanka osobe za darivanje organa.

5.4. Zaključno, navodi da nisu propisani uvjeti pod kojima se uzimaju organi osobama drugih vjera, što predstavlja povredu pozitivne i negativne diskriminacije vjere, a to je pokop cijelog tijela što u nekim vjerama svijeta predstavlja posmrtni obred. Ističe da ako osoba nije imala krvnih ili inih srodnika koje su bile upoznate s vjerom, država krši pravo na vjersko opredjeljenje. Iz navedenih razloga smatra da osporeni članak nije u suglasnosti s člankom 35. Ustava.

Predlaže pokretanje postupka i ukidanje članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa.

IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA ZDRAVSTVA

6. U očitovanju Ministarstva zdravstva navedeno je:

»Presađivanje organa je metoda liječenja koja pacijentima s terminalnim zatajenjem organa osigurava najveću terapijsku dobrobit ili predstavlja jedinu metodu liječenja. Povećanje uspješnosti i indikacija primjene ove metode liječenja jedan je od razloga velikog povećanja listi čekanja, dok broj organa dostupnih za presađivanje u većini država ni izdaleka ne prati stvarne potrebe. (...)

Raspoloživost organa dostupnih za presađivanje uvelike ovisi o svijesti građana o važnosti darivanja poslije smrti te odgovarajućem organizacijskom modelu za prikupljanje organa država članica. (...)

U Republici Hrvatskoj je prva transplantacija organa učinjena 1971. godine, no razvoj transplantacijskih kirurških tehnika, nije bio istodobno praćen i razvojem odgovarajućeg organizacijskog modela. Tek uvođenjem niza organizacijskih mjera definiranih Rezolucijom o poticanju presađivanja organa u Republici Hrvatskoj (‘Narodne novine’, br. 32/1999) po uzoru na uspješne europske modele, Republika Hrvatska bilježi kontinuirani porast broja darivatelja. U 2000. godini Ministarstvo nadležno za zdravstvo (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) preuzima funkciju nacionalnog koordinacijskog tijela te uvodi niz mjera za povećanje broja darivatelja; uglavnom organizacijske, zakonodavne i financijske naravi. U Republici Hrvatskoj okosnicu organizacijskog modela čine nacionalno koordinacijsko tijelo pri Ministarstvu zajedno s mrežom bolničkih transplantacijskih koordinatora sastavljenom od liječnika, specijalista anesteziologije, reumatologije i intenzivnog liječenja. Takav profil koordinatora, u kombinaciji s dodatnom edukacijom te entuzijazmom pokazao se jednim od ključnih čimbenika povećanja broja darivatelja u Republici Hrvatskoj. Uloga koordinatora bila je presudna u afirmiranju pozitivnog stava zdravstvenih radnika prema darivanju organa kao neupitnom dijelu skrbi o umirućem bolesniku.

Republika Hrvatska je od 2007. godine punopravna članica Eurotransplanta, ugledne europske organizacije za dodjelu organa, osnovane 1967. godine, koja je osigurala transparentan i pravičan sustav dodjele organa, u skladu s točno utvrđenim kriterijima. Međunarodna suradnja u okviru članstva u Eurotransplantu značajno je povećala dostupnost organa za presađivanje visoko ugroženim grupama bolesnika, te vjerojatnost pronalaska podudarnog organa za visoko senzibilizirane primatelje.

Republika Hrvatska je u proteklim godinama ostvarila izniman porast stope darivatelja organa dok je broj darivatelja i transplantacija u većini europskih zemalja stagnirao ili se tek neznatno povećavao te se pozicionirala među vodeće države u svijetu po stopi darivatelja i transplantacija (bubrega, jetara i srca). (...)

Prema Madridskoj rezoluciji Svjetske zdravstvene organizacije od 22. svibnja 2004., osiguranje dostatnosti organa za presađivanje i dostupnosti transplantacijskih usluga u skladu s potrebama pacijenata predstavlja nacionalnu odgovornost država i treba se osigurati unutar vlastitih raspoloživih resursa te iznimno uz pomoć međunarodne suradnje. Ključ za ostvarenje samodostatnosti treba tražiti prvenstveno u darivanju organa preminulih osoba: potičući i podržavajući darivanja organa u svim nastalim okolnostima smrti, povećanjem iskoristivosti organa i uspješnosti presađivanja, a uspješnost pojedinih zemalja u osiguranju dostupnosti transplantacijskih usluga uvjetovani su ekonomskim parametrima, stupnjem razvoja zdravstvenih sustava te postojećim zdravstvenim prioritetima.

U svrhu osiguranja kvalitete i sigurnosti ljudskih organa namijenjenih presađivanju u srpnju 2010. godine Europska unija usvojila je Direktivu 53/2020/EU Europskog parlamenta i Vijeća, od 7. srpnja 2010. o standardima kvalitete i sigurnosti ljudskih organa namijenjenih presađivanju (SL L 243, 16. 9. 2010.) te Provedbenu Direktivu Komisije 2012/25/EU od 9. listopada 2012. o načinu izvješćivanja o razmjeni ljudskih organa namijenjenih presađivanju između država članica (SL L 275, 10. 10. 2012.), koja obvezuje sve zemlje članice na usklađivanje nacionalnih zakonodavstava s odredbama tih direktiva. Direktivom 53/2010/EU propisuju se standardi kvalitete i sigurnosti ljudskih organa namijenjenih presađivanju, odnosno liječenju, a u cilju osiguranja visoke razine zaštite ljudskog zdravlja. (...) Provedbenom Direktivom 2012/25/EU u cilju zaštite zdravlja, pri razmjeni ljudskih organa potrebno je osigurati primjenu jedinstvenih postupaka i pravila vezanih uz prijenos informacija o obilježju organa i darivatelja, sljedivost organa te izvješćivanje o ozbiljnim štetnim događajima i neželjenim reakcijama.

(...)

Zakon je usuglašen s odredbama navedenih Direktiva, kojima je pitanje pristanka na darivanje organa (informirani ili pretpostavljeni pristanak) ostavljeno državama članicama Europske unije da riješe na nacionalnoj razini. Većina država članica ima koncept pretpostavljenog pristanka, a zajedničko uporište za takav pristup proizlazi iz uvjerenja da većina građana podržava darivanje organa nakon smrti, kao plemeniti čin i iskaz solidarnosti pojedinaca prema zajednici u kojoj je živio. To su neupitne temeljne vrijednosti i etički principi na kojima gradimo naše društvo i šire europsko društvo i zajedništvo. Zakonom su uspostavljeni mehanizmi za iskaz protivljenja manjeg broja građana kroz Registar ne-darivatelja, a trenutno se u bazi podataka Registra vodi 2200 građana koji su izrazili protivljenje darivanju organa nakon smrti. Osim toga, provjera želje preminule osobe osigurana je kroz razgovor s obitelji, koja mora biti upoznata s mogućnošću darivanja organa i svim informacijama o darivanju organa, te se i obitelj treba usuglasiti da je ili nije darivanje organa u skladu sa životnim vrijednostima i stavovima preminule osobe.

Nadalje, koncept pretpostavljenog pristanka datira u Republici Hrvatskoj od 1988. godine, a dodatno je u članku 5. Kodeksa medicinske etike i deontologije, regulirano presađivanje tkiva i organa na način da u slučaju moždane smrti, utvrđene na stručno prihvaćeni način, liječnik je obvezan u okviru pozitivnih propisa održavati život organa, dijelova tijela ili tkiva koji se mogu iskoristiti u svrhu liječenja drugih pacijenata. O namjeri da s mrtvog tijela presadi dijelove tijela, organe ili tkiva, liječnik će obavijestiti najbližu obitelj, odnosno skrbnika. Nije etično uzimanje dijelova tijela s umrle osobe radi presađivanja protivno volji obitelji ili ako se umrli za života tomu u pisanom obliku protivio. Liječnik koji sudjeluje, ili bi mogao sudjelovati u postupku presađivanja ne može sudjelovati u donošenju odluke o moždanoj smrti darovatelja, zbog mogućeg sukoba interesa. Ako liječnik sudjeluje u presađivanju tkiva ili organa sa živog darovatelja, obvezan ga je savjesno upoznati s naravi zahvata i njegovim mogućim posljedicama. Trgovina organima u suprotnosti je s tim Kodeksom.

Vezano uz obnašanje pravnih modela pretpostavljenog i informiranog pristanka, te uvid u legislativu europskih državama članica u prilogu dostavljamo dio teksta Vodiča za kvalitetu i sigurnost presađivanja organa Vijeća Europe, 7. izdanje, u kojem se navodi da većina europskih zemalja (22), kao i Republike Hrvatska, imaju koncept pretpostavljenog pristanka, 12 zemalja ima informirani pristanak i 3 zemlje imaju mješoviti system (stranica 83.), i to su zemlje koje imaju autonomne regije.«

V. OCJENA USTAVNOG SUDA

7. U konkretnom slučaju mjerodavni su članci 3., 14. i 35. Ustava, koji glase:

»Članak 3.

... vladavina prava... najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 35.

Svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti«.

8. Zakonom o presađivanju ljudskih organa utvrđeni su uvjeti za presađivanje ljudskih organa te osiguranje kvalitete i sigurnosti ljudskih organa namijenjenih presađivanju u svrhu liječenja, uključujući postupak darivanja, pribavljanja, uzimanja, testiranja, utvrđivanja obilježja darivatelja i organa, te očuvanja, prijevoza i presađivanja organa namijenjenih liječenju (članak 1. stavci 1. i 2.).

Darivatelj je osoba koja daruje jedan ili nekoliko organa, bilo da se to darivanje odvija za vrijeme života ili nakon smrti, a darivanje podrazumijeva darivanje organa u svrhu presađivanja (članak 4. stavak 1. točke 1. i 6.).

Sukladno članku 3. Zakona o presađivanju ljudskih organa svaki zahvat u vezi s uzimanjem i presađivanjem organa smije se obaviti samo ako je to medicinski opravdano, odnosno ako je to najpovoljnija metoda liječenja. Dakle, presađivanje organa predstavlja metodu liječenja bolesnika kod kojih je došlo do nepovratnog zatajenja funkcije organa.

Člankom 39. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisano je da stupanjem na snagu tog zakona prestaje važiti Zakon o uzimanju i presađivanju dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja (»Narodne novine« broj 177/04. i 45/09.) u dijelu koji se odnosi na organe.

9. Osporenim člankom 17. stavkom 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisano je da se organi s umrle osobe smiju uzeti radi presađivanja samo ako se darivatelj za života nije u pisanom obliku protivio darivanju.

Dakle, pretpostavka za uzimanje organa s umrle osobe radi presađivanja je nepostojanje izričitog protivljenja osobe čiji se organi uzimaju, a koje bi osoba izrazila za života. Drugim riječima, osporenim člankom 17. stavkom 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisan je tzv. pretpostavljeni pristanak.

9.1. Zakon o presađivanju ljudskih organa u svrhu liječenja pripada skupini zakona kojima je Republika Hrvatska uskladila nacionalno zakonodavstvo s pravnom stečevinom Europske unije (članak 2.), i to s:

– Direktivom 2010/53/EZ Europskog parlamenta i Vijeća, od 7. srpnja 2010., o standardima kvalitete i sigurnosti ljudskih organa namijenjenih presađivanju (SL L 243, 16. 9. 2010.) i

– Provedbenom direktivom Komisije 2012/25/EU, od 9. listopada 2012., o načinu izvješćivanja o razmjeni ljudskih organa namijenjenih presađivanju između država članica (SL L 275, 10. 10. 2012.);

(u daljnjem tekstu: Direktive).

10. Ustavni sud primjećuje da se osnovni prigovor predlagatelja zapravo odnosi na normativni model pristanka za uzimanje organa s umrle osobe (tzv. pretpostavljeni pristanak) kojim predlagatelj nije zadovoljan »s obzirom na opću neinformiranost o svojim pravima državljana Republike Hrvatske«. Prema stajalištu predlagatelja potpisivanje dokumenta kojim se brani bilo kakvo medicinsko istraživanje ne može se smatrati pristankom, već obranom od medicinskog istraživanja.

11. Ustavni sud navodi da je prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 22. stavka 1. Zakona o uzimanju i presađivanju dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja s Ustavom bio predmet ocjene u postupku pred Ustavnim sudom.

Članak 22. Zakona o uzimanju i presađivanju dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja glasio je:

»Članak 22.

Dijelovi tijela s umrle osobe smiju se uzeti radi presađivanja samo ako se darivatelj za života nije tome u pisanom obliku protivio.

Pisanu izjavu o nedarivanju iz stavka 1. ovoga članka punoljetna osoba sposobna za rasuđivanje daje izabranom doktoru medicine primarne zdravstvene zaštite.

Iznimno od odredbe stavka 2. ovoga članka, za punoljetne osobe koje nisu sposobne za rasuđivanje pisanu izjavu o nedarivanju iz stavka 1. ovoga članka, solemniziranu od strane javnog bilježnika, daje zakonski zastupnik, odnosno skrbnik.

Slijepa osoba, gluha osoba koja ne zna čitati, nijema osoba koja ne zna pisati i gluhoslijepa osoba daje izjavu o nedarivanju iz stavka 1. ovoga članka u obliku javnobilježničkog akta ili pred dva svjedoka iskazanom izjavom o imenovanju poslovno sposobne osobe koja će u njeno ime dati izjavu o nedarivanju.«

11.1. Rješenjem broj: U-I-3631/2005 od 30. travnja 2009. (»Narodne novine« broj 58/09.) Ustavni sud nije prihvatio prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 22. stavka 1. Zakona o uzimanju i presađivanju dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja s Ustavom, u kojem je između ostalog navedeno:

»Odredba članka 23. stavka 1. Ustava na koju se predlagatelj pozvao, nije mjerodavna za ocjenu ustavnosti odredbe članka 22. stavka 1. osporenog Zakona o uzimanju i presađivanju dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja. Ona, uz ostalo, sadrži ustavnu zabranu podvrgavanja liječničkim ili znanstvenim pokusima bez privole pacijenta odnosno ispitanika. Osporeni Zakon, međutim, propisuje pravne uvjete za uzimanje i presađivanje dijelova ljudskog tijela (organa i tkiva) od žive ili s umrle osobe zbog presađivanja u svrhu liječenja (članak 1. stavak 1.), dakle, radi primjene standardiziranih medicinskih postupaka koji prema općem iskustvu dovode do otklanjanja ili smanjenja trpljenja oboljelih osoba a ne radi postupaka koji bi, pod određenim uvjetima, kod pacijenata namjerno izazivali medicinske pojave u svrhu ispitivanja s neizvjesnim učinkom i time predstavljali medicinske ili znanstvene pokuse.

(...)

6.2. Ocjenjujući osnovanost prijedloga, Ustavni sud polazi od legitimnog cilja koji se osporenim Zakonom kao cjelinom, odnosno osporenom odredbom članka 22. stavka 1. Zakona želio postići.

Već iz samog naziva osporenog Zakona razvidna je njegova svrha – liječenje, odnosno zaštita života i zdravlja ljudi. Presađivanje organa predstavlja metodu liječenja bolesnika kod kojih je došlo do nepovratnog zatajenja funkcije organa. U nekim slučajevima presađivanje je jedina metoda liječenja. Ono se primjenjuje samo ako je medicinski opravdano, odnosno ako je to najpovoljniji način liječenja u konkretnom slučaju. Uspješno presađivanje organa, čak i u slučaju kad nije od vitalnog značaja, doprinosi poboljšanju kvalitete života primatelja.

Uvažavajući činjenicu da je presađivanje organa medicinski, etički i društveno opravdan način liječenja, a imajući u vidu etička i humana načela na kojima se presađivanje organa temelji, Ustavni sud ocjenjuje da je propisivanje mogućnosti uzimanja dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja, između ostalog i na način utvrđen osporenom odredbom članka 22. stavka 1. Zakona, bilo usmjereno ostvarivanju legitimnog cilja – zaštiti života, odnosno zdravlja ljudi kao Ustavom zaštićenim dobrima. Osporena odredba, zajedno s drugim odredbama Zakona (koje se, osim na opća načela uzimanja i presađivanja dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja, tzv. transplantacijske medicine, odnose na uzimanje dijelova tijela od živog darovatelja, na uzimanje dijela tijela s mrtve osobe te posebice na administrativno uređenje, djelovanje i nadzor transplantacijskog sustava) pokazuje da zakonodavac taj cilj želi ostvariti propisivanjem dragovoljnosti pri presađivanju dijelova tijela između živih (odredbe članka 10. stavka 1. i članaka 16. i 17.) kao i pri darivanju dijelova tijela presađivanjem s mrtve osobe (članci 22. i 23.). Pri tome, razlika u propisima o dragovoljnosti kod prvog i drugog oblika presađivanja proizlazi iz etički opravdane zabrane trgovine dijelovima ljudskog tijela (članak 7.) te iz nje izvedene potrebe da se u praksi osigura prednost i dostupnost oblika liječenja putem uzimanja i presađivanja dijelova ljudskog tijela s mrtve osobe, odnosno da se organi ili tkiva od živog darovatelja uzimaju samo ako ne postoji mogućnost transplantacije s umrle osobe ili druga, približno jednaka metoda liječenja (članak 12.).

Prosuđujući je li osporenom odredbom postignuta ravnoteža između legitimnog cilja zbog kojeg je propisano uzimanje dijelova ljudskog tijela i u slučaju tzv. pretpostavljenog pristanka, te prava svakog pojedinca da slobodno i samostalno odlučuje o (ne)darivanju svojih organa, Sud utvrđuje da iz osporenog Zakona proizlazi pravo svakoga da se za života usprotivi darivanju svojih organa, u kojem slučaju osporeni Zakon, zajedno s većim brojem podzakonskih akata, kojima se osigurava njegova provedba u sustavu nacionalne transplantacijske mreže Republike Hrvatske, apsolutno poštuje izraženu volju osobe koja je izrazila protivljenje darivanju organa. Ujedno, osporeni Zakon sustav transplantacijske medicine – a u njemu i osporeni način uzimanja dijelova tijela presađivanjem s mrtve osobe – želi ostvariti u sustavu propisa kojima je cilj osigurati maksimalnu pravnu sigurnost pri uzimanju organa ili tkiva, što je nužna pretpostavka za donošenje individualne odluke o potencijalnom darivanju kod oba oblika presađivanja. Na taj način osporeni Zakon potencijalnom darivatelju osigurava slobodno donošenje jedne posve osobne i dalekosežne odluke o uzimanju nekog njegovog organa ili dijela tijela, a što udovoljava i jamstvu njegova osobnog dostojanstva (članak 35. Ustava).

7. Prema stajalištu Suda, sve to je dostatno za ocjenu da se osporenom odredbom ne zadire ni u čije pravo odlučivanja o (ne)darivanju organa, da njome nije poremećena ravnoteža između legitimnog cilja koji se osporenom odredbom želio postići i prava svakog pojedinca da odlučuje o darivanju svojih organa te da je ona u skladu s vladavinom prava. Naime, vladavina prava nije samo vladavina zakona, već vladavina po pravu koja, uz zahtjev za ustavnošću i zakonitošću, sadrži i dopunske zahtjeve koji se tiču samih zakona i njihova sadržaja, kao što su zahtjev da zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, zakonske posljedice izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti, te primjerene legitimnim očekivanjima subjekata na koje se zakon neposredno primjenjuje (odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-659/1994 i dr. od 15. ožujka 2000., ‘Narodne novine’ broj 31/00.). Slijedom iznesenog pod točkom 6.2. obrazloženja ovog rješenja, Ustavni sud ocjenjuje da osporena odredba članka 22. stavka 1. Zakona nije nesuglasna s člancima 3. i 5. stavkom 1. Ustava.

8. U odnosu na navod predlagatelja o postojanju pravne praznine u odnosu na propisivanje obveze nadležnog tijela da upozna građane s obvezom davanja pisane izjave o nedarivanju organa u slučaju nepostojanja želje za darivanjem, valja istaknuti da su postupak i pretpostavke za uzimanje dijelova ljudskog tijela u svrhu liječenja jasno i nedvosmisleno propisane osporenim Zakonom, te da ne postoji razlog za postupanje zakonodavca na način na koji ukazuje predlagatelj.«

12. Ustavni sud ponavlja da osporavanje samog zakonodavnog modela u ustavnosudskom postupku ne može biti relevantno s obzirom na granice nadležnosti Ustavnog suda. O tim se granicama Ustavni sud očitovao u više svojih ranijih rješenja (v. primjerice rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr. ili broj: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018.; www.usud.hr), naglašavajući da zakonodavac ima ustavnu slobodu odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Stoga, ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja, posebno ne njegove opravdanosti i svrhovitosti. Naime, eventualno postojanje drukčijeg rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Prema tome, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeni zakonodavni koncept najbolji za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drukčiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u suglasnosti s Ustavom.

13. U odnosu na prigovor predlagatelja o normativnom modelu pristanka, Ustavni sud navodi da iz očitovanja Ministarstva zdravstva proizlazi da je Zakon o presađivanju ljudskih organa usuglašen s odredbama Direktiva kojima je pitanje pristanka na darivanje organa (informirani ili pretpostavljeni pristanak) ostavljeno državama članicama Europske unije da riješe na nacionalnoj razini.

Većina država članica ima koncept pretpostavljenog pristanka, a zajedničko uporište za takav pristup proizlazi iz uvjerenja da većina građana podržava darivanje organa nakon smrti, kao plemeniti čin i iskaz solidarnosti pojedinca prema zajednici u kojoj je živio. Nadalje, iz očitovanja proizlazi da većina europskih zemalja (22), kao i Republika Hrvatska, imaju koncept pretpostavljenog pristanka, dvanaest (12) zemalja ima informirani pristanak, dok tri (3) zemlje imaju mješoviti sustav (zemlje koje imaju autonomne regije).

13.1. Prema Zakonu o presađivanju ljudskih organa pisana izjava koju darivatelj daje za života o protivljenju darivanja organa daje se izabranom doktoru medicine primarne zdravstvene zaštite ili ministarstvu nadležnom za zdravstvo. Pisana izjava iz osporenog članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa pohranjuje se pri ministarstvu nadležnom za zdravstvo, a podaci iz pisane Izjave unose se u Registar nedarivatelja (članak 18. stavak 4.).

Prema podacima iz očitovanja u bazi Registra nedarivatelja vodi se 2200 građana koji su izrazili protivljenje darivanju organa nakon smrti. Koncept tzv. pretpostavljenog pristanka datira u Republici Hrvatskoj od 1988. godine, dakle više od trideset i četiri (34) godine.

13.2. U članku 3. Pravilnika o sadržaju, načinu i postupku dostavljanja obrasca te načinu vođenja evidencije i postupku opoziva izjave o nedarivanju dijelova tijela s umrle osobe (»Narodne novine« broj 111/07. i 144/12.; u daljnjem tekstu: Pravilnik), kao podzakonskom provedenom propisu – produljena primjena do donošenja novoga podzakonskog propisa, propisan je sadržaj obrasca Izjave o nedarivanju tijela poslije smrti (u daljnjem tekstu: Izjava):

»Članak 3.

Obrazac Izjave sadrži sljedeće podatke:

– ime i prezime,

– datum rođenja,

– spol,

– mjesto rođenja,

– adresu stanovanja,

– matični broj osigurane osobe u obveznom zdravstvenom osiguranju,

– šifru izabranog doktora medicine primarne zdravstvene zaštite,

– izjavu kojom se izražava protivljenje darivanju organa i tkiva, samo organa ili samo tkiva,

– jedinstveni broj,

– potpis i faksimil doktora medicine primarne zdravstvene zaštite,

– mjesto i datum ispunjavanja Izjave (dan, mjesec, godina),

– vlastoručni potpis davatelja Izjave.«

Također, člankom 9. Pravilnika propisano je da potpisnik Izjave može svoju Izjavu u svakom trenutku opozvati ispunjavanjem obrasca »Opoziv izjave o nedarivanju dijelova tijela poslije smrti«, koju izabrani doktor medicine primarne zdravstvene zaštite dostavlja ministarstvu nadležnom za zdravstvo. Nakon toga potpisnik se briše iz evidencije važećih nedarivatelja, a podaci o promijenjenom statusu i dalje se čuvaju u evidenciji Registra (ranije Lista) nedarivatelja.

13.3. Ustavni sud utvrđuje da iz osporenog Zakona o presađivanju ljudskih organa proizlazi da se apsolutno poštuje izražena volja osobe koja je izrazila protivljenje darivanju organa za života odnosno da je potencijalnom darivatelju osigurano slobodno donošenje jedne posve osobne i dalekosežne odluke o uzimanju njegovih organa.

14. Ustavni sud utvrđuje da su u rješenju broj: U-I-3631/2005 izražena stajališta (mutatis mutandis) primjenjiva i kada je riječ o prigovorima predlagatelja u konkretnom slučaju. Naime, kao i u prethodnom zakonu, osporenom je odredbom propisano da je pretpostavka za uzimanje organa s umrle osobe radi presađivanja nepostojanje izričitog protivljenja osobe čiji se dijelovi tijela uzimaju, a koje bi osoba izrazila za života, dakle tzv. pretpostavljeni pristanak.

14.1. Osporenim člankom 17. stavkom 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa zakonodavac je izrazio svoje načelno opredjeljenje za određeni normativni model (tzv. pretpostavljeni pristanak) za koji smatra da će ostvariti određeni legitimni cilj, a to je zaštita života, odnosno zdravlja ljudi kao Ustavom zaštićenim dobrima (v. točke 6.2. i 7. obrazloženja rješenja broj: U-I-3631/2005). Ustavni sud utvrđuje kako ne vidi razloga za drukčije tumačenje legitimnosti cilja kao i postignute ravnoteže između legitimnog cilja zbog kojeg je propisano uzimanje organa u slučaju tzv. pretpostavljenog pristanka, te prava svakog pojedinca da slobodno i samostalno odlučuje o (ne)darivanju svojih organa i u ovom predmetu.

14.2. Promjenu normativnog modela (informiranog pristanka) nije moguće postići pred Ustavnim sudom. Ustavni sud nije ni predlagatelj zakona ni zakonodavac, već su njegova svrha i nadležnosti propisani člankom 125. Ustava, dok su ovlašteni predlagatelji zakona (odnosno mogućih izmjena zakona, uključujući i moguću izmjenu osporenog članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa) navedeni u članku 85. Ustava.

15. U pogledu prigovora predlagatelja o općoj neinformiranosti o svojim pravima državljana Republike Hrvatske o (ne)davanju suglasnosti o (ne)darivanju organa, Ustavni sud navodi da je u članku 5. Zakon o presađivanju ljudskih organa propisano da Republika Hrvatska u ostvarivanju društvene skrbi za zdravlje svojih stanovnika na cijelom svojem području osigurava uvjete za promicanje darivanja organa, postizanje standarda kvalitete i sigurnosti, te dostatnosti organa za presađivanje.

Nadalje, Ministarstvo zdravstva je nacionalno koordinacijsko tijelo koje prati provedbu Nacionalnog transplantacijskog programa koje između ostalih poslova »planira, izrađuje i sudjeluje u provedbi edukativno promidžbenih programa, projekata, akcijskih planova, smjernica, te strateških dokumenata u cilju unapređenja kvalitete Nacionalnog transplantacijskog programa i povećanja broja darivatelja« (članak 33. stavak 1. točka 11. Zakona o presađivanju ljudskih organa).

16. Također, u cilju educiranja i informiranja javnosti o važnosti darivanja organa Hrvatski sabor donio je Odluku o proglašenju »Nacionalnog dana darivanja i presađivanja organa i tkiva« (»Narodne novine« broj 64/06.), kojim je dan 26. svibnja proglašen »Nacionalnim danom darivanja i presađivanja organa i tkiva.«

Prema podacima Ministarstva zdravstva (2.3.2023., https://zdravlje.gov.hr/nacionalni-programi-projekti-i-strategije/nacionalni-transplantacijski-program/promidzbene-aktivnosti-i-kampanje/nacionalni-dan-darivanja-organa/2020/5174) sve aktivnosti i napori Nacionalnog transplantacijskog programa pri obilježavanju Nacionalnog dana darivanja i presađivanja organa i tkiva usmjereni su na to kako doprijeti do što većeg broja ljudi i približiti im kulturu darivanja te promicati vrijednosti darivanja organa i tkiva. Posebno su aktivnosti usmjerene na obitelji darivatelja organa i tkiva, jer sa njima sve počinje i bez njih dar života drugome ne bi bio moguć.

16.1. Nadalje, Ustavni sud navodi da je u svrhu osvješćivanja i informiranja javnosti o promicanju ideje darivanja organa osnovna Hrvatska donorska mreža 1998. godine (2. 3. 2023., http://www.hdm.hr/hdm/), koja je započela s radom 1996. objavom donorske kartice pod motom »Život na dar« kao promidžbenog sredstva u svrhu promicanja ideje darivanja organa. Naime, zaštićena i deponirana je kod Hrvatske autorske agencije i podržana od Ministarstva zdravstva kao službeno sredstvo za javno promicanje darivanja organa u svrhu liječenja.

Hrvatska donorska kartica nema zakonsku snagu ali je sredstvo kojim osoba za života može darivanjem svojih organa nakon smrti, izraziti svoju visoku društvenu odgovornost, solidarnost i dobročinstvo te pomaže obitelji umrlog u donošenju odluke o darivanju organa. Naime, obitelj koja zna želju pokojnika lakše donosi odluku o darivanju organa te ako osoba posjeduje donorsku karticu obitelj uglavnom poštuje njezin stav i ne protivi se darivanju.

16.2. Slijedom navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da su postupci i pretpostavke za uzimanje organa s umrle osobe i od živog darivatelja radi presađivanja propisani jasno i nedvosmisleno osporenim Zakonom o presađivanju ljudskih organa. Nadalje, tzv. pretpostavljeni pristanak je propisan kao zakonodavni model u Republici Hrvatskoj više od trideset i četiri (34) godine, dakle ne radi se o »novom« modelu da bi se moglo govoriti o općoj neinformiranosti o svojim pravima državljana Republike Hrvatske, kao što to predlagatelj tvrdi u svom prijedlogu.

17. U odnosu na prigovor predlagatelja da nisu propisani uvjeti pod kojima se uzimaju organi osobama drugih vjera što predstavlja »povredu pozitivne i negativne diskriminacije vjere«, Ustavni sud navodi da je člankom 9. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisano da se »prilikom uzimanja organa s umrle osobe potrebno je postupati s dužnim poštovanjem prema osobnom dostojanstvu umrle osobe i njezine obitelji.«

U očitovanju je Ministarstva zdravstva navedeno da je dodatno u članku 5. Kodeksa medicinske etike i deontologije regulirano presađivanje tkiva i organa (»Narodne novine« broj 55/08. i 139/15.) u slučaju moždane smrti te da je provjera želje preminule osobe osigurana kroz razgovor s obitelji, koja mora biti upoznata s mogućnošću darivanja organa i svim informacijama o darivanju organa, te se i obitelj treba usuglasiti je li darivanje organa u skladu sa životnim vrijednostima i stavovima preminule osobe. O namjeri da se s umrle osobe presade dijelovi tijela, organi ili tkiva, liječnik će obavijestiti najbližu obitelj odnosno skrbnika. Nije etično uzimanje dijelova tijela s umrle osobe radi presađivanja protivno volji obitelji ili ako se umrli za života tome u pisanom obliku protivio. Trgovina organima u suprotnosti je sa Kodeksom medicinske etike i deontologije (članak 5. stavak 4.).

17.1. Slijedom navedenog, iako je nepostojanje izričitog protivljenja osobe izraženo za života zakonska pretpostavka za uzimanje organa s umrle osobe radi presađivanja, u praksi se prije uzimanja organa s umrle osobe provjerava želja preminule osobe kroz razgovor s obitelji, koja mora biti upoznata s mogućnošću darivanja organa i svim informacijama o darivanju organa, te se i obitelj treba usuglasiti je li darivanje organa u skladu s životnim vrijednostima i stavovima preminule osobe.

18. Nadalje, predlagatelj smatra diskriminatornim različito propisivanje (ne)suglasnosti za (ne)darivanje organa za rezidente, nerezidente i osobe smanjene poslovne sposobnosti. Navedeno obrazlaže da se dijelovi tijela umrle osobe koja nije državljanin Republike Hrvatske odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak, te umrle punoljetne osobe koja nije bila poslovno sposobna mogu uzeti radi presađivanja samo ako su osobe navedene u člancima 19. i 20. Zakona o presađivanju ljudskih organa dale pisanu suglasnost za darivanje (informirani pristanak) u odnosu na rezidente koji za života daju pisanu izjavu o nedarivanju organa (tzv. presumirani pristanak).

18.1. Ustavni sud, međutim, zaključuje da navedeni prigovor počiva, prije svega, na pogrešnoj pretpostavci da je riječ o istovjetnim odnosno bitno usporedivim skupinama adresata zakona. Naime, radi se o različitim skupinama adresata koji daju (ne)suglasnost za (ne)darivanje organa, jednu skupinu adresata čine osobe koje za života daju pisanu izjavu o nedarivanju organa, a drugu skupinu adresata čine druge osobe (bračni ili izvanbračni drug, roditelj, punoljetni brat, sestra ili punoljetno dijete, zakonski zastupnik odnosno skrbnik) koje daju pisanu izjavu o darivanju organa već umrle osobe koja nije državljanin Republike Hrvatske, nema stalni boravak u Republici Hrvatskoj odnosno za umrlu punoljetnu osobu koja nije poslovno sposobna. Dakle, radi se o pisanim izjavama s jedne strane živog darivatelja, a s druge strane drugih osoba za već umrlu osobu.

18.2. Pored navedenog, valja istaknuti da članak 14. Ustava ne zabranjuje zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće nejednakosti među tim skupinama ili za to postoje drugi opravdani, na Ustavu utemeljeni razlozi. Različito uređenje prava i obveza smatrat će se, dakle, diskriminirajućim samo ako propisano razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, odnosno ako se time ne ostvaruje legitimni cilj ili ako ne postoji razmjernost između propisane zakonske mjere i cilja koji se nastoji postići.

Zakonodavac je slobodan procijeniti opravdava li različitost i u kojoj mjeri, u inače sličnim situacijama, različito uređenje prava i obveza, pri čemu opseg njegovih ovlasti ovisi o predmetu zakonskog uređenja i s njime povezanim činjenicama i okolnostima. U pravilu, morali bi postojati vrlo jaki ustavnopravni razlozi da bi Ustavni sud ocijenio suglasnim s Ustavom različitost zakonskog uređenja koje se temelji isključivo na osobinama navedenim u članku 14. stavku 1. Ustava. S druge strane, ako su u pitanju opće mjere gospodarske, socijalne ili slične politike, zakonodavac ima relativno široke diskrecijske ovlasti te u tom području Ustavni sud u pravilu poštuje izbor zakonodavne politike.

18.3. U odnosu na člankom 19. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisan različit model pristanka za uzimanje dijelova tijela umrle osobe koja nije državljanin Republike Hrvatske odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak radi presađivanja (informirani pristanak), Ustavni sud navodi da se na osobu koja nije državljanin Republike Hrvatske odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak ne može primjenjivati zakonodavni model koji je na snazi u Republici Hrvatskoj, jer je pitanje pristanka na darivanja organa (informirani ili pretpostavljeni pristanak) ostavljen državama članicama Europske unije da riješe na nacionalnoj razini. Dakle, model pristanka za darivanje organa za umrlu osobu koja nije državljanin Republike Hrvatske odnosno nema u Republici Hrvatskoj stalni boravak može biti isti ili različit od zakonodavnog modela u Republici Hrvatskoj. Također, imajući u vidu podatke koje sadrži Registar, Ustavni sud navodi da u Registar nedarivatelja ne mogu biti upisane osobe koje nisu državljani Republike Hrvatske odnosno osobe koje nemaju stalni boravak u Republici Hrvatskoj.

Polazeći od navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da je zakonodavcu dopušteno model (ne)suglasnosti za (ne)darivanje organa za umrle osobe koje nisu državljani Republike Hrvatske i nemaju stalni boravak u Republici Hrvatskoj uređivati na različit način, a da se to ne smatra diskriminatornim.

18.4. Također, u odnosu na člankom 20. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisan različit pristanak za uzimanje radi presađivanja dijelova tijela umrle punoljetne osobe koja nije poslovno sposobna (informirani pristanak), Ustavni sud navodi da je sukladno članku 17. stavku 3. Zakona o presađivanju ljudskih organa propisana iznimka da za punoljetne osobe koje nisu poslovno sposobne pisanu izjavu o nedarivanju, solemniziranu od strane javnog bilježnika, daje zakonski zastupnik odnosno skrbnik. Slijedom navedenog, Ustavni sud navodi da se i za punoljetne osobe koje nisu poslovno sposobne primjenjuje model tzv. pretpostavljenog pristanka. Međutim, u slučaju umrle punoljetne osobe koja nije poslovno sposobna propisano je da se organi mogu presaditi samo ako na to u pisanom obliku pristanu oba roditelja, ako su živi ili njegov zakonski zastupnik.

Ustavni sud ocjenjuje, polazeći od toga da nije etično uzimanje organa s umrle osobe radi presađivanja protivno volji obitelji, i da je riječ samo o »sličnim« skupinama (umrla punoljetna osoba koja nije bila poslovno sposobna) da je zakonodavcu dopušteno model suglasnosti uređivati na različit način, a da se to ne smatra diskriminatornim.

19. Slijedom navedenog, ocijenivši da prijedlog predlagatelja za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti članka 17. stavka 1. Zakona o presađivanju ljudskih organa s Ustavom nije osnovan, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješeno je kao u izreci.

20. Odluka o objavi temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka II. izreke rješenja).

Broj: U-I-4095/2017

Zagreb, 7. ožujka 2023.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.