NN 4/2023 (11.1.2023.), Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3024/2022 i dr. od 20. prosinca 2022.

Ustavni sud Republike Hrvatske

74

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Snježana Bagić, zamjenica predsjednika, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 20. prosinca 2022. donio je

ODLUKU

I. Odbijaju se prigovori predlagatelja o nesuglasnosti s Ustavom članka 37., članka 49. stavka 1. i članka 50. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 144/21.).

II. Stavlja se izvan snage rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3024/2022 i dr. od 27. rujna 2022. (»Narodne novine« broj 114/22.).

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zakon o cestama donio je 6. saziv Hrvatskog sabora na sjednici održanoj 8. srpnja 2011., a objavljen je u »Narodnim novinama« broj 84 od 20. srpnja 2011. (u daljnjem tekstu: ZoCest/11).

Stupio je na snagu 28. srpnja 2011. (osim članka 9. stavka 1. alineje 8. i stavka 3., članaka 10. – 15. i članaka 63. – 72., čije je stupanje na snagu određeno s danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji te su stupili na snagu 1. srpnja 2013.).

Hrvatski sabor je na sjednici održanoj 8. veljače 2013. donio Odluku o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 98. stavka 1. točke 6. ZoCesta/11, koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 18/13.

ZoCest/11 je mijenjan odnosno dopunjavan sedam puta, i to:

– Zakonom o dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 22/13.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 54/13.);

– Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 148/13.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 92/14.);

– Zakonom o izmjenama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 110/19.);

– Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 144/21.; u daljnjem tekstu: ZIDZoCest/21; stupio na snagu 4. siječnja 2022.).

– Zakonom o izmjenama Zakona o cestama (»Narodne novine« broj 114/22.).

2. Od 13. svibnja 2022. do 1. kolovoza 2022. Ustavnom sudu je podneseno ukupno trideset osam prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 37., 49. stavka 1. i 50. ZIDZoCesta/21 (pri čemu se napominje da je posljednja izmjena Zakona o cestama navedena u točki 1. ovog obrazloženja uslijedila nakon podnošenja prijedloga za ustavnosudsku ocjenu ZIDZoCesta/21, ali se ne odnosi na prijedlozima osporene zakonske odredbe).

Prijedloge su podnijeli sljedeći predlagatelji:

– Grad Jastrebarsko (predmet broj: U-I-3024/2022), Grad Ogulin (predmet broj: U-I-3260/2022), Grad Slatina (predmet broj: U-I-3563/2022), Grad Poreč (predmet broj: U-I-3769/2022), Grad Pula – Pola (predmet broj: U-I-3866/2022), Grad Trogir (predmet broj: U-I-3924/2022), Grad Novigrad – Cittanova (predmet broj: U-I-4034/2022), Grad Buje – Buie (predmet broj: U-I-4035/2022), Grad Ozalj (predmet broj: U-I-4036/2022), Grad Vodnjan – Dignano (predmet broj: U-I-4037/2022), Grad Krk (predmet broj: U-I-4038/2022), Grad Pag (predmet broj: U-I-4039/2022), Grad Umag (predmet broj: U-I-4040/2022), Grad Pregrada (predmet broj: U-I-4041/2022), Grad Zlatar (predmet broj: U-I-4043/2022), Grad Novi Vinodolski (predmet broj: U-I-4044/2022), Grad Knin (predmet broj: U-I-4045/2022), Grad Sinj (predmet broj: U-I-4047/2022), Grad Rovinj – Rovigno (predmet broj: U-I-4254/2022), Grad Županja (predmet broj: U-I-4255/2022), Grad Novska (predmet broj: U-I-4256/2022), Grad Vrbovsko (predmet broj: U-I-4257/2022), Grad Lipik (predmet broj. U-I-4258/2022), Grad Križevci (predmet broj: U-I-4259/2022), Grad Metković (predmet broj: U-I-4260/2022), Grad Sveta Nedelja (predmet broj: U-I-4261/2022), Grad Samobor (predmet broj: U-I-4263/2022), Grad Makarska (predmet broj: U-I-4264/2022), Grad Klanjec (predmet broj: U-I-4377/2022), Grad Ludbreg (predmet broj: U-I-4378/2022), Grad Slunj (predmet broj: U-I-4472/2022), Grad Vinkovci (predmet broj: U-I-4473/2022) i Grad Kastav (predmet broj: U-I-4682/2022);

– Općina Kaštelir-Labinci (predmet broj: U-I-4042/2022), Općina Baška (predmet broj: U-I-4046/2022), Općina Zlatar Bistrica (predmet broj: U-I-4262/2022) i Općina Vrhovine (predmet broj: U-I-4376/2022);

– Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije iz Zagreba (predmet broj: U-I-4537/2022).

Sve navedene predlagatelje – gradove i općine – pred Ustavnim sudom zastupaju njihovi gradonačelnici odnosno općinski načelnici, svi po Dejanu Španoviću, odvjetniku iz Zagreba, a svi njihovi prijedlozi međusobno su sadržajno jednaki odnosno istovjetnog teksta.

Predlagateljicu Hrvatsku grupaciju vodovoda i kanalizacije zastupa Ante Kožul, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Kožul i Petrinović d.o.o. iz Zagreba, a u pojedinim se aspektima razlikuje od prethodno naznačenih prijedloga.

3. Svi predlagatelji ujedno su predložili donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na temelju osporenih zakonskih odredaba, u smislu članka 45. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon).

4. Svi predlagatelji osporavaju članak 37., članak 49. stavak 1. i članak 50. ZIDZoCesta/21.

Predlagatelji gradovi i općine ističu da su navedene odredbe ZIDZoCesta/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 16., 48. stavkom 1., te 90. stavkom 4. Ustava.

Predlagateljica Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije smatra da su navedene odredbe ZIDZoCesta/21 u nesuglasnosti s člancima 3., 5., 14., 16. te 90. stavkom 4. Ustava, s člankom 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02., 1/06., 2/10. i 13/17.; u daljnjem tekstu: Konvencija), kao i s člankom 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju.

5. U povodu naznačenih prijedloga Ustavni sud pokrenuo je rješenjem broj: U-I-3024/2022 i dr. od 27. rujna 2022. (»Narodne novine« broj 114/22.) ustavnosudski postupak i, na temelju članka 45. Ustavnog zakona, privremeno je obustavio izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih zakonskih odredaba.

6. Od Ministarstva mora, prometa i infrastrukture Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) zatraženo je očitovanje o navodima predlagatelja.

Ministarstvo je svoja očitovanja dostavilo aktom klasa: 340-01/22-01/77, ur.broj: 530-08-1-1-22-3 od 28. srpnja 2022. i aktom klasa: 340-01/22-01/77, ur.broj: 530-08-1-1-22-6 od 23. rujna 2022.

7. Ustavni sud izvršio je uvid u obrazloženje prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama s konačnim prijedlogom, koji je predlagatelj zakona, Vlada Republike Hrvatske, dostavila Hrvatskom saboru aktom klasa: 022-03/21-01/08, ur.broj: 50301-05/27-21-5 od 11. studenoga 2021. (P.Z.E. 213), uz prijedlog da se, u smislu članka 206. Poslovnika Hrvatskog sabora (»Narodne novine« broj 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. – odluka USRH broj: U-I-4208/2020 i 123/20.; u daljnjem tekstu: Poslovnik), zakon donese po hitnom postupku. Zakonskom prijedlogu Vlada je priložila izvješće o usklađenosti s pravnom stečevinom Europske unije, jer je riječ o zakonu kojim se zakonodavstvo Republike Hrvatske usklađuje sa zakonodavstvom Europske unije.

II. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE

8. Osporeni članci 37., 49. i 50. ZIDZoCesta/21 u cjelini glase (osporeni stavak 1. članka 49. istaknuo Ustavni sud):

»Članak 37.

U članku 86. stavak 2. mijenja se i glasi:

‘(2) Za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme plaća se isključivo naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka, u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. ovoga Zakona.’.

Stavak 3. briše se.

Dosadašnji stavak 4. postaje stavak 3.«

»PRIJELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE

Članak 49.

(1) Od dana stupanja na snagu ovoga Zakona na osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti ne primjenjuju se odredbe Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, br. 80/11.), već se primjenjuju odredbe ovoga Zakona.

(2) Svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koji su započeti na temelju odredbi Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, br. 80/11.), a koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršit će se prema odredbama ovoga Zakona.«

»Članak 50.

(1) Svi nositelji prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji su ista prava stekli na temelju ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu ovoga Zakona odnosno koji su pravo služnosti upisali u zemljišnoj knjizi po nekoj drugoj osnovi dužni su na poziv pravne osobe koja upravlja javnom cestom na kojoj su ta prava osnovana sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. i 110/19.).

(2) Pravna osoba koja upravlja javnom cestom i nositelj prava građenja i prava služnosti dužni su, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovoga Zakona, sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. i 110/19.).«

9. Proizlazi, dakle, da se člankom 37. ZIDZoCesta/21 mijenja članak 86. ZoCesta/11, koji je prethodno u cjelini glasio (dijelove relevantne za konkretnu ocjenu istaknuo Ustavni sud):

»VII. FINANCIRANJE JAVNIH CESTA

Izvori sredstava

Članak 86.

(1) Izvori sredstava za financiranje javnih cesta jesu:

1) godišnja naknada za uporabu javnih cesta, koja se plaća pri registraciji motornih i priključnih vozila (u daljnjem tekstu: godišnja naknada),

2) cestarina za uporabu autoceste i objekta s naplatom (most, tunel, vijadukt i slično),

3) naknada za uporabu javnih cesta motornim i priključnim vozilima registriranim izvan Republike Hrvatske,

4) naknada za izvanredni prijevoz,

5) naknada za prekomjernu uporabu,

6) korisnička naknada,

7) naknada za korištenje cestovnog zemljišta,

8) naknada za obavljanje pratećih djelatnosti,

9) naknada za koncesije,

10) sredstva državnog proračuna,

11) naknada za financiranje građenja i održavanja javnih cesta,

12) naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti,

13) ostali izvori.

(2) Ukoliko se osniva pravo služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti sukladno članku 25. ovoga Zakona, ne plaća se naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske.

(3) Ukoliko se osniva pravo služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti sukladno članku 25. ovoga Zakona, ne plaća se naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.

(4) Ukoliko se na zemljištu u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osniva pravo služnosti ili pravo građenja radi građenja javne ceste, ne plaća se naknada za osnivanje prava služnosti ili prava građenja.«

9.1. Napominje se da članak 25. ZoCesta/11 glasi:

»Građenje komunalnih i drugih objekata unutar cestovnog zemljišta

Članak 25.

(1) Ako se prilikom građenja ili rekonstrukcije javne ceste predviđa i građenje ili rekonstrukcija komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti koje u cijelosti ili djelomično služe za potrebe javne ceste, projekt mora obuhvatiti i te građevine i radove koji će se izvesti na površini, odnosno ispod ili iznad površine ceste.

(2) Troškove izrade projekata i građenja komunalnih građevina iz stavka 1. ovoga članka snosi investitor komunalnih građevina, sukladno propisima koji uređuju komunalno gospodarstvo.

(3) Troškove izrade projekata i građenja vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme iz stavka 1. ovoga članka snosi investitor tih građevina, sukladno propisima koji uređuju upravljanje tim građevinama.

(4) Ako se radi građenja komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti osniva pravo služnosti odnosno pravo građenja, služnost, odnosno pravo građenja osniva se u korist investitora tih građevina.

(5) Prijenos prava služnosti, odnosno prava građenja iz stavka 4. ovoga članka dopušten je u korist osobe koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati građevinama iz stavka 1. ovoga članka.

(6) Osnivanje prava služnosti ili prava građenja te prava i obveze investitora komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme iz stavka 1. ovoga članka te prava i obveze pravne osobe koja upravlja javnom cestom odnosno koncesionara utvrđuju se ugovorom sukladno odredbama ovoga Zakona.

(7) Suglasnost za građenje komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti koje ne služe za potrebe javne ceste daje pravna osoba koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionar.

(8) Osnivanje prava služnosti ili prava građenja te ostala prava i obveze investitora komunalnih, vodnih i energetskih građevina, kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme koje ne služe za potrebe javne ceste a za koje je izdana suglasnost iz stavka 7. ovoga članka, utvrđuju se ugovorom s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom odnosno koncesionarom, sukladno odredbama ovoga Zakona.

(9) Ako se građenjem ili rekonstrukcijom javne ceste zadire u postojeće komunalne, vodne i energetske građevine ili građevine elektroničkih komunikacija i povezanu opremu, troškove izrade projekata, građenja ili rekonstrukcije tih građevina snosi investitor javne ceste ako je osoba koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati tom građevinom investitoru javne ceste za postojeću građevinu dostavila dokumentaciju sukladno propisima koji uređuju gradnju. U protivnom troškove snosi osoba koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati tom građevinom.«

10. Od stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 članak 86. ZoCesta/11 u cjelini glasi (najrelevantnije dijelove istaknuo Ustavni sud):

»Članak 86.

(1) Izvori sredstava za financiranje javnih cesta jesu:

1) godišnja naknada za uporabu javnih cesta, koja se plaća pri registraciji motornih i priključnih vozila (u daljnjem tekstu: godišnja naknada),

2) cestarina za uporabu autoceste i objekta s naplatom (most, tunel, vijadukt i slično),

3) naknada za uporabu javnih cesta motornim i priključnim vozilima registriranim izvan Republike Hrvatske,

4) naknada za izvanredni prijevoz,

5) naknada za prekomjernu uporabu,

6) korisnička naknada,

7) naknada za korištenje cestovnog zemljišta,

8) naknada za obavljanje pratećih djelatnosti,

9) naknada za koncesije,

10) sredstva državnog proračuna,

11) naknada za financiranje građenja i održavanja javnih cesta,

12) naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti,

13) ostali izvori.

(2) Za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme plaća se isključivo naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka, u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. ovoga Zakona.

(3) Ukoliko se na zemljištu u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave osniva pravo služnosti ili pravo građenja radi građenja javne ceste, ne plaća se naknada za osnivanje prava služnosti ili prava građenja.«

10.1. Napominje se da članak 87. stavak 6. ZoCesta/11 glasi:

»Visina naknade

Članak 87.

(...)

(6) Visinu naknade iz članka 86. stavka 1. točke 6. i 12. ovoga Zakona propisuje odlukom Vlada.

(...)«

11. Osporeni članci 49. (stavak 1.) i 50. ZIDZoCesta/21 predstavljaju završne odredbe samog tog zakona.

Člankom 49. ZIDZoCesta/21 propisana je, u bitnome, primjena ZIDZoCesta/21 – umjesto do tada primjenjivanog Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (»Narodne novine« broj 80/11.) – na sve postupke osnivanja prava građenja i prava služnosti na javnim cestama ubuduće, kao i na započete postupke koji na dan stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 nisu okončani sklapanjem ugovora.

Člankom 50. ZIDZoCesta/21 propisana je, u bitnome, obveza sklapanja dodataka ugovorima sklopljenima prije stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, kojima će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. ZoCesta/11.

III. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

12. Predlagatelji gradovi i općine u svojim (istovjetnim) prijedlozima navode:

»6. Predlagatelj smatra da osporene odredbe nisu u skladu s ustavnim načelom zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima (članak 90. stavak 4. Ustava) te s ustavnim načelom vladavine prave u aspektu zakonitosti (članak 5. stavak 1. Ustava), a i s ustavnim načelom razmjernosti (članak 16. stavak 2. Ustava), a i time da su u sukobu s ustavnim jamstvom prava vlasništva (članak 48. stavak 1. Ustava) koje je nepovredivo u državi socijalne pravde (članak 3. Ustava).

(...)

VI. OBRAZLOŽENJE PRIGOVORA PREDLAGATELJA

8. Leksičkim tumačenjem sadržaja članka 50. stavaka 1. i 2. ZoC/21 zaključuje se da su svi nositelji prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji su s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom sklopili ugovor o stjecanju tih prava na javnoj cesti kojom ta pravna osoba upravlja, u svrhu građenja ili rekonstrukcije komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti, prije stupanja na snagu ZoC/21, na poziv te pravne osobe, u obvezi sklopiti dodatak tom ugovoru o plaćanju naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti (naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. ZoC/11-19) (članak 50. stavak 1. ZoC/21) u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ZoC/21 (do 4. srpnja 2022.) (članak 50. stavak 2. ZoC/21). Ovakav normativni iskaz uvjetovan je istodobnom izmjenom stavaka 2. i 3. članka 86. ZoC/11-19 kojima je bilo određeno da se za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti ne plaća naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti a) ako je građevina ili instalacija na javnoj cesti u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske (stavak 2. članka 86. ZoC/11-19) ili b) ako je građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave (stavak 3. članka 86. ZoC/11-19).

9. Stupanjem na snagu ZoC/21 na osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koja se prava osnivaju u svrhu građenja ili rekonstrukcije građevine prometne, javne, komunalne i druge infrastrukture, za čiju izgradnju je utvrđen interes Republike Hrvatske, ne primjenjuje se ZUIO (članak 49. stavak 1. ZoC/21). Stoga ako je nositelj prava građenja ili prava služnosti na javnoj cesti osoba javnog prava koja je s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom sklopila ugovor o stjecanju tih prava na javnoj cesti kojom ta pravna osoba upravlja prije stupanja na snagu ZoC/21, na poziv te pravne osobe, u obvezi je sklopiti dodatak tom ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. ZoC/11-19 (članak 49. stavak 1. u vezi s člankom 50. stavcima 1. i 2. ZoC/21). Republika Hrvatska, jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave i pravne osobe u njihovom vlasništvu ili čije su one osnivači jesu osobe javnog prava koje su u obvezi sklopiti dodatak ugovoru o stjecanju prava služnosti ili prava građenja. Kod ovoga treba imati na umu da su javne ceste javno dobro u općoj uporabi u vlasništvu Republike Hrvatske (članak 3. stavak 1. ZoC/11-19) pa se u svrhu građenja ili rekonstrukcije građevine prometne, javne, komunalne i druge infrastrukture na javnim cestama kao nositelji prava služnosti na njima pojavljuju, kao osobe javnog prava, jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave i pravne osobe u njihovom vlasništvu ili čije su one osnivači, a ne i Republika Hrvatska, koja je također osoba javnog prava, jer je vlasnik javnih cesta, a služnost je stvarno pravo na tuđoj stvari, dok se u tu svrhu kao nositelji prava građenja na javnim cestama mogu pojaviti sve osobe javnog prava, dakle i Republika Hrvatska, jer vlasnik zemljišta može biti i nositelj prava građenja na svome zemljištu.

10. U smislu odredbe članka 49. stavka 1. ZoC/21 obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. ZoC/11-19 tereti nositelja prava građenja ili prava služnosti koji je osoba javnog prava i kod svakog budućeg stjecanja tih prava na javnoj cesti, koja su stečena u svrhu građenja ili rekonstrukcije komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti, jer se stupanjem na snagu ZoC/21 na osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti ne primjenjuje ZUIO. Ustvari očita je normativna težnja zakonodavca da odredbom članka 49. stavka 1. ZoC/21 derogira primjenu odredbe članka 4. stavka 1. ZUIO kojim je određeno da se ne plaća naknada za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti i prava građenja kada neko od tih prava stječu osobe javnog prava, međusobno jedne od drugih, na njihovu zemljištu potrebnom za izgradnju infrastrukturnih građevina. K tome, svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koji su započeti na temelju odredbi ZUIO, a koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršit će se prema odredbama ZoC/21 (članak 49. stavak 2. ZoC/21).

11. Ovim odredbama ZoC/21 (članka 50. stavaka 1. i 2. te članka 49. stavka 1. ZoC/21) povezano s odredbom članka 37. ZoC/21, kojom je izmijenjen članak 86. stavak 2. ZoC/11-19 i određeno naplatno korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme te kojom je brisan stavak 3. članka 86. ZoC/11-19, kojim je bilo propisano besplatno osnivanje prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti u slučaju da je građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, zakonodavac ukida prethodno priznato pravo (propisanu pravnu mogućnost) osobama javnog prava (Republici Hrvatskoj, jedinicama lokalne samouprave, jedinicama područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama u njihovom vlasništvu ili pretežito u njihovom vlasništvu) da na javnoj cesti, na temelju ugovora s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom, stekne pravo građenja ili pravo služnosti, u svrhu građenja ili rekonstrukcije komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti, bez da za to pravo plaća toj pravnoj osobi naknadu za osnivanje prava služnosti i prava građenja, ako su ove građevine u njihovom vlasništvu (članak 86. stavci 2. i 3. ZoC/11-19).«

Predlagatelji se pozivaju na stajališta iz odluka Ustavnog suda, koja citiraju, pa tako nastavljaju:

»12. Ustavni sud napominje da članak 90. stavak 4. Ustava izražava ustavno načelo zabrane povratnog djelovanja zakona i propisa državnih i drugih tijela s javnim ovlastima, a da članak 90. stavak 5. Ustava dopušta odstupanje od tog ustavnog načela propisivanjem da iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Nadalje, napominje da je smisao ustavnog načela zabrane povratnog djelovanja propisa osiguravanje pravne sigurnosti kao jednog od temeljnih aspekata vladavine prava i da kod retroaktivnosti valja razlikovati radi li se o svršenim/okončanim pravnim situacijama ili o pravnim situacijama koje su u tijeku. Ako se propis odnosi na okončane pravne situacije, onda je riječ o retroaktivnosti (prava retroaktivnost), ali ako se propis odnosi na pravne situacije koje su u tijeku i primjenjuje se na zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti, retroaktivnosti u načelu nema (neprava retroaktivnost). Tako, Ustavni sud dalje navodi, da sukladno sudskoj praksi i doktrini prava Europske unije (primjerice, ‘Temelji prava Europske zajednice’, Uvod u ustavno i upravno pravo EZ-a, II. hrvatsko izdanje/uredio M. Matulović, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, Rijeka, 2004., str. 149.-150.), nije riječ o ‘pravoj (actual)’ nego o ‘prividnoj (apparent)’, odnosno ‘nepravoj ili kvazi-retroaktivnosti’ kod koje se novo pravno pravilo primjenjuje na odnose kreirane pravnim aktima ili poslovima nastalima prije njegova stupanja na snagu, ali su ti odnosi još uvijek pravno egzistentni odnosno u tijeku svoje realizacije. Za razliku od prave retroaktivnosti koja je beziznimno zabranjena, interpretativni pristup Suda EU-a na bazi teleološkog tumačenja iznimno dopušta kvazi-povratni učinak novoga pravnog pravila na zatečene pravne odnose pod bitnim uvjetom da se cilj mjere – zbog čije realizacije je ‹novo› pravo i usvojeno – ne bi ni mogao postići na drugi način. Navedena iznimka, prema kojoj mjera može djelovati retroaktivno samo ako legitiman cilj nije moguće na drugi način ostvariti, limitirana je primjenom načela razmjernosti koje u ovom kontekstu traži da je takvo povratno djelovanje nove zakonske mjere na slučajeve nastale prije njegova stupanja na snagu nužno za postizanje željenoga cilja. Ustavni sud smatra da je odstupanje od načelne zabrane povratnog djelovanja zakona uvjetovano određenim kriterijima koji su inherentni Ustavu. Prema stajalištu Ustavnog suda propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela. Kao takvo ustavno načelo može se uzeti javni interes za izmjenu nekog zakonskog režima odredbama povratnog značaja. Javni interes, shvaćen kao značajan društveni interes koji opravdava odnosno zahtijeva propisivanje povratnog djelovanja zakona, predstavlja Ustavom određenu granicu ovlaštenja zakonodavca iz članka 90. stavka 5. Ustava. Prema tome, zaključuje Ustavni sud, zakonska odredba koja ima povratno djelovanje suglasna je s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali. Posebno je to pitanje bitno kod intervencije zakonodavca u ugovorne odnose. Naime, iz načela vladavine prava iz članka 3. Ustava vezano uz zaštitu vlasničkih prava iz članka 48. stavka 1. Ustava, koje za stranke proizlaze iz valjano sklopljenih ugovora, zakonodavac nije ovlašten intervenirati u završene ugovorne odnose. Dakle, zakonodavac nije ovlašten ukinuti ranije stvorene pravne situacije zasnovane na ugovoru između zainteresiranih osoba. Međutim, ako ugovori imaju produljeno djelovanje, onda se na to djelovanje mogu primijeniti odredbe novog zakonskog režima, ali samo na dio odnosa subjekata koji još nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakona (usporedi i odluku Ustavnog suda broj: U-l-4019/2019 i dr. od 4. svibnja 2021. i odluku broj: U-l-4455/2015 od 4. travnja 2017.).«

Predlagatelji svoje navode potkrepljuju i sljedećim razlozima:

»13. Prema navedenom ustaljenom stajalištu Ustavnog suda, u cilju utvrđenja materijalne (sadržajne) usklađenosti odredbi članka 50. stavaka 1. i 2., članka 49. stavka 1. i članka 37. ZoC/21 Ustavu, u aspektu njihovog povratnog djelovanja, potrebno je ispitati jesu li pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama ‘završeni’ pa da je takva njegova intervencija (prava retroaktivnost) ‘beziznimno zabranjena’, a ako se tim ispitivanjem utvrdi da pravni odnosi u koje je zakonodavac intervenirao tim odredbama (ipak) nisu ‘završeni’ potrebno je ispitati koji je cilj (ratio legis) zakonodavac imao kod donošenja tih odredbi i je li taj cilj legitiman, odnosno je li bio opravdan značajnim društvenim interesom – koji ima veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.

13.1. Pravni temelj stjecanja prava služnosti i prava građenja je (i) pravni posao kojemu je cilj osnivanje prava građenja odnosno prava služnosti (članak 219. i 287. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima, ‘Narodne novine’ 81/15. – pročišćeni tekst i 94/17., dalje: ZV). Pravo služnosti na nekretnini osniva se uknjižbom tog prava u zemljišnoj knjizi kao tereta na poslužnoj nekretnini (članak 220. stavak 1. ZV). Pravo građenja osniva se dvostrukim upisom toga prava u zemljišnu knjigu, i to njegovim upisom kao tereta na zemljištu koje opterećuje te njegovim upisom kao posebnoga zemljišnoknjižnoga tijela u za to novoosnovanom zemljišnoknjižnom ulošku (članak 288. stavak 1. ZV). Pravo služnosti i pravo građenja na javnoj cesti (...) upisuju se u zemljišne knjige sukladno propisima koji uređuju zemljišne knjige (članak 3. stavak 7. ZoC/11-19). Kod sklapanja ugovora kojemu je cilj stjecanje prava služnosti ili prava građenja na nekretnini (tako i na nekretnini koja je javna cesta), na temelju kojeg je pravo služnosti odnosno pravo građenja osnovano (upisom u zemljišnoj knjizi), pravne situacije su potpuno ‘završene’ (okončane). Legitimno je očekivanje ugovaratelja iz tih ugovora (ovlaštenika prava služnosti i vlasnika te korisnika prava građenja i vlasnika), koje je zasnovano na razumno opravdanom povjerenju u zakon (ZoC/11-19), da se država u njihov ugovorni (pravni) odnos (prava služnosti ili prava građenja) naknadno neće miješati (interferirati) unatoč razlozima koje zakonodavac iznosi u obrazloženju ZoC/21 za naknadno miješanje u ugovorni (pravni) odnos. Povjerenje u zakon je razumno opravdano jer zainteresirani pravni subjekti (ugovaratelji) nisu mogli predvidjeti ovakvu zakonsku promjenu, a ono je i pravno utemeljeno jer izvire iz zakona koji je promijenjen (članka 86. ZoC/11-19).

Stoga se zaključuje da odredbe članka 50. stavaka 1. i 2., članka 49. stavka 1. i članka 37. ZoC/21 predstavljaju s ustavnopravnog aspekta neprihvatljivu i zabranjenu retroaktivnost, odnosno da nisu u skladu s Ustavom. Napominje se da je ostvarenje razumno opravdanog povjerenja u zakon (zaštita legitimnog očekivanja da pravni subjekt koristi stečeno pravo i nakon izmjene zakona) temelj izgradnje povjerenja u pravni sustav. Zahtjev je pravnog načela legitimnog očekivanja da pravni subjekt mora imati mogućnost osloniti se na dosljednost pravnog poretka te se pouzdati u njegov kontinuitet i predvidivost, odnosno imati mogućnost (legitimno) očekivati da će kontinuirano koristiti stečeno pravo neovisno o promjenama u pravnom poretku, odnosno da će i ubuduće koristiti pravo koje je stekao u pravnom poretku koji je izmijenjen novim pravnim poretkom, a prema kojemu on to pravo ne bi stekao. Stečeno pravo, dakako, proizlazi samo iz pravne situacije koja je okončana (dovršena) i zahtjev je načela pravne sigurnosti, pravičnosti i zakonitosti da se takvo (stečeno) pravo ne smije ukinuti, ograničiti ili ostaviti bez pravne zaštite. U ovom slučaju konkretnom zakonskom mjerom zakonodavac ukida prethodno priznato pravo (propisanu pravnu mogućnost) osobama javnog prava (Republici Hrvatskoj, jedinicama lokalne samouprave, jedinicama područne (regionalne) samouprave i pravnim osobama u njihovom vlasništvu ili pretežito u njihovom vlasništvu) da na javnoj cesti, na temelju ugovora s pravnom osobom koja upravlja javnom cestom, stekne pravo građenja ili pravo služnosti, u svrhu građenja ili rekonstrukcije komunalnih, vodnih i energetskih građevina kao i građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme na javnoj cesti, bez da za to pravo plaća toj pravnoj osobi naknadu za osnivanje prava služnosti i prava građenja, ako su ove građevine u njihovom vlasništvu, pa kod ugovora koji su sklopljeni (i završeni upisom prava služnosti ili prava građenja) prije stupanja na snagu zakonske mjere zakonodavac se miješao u to zakonom stečeno (priznato) pravo i time ostvareno razumno opravdano povjerenje u zakon, odnosno nije zaštitio legitimno očekivanje pravnih subjekata da se koriste stečenim pravom i dalje, nakon donošenja zakonske mjere, i tako nije doprinio povjerenju u pravni poredak i nije afirmirao dosljednost pravnog poretka, njegov kontinuitet i predvidivost ili, drugim riječima, pravnu sigurnost u okviru načela vladavine prava, zbog čega su ti pravni subjekti prekomjerno opterećeni, što je ustavnopravno nedopušteno.«

Predlagatelji se pozivaju i na sljedeća stajališta Ustavnog suda koja citiraju kako slijedi:

»14. Ustavni sud ponavlja svoje stajalište da zakonodavac za ograničavanje ili ukidanje prethodno priznatog prava mora imati legitimni cilj u javnom interesu kojim je u mogućnosti opravdati takvu mjeru, a mora poštovati i druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti koji se nisu postavljali kad je ta prava priznavao (v. točku 27. odluke broj: U-l-4113/2008 i dr. od 12. kolovoza 2014.). U Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z.E br. 213. od 11. studenog 2021. (dalje: KPZ-ZoC/21), zakonodavac iznosi razloge donošenja članka 37., članka 49. i članka 50. ZoC/21. Članak 37., kojim se mijenja članak 86. ZoC/11-19, zakonodavac obrazlaže time da su nadležna tijela državne uprave upozorena da se oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti može tretirati nezakonitom, državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu, koja je uvedena navedenim odredbama pa da se predlaže, radi otklanjanja ovih nezakonitosti, ove odredbe odgovarajuće izmijeniti, odnosno brisati (str. 53., uz članak 37. KPZ-ZoC/21). Članak 49. stavke 1. i 2. ZoC/21 zakonodavac obrazlaže izjednačavanjem pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava koje su do sada bile u diskriminatornom položaju u odnosu na one prve jer su bile obvezne plaćati naknadu za korištenje cestovnog zemljišta (bez obzira u koju svrhu), a pravne osobe u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik nisu imale tu obvezu odnosno bile su oslobođene obveze plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta. U obrazloženju ovih odredbi navodi se i da se obveza plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta utvrđuje za buduće vrijeme (pro futuro) od trenutka sklapanja dodataka ugovorima (za što je predviđen šestomjesečni rok) kojima je regulirano korištenje cestovnog zemljišta, a i da radi izbjegavanja svake dvojbe, predložene zakonske izmjene nemaju povratno djelovanje i da se navedenim zakonskim izmjenama izbjegava diskriminacija pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima i da se na taj način u Zakon o cestama uvodi EU pravna stečevina o zabrani diskriminacije (str. 56. i 57., uz članak 49. KPZ-ZoC/21). Članak 50. stavke 1. i 2. ZoC/21 zakonodavac obrazlaže time da se primjena različitih naknada za korištenje istovrsne javne površine (javnih cesta) uskladi na način da se određuje jedinstveni početak primjene odredbe iz članka 86. stavka 6. Zakona na sve građevine, neovisno o tome po kojoj je pravnoj osnovi korištenje javnih cesta već stečeno te da na taj način osigurava pravni temelj da se istovjetna naknada u visini određenoj u članku 87. stavku 6. Zakona o cestama ravnopravno primjenjuje ne samo na buduće već i na postojeće imovinskopravne odnose koji su već utvrđeni i postoje na temelju prava služnosti, prava puta ili nekog drugog sličnog prava, a i da je svrha ovih izmjena i dopuna otklanjanje neujednačenosti u primjeni naknada na imovinskopravne odnose koji su nastali prije u odnosu na one koji su nastali nakon stupanja na snagu Zakona o cestama (str. 57., uz članak 50. ZoC/21).«

U odnosu na cilj koji se namjeravao postići osporenim zakonskim odredbama u prijedlogu navode:

»14.1. Iz ovog obrazloženja KPZ-ZoC/21 može se zaključiti da je cilj konkretnih odredbi: a) izbjegavanje da se pravo na besplatno osnivanje prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti moguće tretira kao ‘nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu’; b) izbjegavanje diskriminacije pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima odnosno izjednačavanje pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave nisu većinski vlasnik i c) ravnopravna primjena istovjetne naknade (naknade iste visine) za korištenje javnih cesta neovisno o pravnoj osnovi na temelju koje se one koriste i ujednačavanjem primjene naknade na imovinskopravne odnose koji su nastali prije u odnosu na one koji su nastali nakon stupanja na snagu Zakona o cestama. Ovi ciljevi bi samo prima facie mogli biti ocijenjeni legitimnima u javnom (društvenom) interesu. Međutim, ovi ciljevi nisu legitimni (nisu u javnom interesu). Državna je potpora svaka mjera koja se temelji na programu potpore ili se dodjeljuje na temelju pojedinačnog akta, ako su kumulativno ispunjeni sljedeći kriteriji: – dodjelom potpora pojedini poduzetnik ili poduzetnici stavljaju se u povlašteniji položaj u odnosu na konkurente (ekonomska prednost), – potpora se dodjeljuje iz državnih sredstava, – potpora se dodjeljuje na selektivnoj osnovi i – dodjelom potpora narušava se ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja u mjeri u kojoj to može utjecati na trgovinu između RH i država članica EU-a. Ako pojedina mjera kumulativno ne ispunjava sve te kriterije, ne radi se o državnoj potpori (vidi Ministarstvo gospodarstva, rada i poduzetništva – Zaštita tržišnog natjecanja i državne potpore – Minivodič za poslovnu zajednicu, str. 12., dostupan na www.aztn.hr). Utvrđenjem prava osobe javnog prava na besplatno osnivanje prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti nije se utjecalo na trgovinu između država članica pa se ekonomska prednost koja bi se eventualno tim pravom ostvarila ne bi mogla smatrati državnom potporom. Stoga se konkretnom zakonskom mjerom ne postiže cilj izbjegavanja da se pravo na besplatno osnivanje prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti moguće tretira kao ‘nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu’ niti cilj izbjegavanja diskriminacije pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima (cilj izjednačavanja pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave nisu većinski vlasnik). Nadalje, Republika Hrvatska i jedinice lokalne (područne) samouprave nisu trgovci odnosno ne obavljaju gospodarsku djelatnost radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu pa njihovo prethodno priznato pravo služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti svakako se ne može ‘tretirati nezakonitom državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu’ pa se konkretna zakonska mjera u odnosu na te osobe tim ciljem nikako ne može opravdati. U tom smislu zakonska mjera, u odnosu na Republiku Hrvatsku i jedinice lokalne (područne) samouprave, ne može se opravdati niti ciljem otklanjanja diskriminacije pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima (izjednačavanja pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava u kojima Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave nisu većinski vlasnik). Legitimni cilj nije niti ravnopravna primjena istovjetne naknade (naknade iste visine) za korištenje javnih cesta i ujednačavanjem primjene naknade na imovinskopravne odnose koji su nastali prije u odnosu na one koji su nastali nakon stupanja na snagu Zakona o cestama jer se taj cilj ustvari temelji na pogodovanju infrastrukturnim operatorima da plaćaju bitno nižu naknadu za pravo puta čak i za pravo puta koje je stečeno, odnosno za obvezu plaćanja naknade za pravo puta koje je nastalo prije stupanja na snagu ZoC/21 (v. točku 15. ovog prijedloga). Konačno, ovi ciljevi i kada bi bili ocijenjeni legitimnima, svakako nemaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su adresati ovih odredbi (osobe javnog prava) opravdano računali. Ili, drugim riječima, ovi ciljevi nisu u tolikoj mjeri bitni da se legitimna očekivanja adresata konkretnih odredbi ne bi mogla zaštititi. K tome, iz obrazloženja KPZ-ZoC/21 ne proizlazi da je ovlašteni predlagatelj zakona razmatrao jesu li se ovi ciljevi mogli postići na drugi način. Stoga se zaključuje da je zakonodavac propisujući povratno djelovanje ovih odredbi ZoC/21 na ugovore (kojima je cilj osnivanje prava služnosti ili pravo građenja na javnoj cesti) koji su sklopljeni i završeni prije njegovog stupanja na snagu postupio protivno zabrani donošenja zakona s povratnim djelovanjem, odnosno propustio je, primjenom načela razmjernosti, uspostaviti ravnotežu između javnog interesa i privatnog interesa adresata tih odredbi. Time se zakonodavac ustavnopravno nedopušteno miješao u završene ugovorne odnose odnosno u vlasništvo koje za stranke proizlazi iz valjano sklopljenih (završenih) ugovora.

15. Primjećuje se da zakonodavac zakonskom mjerom iz članka 37. ZoC/21 intervenira u pravni odnos prava puta na način da određuje da se za korištenje javne ceste na temelju prava puta (za pravo puta na javnoj cesti) za građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme plaća ‘isključivo’ naknada iz stavka 1. točke 12. članka 86. ZoC/11-19 (naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti) u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. ZoC/11-19 – u visini određenoj Odlukom o visini naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti (‘Narodne novine’ 87/14., dalje: Odluka). Ova zakonodavna intervencija nije ustavnopravno prihvatljiva iz tri razloga: a) predstavlja pravu retroaktivnost koja je zabranjena člankom 90. stavkom 4. Ustava, b) protivna je zahtjevu razmjernosti iz članka 16. Ustava i c) protivna je zahtjevu vladavine prava u aspektu zakonitosti iz članka 5. stavka 1. Ustava koji zahtijeva normativnu usklađenost sadržaja objektivnog pravnog poretka (koherentnost i odsustvo antinomije).

15.1. Pravo puta infrastrukturni operator stječe, a i njegova obveza da vlasniku plaća naknadu za pravo puta nastaje na temelju zakona – ispunjenjem zakonskih pretpostavki iz članka 28. stavka 1. Zakona o elektroničkim komunikacijama (‘Narodne novine’ 73/08. do 72/17., dalje: ZEK) (članak 28. stavak 1. i članak 29. stavak 1. ZEK). Tako se smatra da infrastrukturni operator ima pravo puta ako je izgradio elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu na općem dobru ili na nekretninama iz članka 27. stavka 1. ZEK (na nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave te na nekretninama u vlasništvu drugih pravnih i fizičkih osoba), uz ispunjavanje bilo kojeg od sljedećih uvjeta: – da posjeduje uporabnu dozvolu izdanu na svoje ime ili na ime svojih univerzalnih ili pojedinačnih pravnih prednika, – da se koristi elektroničkom komunikacijskom infrastrukturom i drugom povezanom opremom bez sudskog spora s upraviteljem općeg dobra ili vlasnikom nekretnine na kojoj je izgrađena ta infrastruktura, u razdoblju od najmanje tri godine od početka njezina korištenja (članak 28. stavak 1. podstavci 1. i 2. ZEK). Pravo puta ovlašćuje svog nositelja (infrastrukturnog operatora) da se koristi tuđom nekretninom (ili općim dobrom) u svrhu gradnje i korištenja elektroničke komunikacijske infrastrukture (članak 2. stavak 1. točka 52. ZEK), odnosno da zahtijeva da mu vlasnik nekretnine ili upravitelj općeg dobra omogući ostvarivanje tog prava (članak 28. stavak 4. ZEK). Infrastrukturni operator je za pravo puta (obvezu vlasnika ili upravitelja općeg dobra da infrastrukturnom operatoru omogući ostvarivanje prava puta) u obvezi vlasniku (upravitelju općeg dobra) plaćati naknadu za pravo puta od trenutka stjecanja tog prava (članak 29. stavak 1. ZEK). Pravno shvaćanje zakonodavca (ovlaštenog predlagatelja propisa) je da stjecanjem prava puta na temelju zakona – ex lege – nastaje obveza plaćanja naknade za pravo puta. Ovo svoje shvaćanje ovlašteni predlagatelj zakona iznosi u Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 164, srpanj 2017. (dalje: KPZ-ZEK/17) kada se očituje o primjedbama (prijedlozima) zainteresirane javnosti (društva Metronet telekomunikacije d.d. i društva VIPnet d.o.o. – danas A1 Hrvatska d.o.o.) na članak 13. Nacrta konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o elektroničkim komunikacijama (članak 15. KPZ-ZEK/17) kojim se u članku 29. stavku 1. ZEK riječi: ‘naknada na temelju izdane potvrde o pravu puta’ zamjenjuju riječima: ‘naknada za pravo puta’ (primjedba društva Metronet telekomunikacije d.d. u točki 44. i identična primjedba društva A1 Hrvatska d.o.o. u točki 82. popisa svih primjedbi zainteresirane javnosti). Ovlašteni predlagatelj propisa svoj stav da ne prihvaća primjedbu ovog dijela zainteresirane javnosti na članak 15. KPZ-ZEK/17 (primjedbu ‘da je zbog pravne sigurnosti nužno da se obveza plaćanja utvrđuje na temelju izdane potvrde o pravu puta’) obrazlaže nomotehničkom potrebom da se zakonska nejasnoća uočena u provedbi i tumačenju članka 29. stavka 1. ZEK otkloni, odnosno da se ‘jasnije’ propiše (odredi) da stjecanjem prava puta na temelju zakona (ex lege) nastaje i obveza plaćanja naknade za pravo puta. Visina obveze naknade za pravo puta propisana je Pravilnikom o potvrdi i naknadi za pravo puta (‘Narodne novine’ 152/11., 151/14. i 95/17., dalje: Pravilnik). Iz normativnog zakonskog iskaza da pravo puta i njemu korelativna (opsegom propisana) obveza plaćanja naknade za pravo puta nastaju na temelju zakona – trenutkom ispunjenja zakonskih pretpostavki – može se zaključiti da je pravni odnos prava puta (pravo puta i njemu korelativna obveza plaćanja naknade za pravo puta) okončan (završen) u tom trenutku. U tom trenutku infrastrukturni operator ima pravo puta (i vlasnik/upravitelj općeg dobra korelativnu obvezu omogućiti ostvarivanje prava puta), a i infrastrukturni operator obvezu plaćanja naknade za pravo puta u propisanom opsegu (i vlasnik/upravitelj općeg dobra pravo zahtijevati da mu infrastrukturni operator ispuni tu obvezu). Dakle, u pravnom odnosu prava puta, nastankom tog odnosa, nastaje i dovršava se dvostruka korelativnost prava i obveza njegovih sudionika. O pravu puta i visini naknade za pravo puta (u slučaju da su ispunjene pretpostavke prava puta iz članka 28. stavka 1. ZEK) Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (dalje: Agencija) na zahtjev infrastrukturnog operatora izdaje potvrdu o pravu puta (članak 28. stavak 2. ZEK i članak 4. stavak 1. Pravilnika) ili na zahtjev vlasnika donosi rješenje (članak 28. stavak 6. ZEK i članak 5. stavak 1. Pravilnika). Ovi akti su deklaratorni (v. rješenje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Us-12493/2009 od 14. siječnja 2010. i presuda broj: Usll-140/16 od 2. ožujka 2017.). Na dovršetak pravnog odnosa prava puta bez utjecaja je to da infrastrukturni operator ispunjava obvezu plaćanja naknade svake godine (na temelju rješenja ili potvrde o pravu puta) jer tu naknadu on plaća za stečeno (dovršeno) pravo (pravo puta) u točno određenom opsegu koji je podzakonskim aktom propisan u trenutku stjecanja prava. Stoga zakonodavac, prema ustavnom načelu zabrane povratnog djelovanja zakona (u dovršene/okončane pravne situacije), koje je propisano člankom 90. stavkom 4. Ustava, zakonskom mjerom iz članka 37. ZoC/21 nije smio (općenito) odrediti da se za pravo puta na javnoj cesti plaća ‘isključivo’ naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti u visini određenoj odlukom Vlade Republike Hrvatske jer time je intervenirao u pravne situacije infrastrukturnih operatora i vlasnika javnih cesta (upravitelja javnih cesta) koje su okončane ispunjenjem zakonskih pretpostavki (prava puta) prije stupanja na snagu ZoC/21, a u kojima infrastrukturni operatori za stečeno pravo puta na javnim cestama imaju obvezu plaćati vlasniku (upraviteljima) javnih cesta naknadu za pravo puta propisanu Pravilnikom. Time se zakonodavac miješao u (završene) pravne odnose odnosno u vlasništvo (naknadu za pravo puta) koje za vlasnika (javnih cesta) proizlazi iz završenog pravnog odnosa prava puta, što je protivno ustavnom zahtjevu o zabrani povratnog djelovanje zakona i drugih propisa državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti iz članka 90. stavka 4. Ustava.

15.2. Primjećuje se da zakonodavac u KPZ-ZoC/21 ne obrazlaže koji je legitimni cilj u javnom interesu konkretne zakonske mjere iz članka 37. ZoC/21 (intervencije u pravo puta). Ustavni sud napominje da je načelo razmjernosti u svjetlu socijalne države i socijalne pravde sastavni dio koncepta materijalne pravne države, odnosno države vladavine prava (članak 3. Ustava) i da zahtijeva da svaka zakonska mjera bude opravdana (ima legitimni cilj) te bude razmjerna tako da adresatima mjere ne nametne prekomjeran teret, a ako se utvrdi postojanje legitimnog cilja u javnom (ili općem) interesu, treba ispitati je li miješanje u imovinska prava adresata bilo razmjerno cilju koji se nastojao postići odnosno utvrditi jesu li ograničavajuća pravna pravila prikladna za ostvarenje legitimnog cilja, jesu li stroža no što je to bilo nužno te nameću li svom adresatu prekomjerni teret (odluka Ustavnog suda broj: U-l – 3685/2015 i drugi od 4. travnja 2017., točka 19.1. i točka 27. i 29.). Prema Pravilniku visina naknade za pravo puta izračunava se prema površini zemljišta koja se koristi za pristup, postavljanje, korištenje, popravljanje i održavanje elektroničke komunikacijske infrastrukture i plaća se u propisanim iznosima (od 3 kn/m2 do 10 kn/m2) (članak 7. stavci 1. i 2. Pravilnika). Visina naknade za zemljište privedeno svrsi (cestu) propisana je u iznosu 8 kn/m2 (članak 7. stavak 1. točka 5. u vezi s člankom 6. stavkom 2. točkom e) Pravilnika). Odlukom je propisana visina naknade za pravo služnosti na javnoj cesti – za postavljanje elektroničke komunikacijske kabelske kanalizacije, vodova koji se postavljaju izvan kabelske kanalizacije i stupova nadzemne komunikacijske mreže te vodova integrirane infrastrukture – za autoceste 4,75 kn/m2, a za ostale javne ceste 2,40 kn/m2. Komparativnom analizom cijena propisanih Pravilnikom i cijena propisanih Odlukom zaključuje se da je Odlukom propisana bitno niža cijena naknade za služenje nekretninom koja je cesta (javna cesta) (2,40 kn/m2 i 4,75 kn/m2) u odnosu na Pravilnikom propisanu cijenu naknade za služenje nekretninom (zemljištem privedenim svrsi – cestom) (8,40 m2). Konkretnom zakonskom mjerom određuje se primjena naknada za korištenje javnih cesta propisanih Odlukom, dakle, primjena manje (niže) naknade. Takva mjera nema opravdani (legitimni) cilj niti u općem interesu (interesu Republike Hrvatske) niti u javnom interesu (interesu zaštite Ustavom konstituiranih zajedničkih vrijednosti – slobode i prava ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja). Ta mjera je samo u imovinskom interesu infrastrukturnih operatora (najprije društva Hrvatski Telekom d.d. iz Zagreba koje je utvrđeni infrastrukturni operator i nositelj prava puta na pretežitom dijelu elektroničke komunikacijske infrastrukture izgrađene u Republici Hrvatskoj) jer će oni za pravo puta (koje je u svom sadržaju neizmijenjeno) – za pravo korištenja javnih cesta njihovom uporabom u svrhu gradnje i korištenja elektroničke komunikacijske infrastrukture – plaćati njihovom vlasniku (upraviteljima) manju naknadu. Zakonodavac je u cilju utvrđivanja je li mjera razmjerna tako da njezinim adresatima ne nameće prekomjeran teret trebao provesti analizu i utvrditi koja jedinična cijena naknade za pravo puta (opseg obveze koji tereti infrastrukturne operatore) korespondira (u pravičnom razmjeru) pravu puta (obvezi vlasnika/upravitelja javnih cesta da trpe pravo puta – pristup, postavljanje, korištenje, popravljanje i održavanje elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme), odnosno analizom utvrditi koji su troškovi koji vlasniku (upraviteljima) javnih cesta nastaju upravljanjem, održavanjem, rekonstrukcijom javnih cesta na kojima je izgrađena elektronička komunikacijska infrastruktura, koja je dobit infrastrukturnih operatora koju oni ostvaruju uporabom javnih cesta (korištenjem elektroničke komunikacijske infrastrukture izgrađene na tim cestama), koji je intenzitet (učestalost) uporabe tih cesta, koja je zbog toga vrijednost umanjenja javnih cesta i dr. Utvrđenjem tih parametara zakonodavac bi utvrdio pravični razmjer između interesa vlasnika (upravitelja) javnih cesta i interesa infrastrukturnih operatora, odnosno je li naknada propisana za pravo služnosti i pravo građenja na javnim cestama (2,40 kn/m2 i 4,75 m2) korsepondirajuća pravu puta na javnim cestama, odnosno je li uopće primjenjiva na pravo puta. Takva analiza i razlozi o tome su izostali. Dodatno, ako je naknada za pravo puta u propisanom iznosu od 8,00 kn/m2 dosad pravično korespondirala pravu puta (obvezi trpljenja prava puta) na cestama (tako i javnim cestama), onda je zakonodavac trebao dokazati (i obrazložiti) tezu da godišnja naknada za pravo puta u iznosu od 2,40 kn/m2 i 4,75 kn/m2 također će ubuduće korespondirati pravu puta na javnim cestama (obvezi trpljenja prava puta). Zakonodavac niti o ovome ne iznosi nikakve razloge. Tako se zaključuje da se vlasniku javnih cesta (Republici Hrvatskoj) odnosno upraviteljima javnih cesta na, ispod ili iznad kojih su infrastrukturni operatori izgradili elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i stekli pravo puta (ispunjenjem zakonskih pretpostavki iz članka 28. stavka 1. ZEK) stavlja ustavnopravno nedopušten prekomjeran teret (excessive individual burden) protivan ustavnom zahtjevu razmjernosti iz članka 16. Ustava.

15.3. ZEK određuje da se za pravo puta plaća naknada za pravo puta i da su izračun, visina naknade i način plaćanja propisane Pravilnikom (članak 29. stavak 1. ZEK). ZoC/21 određuje da se za korištenje javnih cesta na temelju prava puta plaća isključivo naknada prema Odluci. Pravilnikom je propisana cijena naknade za pravo puta na cestama (javnoj cesti) u iznosu 8 kn/m2 (članak 7. stavak 1. točka 5. u vezi s člankom 6. stavkom 2. točkom e) Pravilnika). Odlukom je propisana visina naknade za pravo služnosti za autoceste 4,75 kn/m2, a za ostale javne ceste 2,40 kn/m2. Iz navedenog se zaključuje o egzistenciji antinomije normativnog sadržaja normi koje uređuju isto područje (pitanje visine obveze plaćanja naknade za pravo puta stečeno na javnoj cesti) u kojemu se preklapaju i sukobljavaju. Takva antinomija je ‘djelomična-djelomična’ antinomija (eng. partial-partial inconsistency). Zahtjev vladavine prava i njemu inherentnog načela zakonitosti zahtijevaju usklađenost objektivnog pravnog poretka i da zakonodavac svojom zakonskom mjerom ne uzrokuje antinomije unutar pravnog poretka. Tako je konkretna mjera, kojom je zakonodavac očito uzrokovao antinomije propisa iste pravne snage, protivna zahtjevima vladavine prava. Napominje se da bi se u postupku primjene objektivnog prava ova proturječnost mogla ukloniti uporabom kriterija (načela) hijerarhije (lex specialis derogat legi generali) prema kojemu treba primijeniti norme ZEK-a i Pravilnika kao specijalne norme kojima je uređen institut prava puta. Međutim, neovisno od ovoga uočenu antinomiju treba ukloniti iz pravnog poretka.

VII. PRIJEDLOZI PREDLAGATELJA

16. Iz razloga navedenih u ovom prijedlogu predlagatelj predlaže Ustavnom sudu da ukine osporene odredbe članka 37., članka 49. stavka 1. i članka 50. stavaka 1. i 2. ZoC/21 ili da ove odredbe, uzimajući u obzir sve okolnosti od važnosti za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, te imajući u vidu osobito težinu povrede Ustava ili zakona i interes pravne sigurnosti, poništi jer njima država interferira u ustavno dobro vlasništva koje je stečeno na temelju valjane ugovorne i zakonske osnove (članak 55. stavci 1. i 3. UZUS).

17. Predlagatelj predlaže Ustavnom sudu da do donošenja konačne odluke privremeno obustavi izvršenje pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredbi (sklapanje dodataka ugovorima) jer bi njihovim izvršenjem mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice (članak 45. UZUS) za nositelje prava služnosti i nositelje prava građenja. Primjena osporenih odredbi odnosno akti i radnje koji se poduzimaju na temelju tih odredbi imaju učinke u domeni vlasništva pa bi njihovom primjenom mogle nastati teške i nepopravljive posljedice vlasniku u sferi korištenja i raspolaganja vlasništvom. Predlaže se Ustavnom sudu da odluku o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenih odredbi donese do 4. srpnja 2022. jer su do tada adresati osporene zakonske mjere u obvezi sklopiti dodatke ugovorima i njima preuzeti obvezu plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti.«

12.1. Sažeto, predlagatelji gradovi i općine smatraju da osporene odredbe ZIDZoCesta/21, prije svega, imaju nedopuštene retroaktivne učinke, jer se odnose na »okončane pravne situacije« (što je tzv. prava retroaktivnost koja je beziznimno zabranjena), kao i na »pravne situacije u tijeku realizacije« odnosno »zatečene odnose koji se nastavljaju u budućnosti« (tzv. neprava ili kvaziretroaktivnost), u kojem je slučaju retroaktivno djelovanje zakona iznimno dopušteno isključivo pod uvjetom da je cilj mjere legitiman, da se on ne bi mogao postići na drugi način odnosno da je mjera nužna te da je mjera razmjerna.

Ovi predlagatelji prihvaćaju da postoje ciljevi u nedvojbenom javnom interesu koji mogu imati veći društveni značaj od načela pravne sigurnosti, ali da zakonodavac nije ovlašten intervenirati u pravne situacije stvorene na temelju ugovora između zainteresiranih osoba, odnosno da je zakonodavna intervencija moguća samo u onaj dio odnosa koji nije okončan u trenutku stupanja na snagu novog zakonskog uređenja. Međutim, u slučaju osporenog zakona zakonodavac nije ispitao radi li se o završenim ili nezavršenim situacijama i je li cilj zakona opravdan značajnim društvenim interesom.

Smatraju kako pravo služnosti odnosno pravo građenja na javnim cestama, stečeni ugovorom i uknjižbom, predstavljaju okončane pravne situacije te subjekti koji su ta prava stekli imaju legitimno pravo očekivati da se država svojim propisima neće naknadno miješati u njihove ugovorne odnose i time stečena prava. Drže neutemeljenim i nelegitimnim razloge zakonskog prijedloga koje je Vlada, kao predlagateljica osporenog zakona, prezentirala zakonodavcu, a prema kojima bi ova zakonska novela imala za cilj izbjeći da se pravo na besplatno osnivanje prava služnosti odnosno prava građenja na javnoj cesti tretira kao »nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu«, zatim izjednačiti položaj pravnih osoba bez obzira na javnopravno ili privatnopravno »vlasništvo« (odnosno većinsko »vlasništvo«) na udjelima odnosno dionicama tvrtki, kao i uvesti istovjetnu naknadu za sve subjekte, bez obzira na pravnu osnovu korištenja javnih cesta i bez obzira na to je li riječ o pravnim odnosima nastalim prije ili nakon zakonske novele.

Predlagatelji opsežno obrazlažu zbog čega u konkretnom slučaju nije riječ o legitimnim ciljevima i zbog čega smatraju da se ne radi o nezakonitim državnim potporama, a niti o diskriminaciji poduzetnika na tržištu – s naglaskom na činjenicu da Republika Hrvatska i jedinice lokalne odnosno područne samouprave, za razliku od privatnih poduzetnika, ne obavljaju gospodarsku djelatnost radi ostvarivanja dobiti proizvodnjom, prometom robe ili pružanjem usluga na tržištu, kao i s naglaskom na tvrdnju da je zapravo riječ o pogodovanju infrastrukturnim operatorima (misli se na subjekte iz članka 2. stavka 1. točke 15. Zakona o elektroničkim komunikacijama, »Narodne novine« broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17. – op.) na način da im se omogući plaćanje bitno nižih naknada (ranije 8,00 kn/m2, danas 4,75 odnosno 2,40 kn/m2) čak i za prava koja su na javnim cestama stekli prije stupanja na snagu ZIDZoCesta/21, bez obzira na to što njihovo pravo korištenja javnih cesta i odgovarajuća obveza plaćanja naknade proizlaze iz samog zakona i mjerodavnog podzakonskog propisa, te je riječ o situacijama koja je samim time – za njih, kao i za vlasnika odnosno upravitelja javnih cesta – okončana prije stupanja na snagu zakonskih izmjena. Naprotiv, osporenim se zakonom, prema stajalištu ovih predlagatelja, oštećuju vlasnik odnosno upravitelji javnih cesta te im se nameće ustavnopravno nedopustiv prekomjeran teret.

13. Predlagateljica Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije u svojem prijedlogu navodi:

»ZID Zakona o cestama objavljen je u Narodnim novinama pod brojem: 144-2462/21 dana 27. 12. 2021. g., a stupio je na snagu dana 4. 1. 2022. g.

Odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama predviđena je izmjena članka 86. stavka 2. Zakona o cestama ('Narodne novine' br. 84/2011, 18/2013, 22/2013, 54/2013, 148/2013, 92/2014, 110/2019) na način da je uvedeno plaćanja naknade za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevina, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme, a koji su do donošenja ZID Zakona o cestama bili oslobođeni plaćanja istih naknada po osnovi Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina ('Narodne novine' br. 80/2011, 144/2021 – u daljnjem tekstu Zakon o uređivanju imovinskopravnih odnosa), a čime je povrijeđeno načelo vladavine prava u kontekstu stečenih prava i legitimnih očekivanja javnih isporučitelja vodnih usluga, povrede ustavnog jamstva jednakosti koje dovodi do diskriminacije javnih isporučitelja vodnih usluga, te ujedno i do retroaktivne primjene podzakonskog propisa, a budući da se naknada određuje dodatkom postojećih ugovora sukladno članku 50. ZID Zakona o cestama, a u skladu s Odlukom o visini naknade kao podzakonskim propisom.

Nadalje, odredba članka 49. ZID Zakona o cestama predstavlja prijelaznu odredbu ZID Zakona o cestama, kojom je određeno da se na osnivanje prava građenja i prava služnosti ne primjenjuju odredbe Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa, dok je stavkom 2. istog članka ZID Zakona o cestama određeno da će se svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti koji su započeti na temelju Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa, a koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršiti prema odredbama ZID Zakona o cestama, a čime je povrijeđeno načelo vladavine prava te ustavnosti i zakonitosti.

Konačno, odredbom članka 50. ZID Zakona o cestama koja također predstavlja prijelaznu odredbu ZID Zakona o cestama kojom je propisana obveza da svi nositelji prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji su ista prava stekli na temelju ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu ZID Zakona o cestama odnosno koji su svoje pravo služnosti upisali u zemljišnoj knjizi po nekoj drugoj osnovi, da na poziv pravne osobe koja upravlja javnom cestom sklope dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade, dok je stavkom 2. istog članka određen rok od 6 mjeseci od stupanja na snagu ZID Zakona o cestama za sklapanje predmetnog dodatka, a čime je uz povredu načela vladavine prava i ustavnosti i zakonitosti došlo do povrede zabrane retroaktivnog djelovanja zakona.

Uz sve navedeno, Predlagatelj ovim prijedlogom ističe i formalnopravne razloga za nesukladnost ZID Zakona o cestama s Ustavom Republike Hrvatske, a iz razloga jer je isti propis donesen u hitnom postupku uz navođenje da bi to bilo potrebno za usklađenje s dokumentima Europske unije. Međutim, uz odredbe koje su unesene radi usklađenja s dokumentima Europske unije, ZID Zakona o cestama unosi i izmjene kojima se u bitnome utječe na položaj javnih isporučitelja vodnih usluga po prethodno zaključenim ugovorima za korištenje javnih cesta (prije svega na temelju prava služnosti), a u pogledu plaćanja naknade za korištenje javnih cesta, plaćanja koje naknade ne predstavlja dio zakonodavstva Europske unije. Pritom, iako se Prijedlogom ZID Zakona o cestama izlazi iz okvira dopuštenog donošenja zakona po hitnoj proceduri radi usklađenja s dokumentima Europske unije, razlozi zbog kojih se preostale odredbe također donose po hitnoj proceduri, nije obrazložen u Prijedlogu ZID Zakona o cestama, čime je u bitnome povrijeđena zakonodavna procedura te dovedeno u pitanje načelo ustavnosti i zakonitosti. Uz navedeno, iako je u Prijedlogu ZID Zakona o cestama jasno navedeno da se istim uređuju gospodarska pitanja, Prijedlog ZID Zakona o cestama nije dostavljen Odboru za gospodarstvo na očitovanje i eventualne amandmane, a što također konstituira povredu zakonodavne procedure.

1. OSPORENE ZAKONSKE ODREDBE I DRUGI PROPISI

(...)

Odluka o visini naknade, cit.:

I.

Ovom Odlukom propisuje se visina naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti, koju plaća investitor vodnih građevina, sukladno posebnom propisu, energetskih građevina te građevina elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme na javnoj cesti, odnosno osoba koja je na temelju posebnog zakona ovlaštena upravljati tim građevinama i infrastrukturom.

II.

Naknada za pravo služnosti polaganja vodova na javnoj cesti plaća se za površinu javne ceste koja se koristi.

Površina javne ceste koja se koristi kod osnivanja prava služnosti vodova na autocesti, u smislu ove Odluke, je površina određena duljinom voda koji se polaže u autocestu i širinom od 10 metara za magistralne plinovode, naftovode i produktovode, 1 metar za ostale vodove i 1 metar za vodove građene prema načelu gradnje integrirane infrastrukture, osim ako lokacijskom dozvolom, odnosno glavnim projektom, nije utvrđena veća površina javne ceste koja se koristi.

Površina javne ceste koja se koristi kod osnivanja prava služnosti vodova na javnoj cesti, osim autoceste, u smislu ove Odluke, površina je određena duljinom voda koji se polaže u javnoj cesti i širinom od 1 metra, osim ako lokacijskom dozvolom, odnosno glavnim projektom, nije utvrđena veća površina javne ceste koja se koristi.

Površina javne ceste koja se koristi za postavljanje stupova zračne mreže ili javne rasvjete iznosi dva četvorna metra po svakom stupu, osim ako lokacijskom dozvolom, odnosno glavnim projektom, nije utvrđena veća površina javne ceste koja se koristi.

III.

Visina naknade zapravo služnosti vodova na javnoj cesti utvrđuje se u godišnjem iznosu kako slijedi:

 

 

 

IV.

Naknada za pravo služnosti radi postavljanja elektroničke komunikacijske opreme (antenskih i sličnih uređaja i opreme) na javnoj cesti utvrđuje se u iznosu od 2.000,00 kuna mjesečno za elektroničku komunikacijsku infrastrukturu i drugu povezanu opremu.

V.

Naknada za pravo građenja na javnoj cesti plaća se za površinu zemljišne čestice javne ceste na kojoj se pravo stječe.

VI.

Visina naknade za pravo građenja na javnoj cesti utvrđuje se u godišnjem iznosu kako slijedi:

 

 

 

VII.

Naknada za osnivanje prava služnosti na javnoj cesti iz točaka III. i IV. ove Odluke i naknada za osnivanje prava građenja na javnoj cesti iz točke VI. ove Odluke usklađuju se s godišnjim rastom indeksa cijena na malo koji objavljuje Državni ured za statistiku.

VIII.

Naknada za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti uplaćuje se na račun pravne osobe koja upravlja javnom cestom, odnosno koncesionara, sukladno ugovoru iz članka 122. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/2011, 22/2013, 54/2013 i 148/2013).

IX.

Korisnici cestovnog zemljišta, koji su na temelju ugovora o korištenju cestovnog zemljišta unaprijed platili naknadu za korištenje cestovnog zemljišta, nakon sklapanja ugovora iz članka 122. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/2011, 22/2013, 54/2013 i 148/2013), bit će obvezni plaćati naknadu za pravo služnosti, odnosno za pravo građenja nakon isteka razdoblja za koje su platili naknadu za korištenje cestovnog zemljišta.

X.

Danom stupanja na snagu ove Odluke prestaje važiti Odluka o visini naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti (‘Narodne novine’, broj 52/2011).

XI.

Ova Odluka stupa na snagu osmoga dana od dana objave u ‘Narodnim novinama’.

2. IZ PRIJEDLOGA ZAKONA ZID ZAKONA O CESTAMA S KONAČNIM PRIJEDLOGOM

(...)

Članak 14. Konvencije glasi:

‘ZABRANA DISKRIMINACIJE

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao stoje spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.’

Članak 1. Protokola 12 uz Konvenciju glasi:

‘OPĆA ZABRANA DISKRIMINACIJE

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nitko ne smije biti diskriminiran od strane javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1.’

(...)

5. OSTALI MJERODAVNI PROPISI – PRAVNA STEČEVINA EUROPSKE UNIJE

Članak 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (2016/C 202/01) (u daljnjem tekstu Ugovor o funkcioniranju Europske unije), cit.:

ODJELJAK 2.

DRŽAVNE POTPORE Članak 107.

(bivši članak 87. UEZ-a)

‘1. Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.’

‘2. Sljedeće su vrste potpora spojive s unutarnjim tržištem:

(a) potpore socijalnog karaktera koje se dodjeljuju pojedinim potrošačima ako se to čini bez diskriminacije u odnosu na podrijetlo predmetnih proizvoda;

(b) potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja;

(c) potpore koje se dodjeljuju gospodarstvu određenih područja Savezne Republike Njemačke na koje je utjecala podjela Njemačke, u mjeri u kojoj je ta potpora potrebna kako bi se nadoknadile posljedice gospodarski nepovoljnijeg položaja prouzročenog tom podjelom. Pet godina nakon stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu, Vijeće može, odlučujući na prijedlog Komisije, usvojiti odluku o stavljanju ove točke izvan snage.’

‘3. Sljedeće se vrste potpora mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem:

(a) potpore za promicanje gospodarskog razvoja područja na kojima je životni standard neuobičajeno nizak ili na kojima postoji velika podzaposlenost, te regija iz članka 349. s obzirom na njihovo strukturno, gospodarsko i socijalno stanje;

(b) potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice;

(c) potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;

(d) potpore za promicanje kulture i očuvanje baštine ako takve potpore ne utječu na trgovinske uvjete i tržišno natjecanje u Uniji u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;

(e) druge vrste potpora koje Vijeće odredi svojom odlukom koju donosi na prijedlog Komisije.‘

6. ARGUMENTACIJA POVREDE USTAVNIH I KONVENCIJSKIH PRAVA TE PRAVNE STEČEVINE EUROPSKE UNIJE

1. Formalna nesuglasnost ZID Zakona o cestama s Ustavom Republike Hrvatske

Donošenje ZID Zakona o cestama po hitnom postupku i povreda načela vladavine prava

1.1. Predlagatelj uvodno ističe prigovor formalne nesuglasnosti ZID Zakona o cestama s Ustavom Republike Hrvatske, a budući da je ZID Zakona o cestama donesen po hitnom postupku, iako za navedeno nisu bili ispunjeni uvjeti.

1.2. Naime, Ustavni sud Republike Hrvatske je u više odluka zauzeo stav da praksa donošenja zakona po hitnom postupku narušava samu bit parlamentarizma i vladavine prave, a o čemu je sastavljeno i Izvješće o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora broj: U-X-99/2013 od 23. 1. 2013. (u daljnjem tekstu Izvješće o postupcima donošenja zakona), u kojem se detaljno razmatra navedena problematika te se opravdano ističe kako je u Republici Hrvatskoj donošenje zakona po hitnom postupku postalo gotovo pravilo, a ne iznimka, čime se obezvrjeđuje demokratska procedura i dovodi u pitanje legitimno povjerenje građana u državu i pravo koje ona stvara, a što je protivno i praksi Europskog suda za ljudska prava.

1.3. Odredbom članka 204. stavka 1. Poslovnika Hrvatskog sabora određeno je, cit.:

‘Iznimno, zakon se može donijeti po hitnom postupku, kada to zahtijevaju osobito opravdani razlozi, koji u prijedlogu moraju biti posebno obrazloženi. Uz prijedlog da se zakon donese po hitnom postupku podnosi se konačni prijedlog zakona, koji sadrži sve što i prijedlog zakona, osim što se umjesto teksta prijedloga zakona prilaže tekst konačnog prijedloga zakona.’

1.4. U danom slučaju, u Prijedlogu ZID Zakona o cestama se navodi da se pomoću ZID Zakona o cestama zakonodavstvo Republike Hrvatske usklađuje s dokumentima Europske unije i to preuzimanjem Direktive (EU) 2019/520 Europskog parlamenta i Vijeća od 19. ožujka 2019. o interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine i olakšavanju prekogranične razmjene informacija o neplaćanju cestarina u Uniji (u daljnjem tekstu Direktiva 2019/520), a koji razlog po prijedlogu predlagatelja zakona može predstavljati opravdani razloga za donošenje zakona po hitnom postupku, a u smislu članka 206. stavka 1. Poslovnika Hrvatskog sabora, cit.:

‘Po hitnom postupku donose se zakoni koji se usklađuju s dokumentima Europske unije ako to zatraži predlagatelj.’

1.5. Međutim, uz odredbe koje su u hrvatsko zakonodavstvo unesene u cilju osiguranja usklađenosti s Direktivom 2019/520, u hrvatsko zakonodavstvu su unesene i izmjene odredbi o plaćanju naknade za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava za komunalne, vodne, energetske građevine, kao i građevine elektroničkih komunikacija i povezane opreme, a koje plaćanje naknada ne predstavlja predmet Direktive 2019/520.

1.6. Iako pitanje plaćanja naknade za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava, nije uređeno Direktivom 2019/520, predlagatelj ZID Zakona o cestama je propustio u Prijedlogu ZID Zakona o cestama dati posebno obrazloženje razloga zbog kojih bi uvođenje navedenih odredbi zahtijevalo hitnu proceduru, a što je neprihvatljivo u demokratskom društvu utemeljenom na vladavini prava i zaštiti ustavnih prava budući da takvo postupanje bez daljnjeg narušava pravnu sigurnost, unosi pravnu neizvjesnost i nepredvidljivost, a kao što to kroz svoju praksu upozorava i Ustavni sud Republike Hrvatske.

1.7. Prema tome, budući da Prijedlog ZID Zakona o cestama ne sadrži obrazloženje razloga zbog koji se odredbe o uvođenju plaćanja naknade za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti, prava građenja, prava puta ili nekog drugog sličnog prava (članak 37. ZID Zakona o cestama) uvode po hitnom postupku, jasno je da prilikom donošenja ZID Zakona o cestama nisu poštivane odredbe Poslovnika Hrvatskog sabora, te da je takvim postupanjem ostvarena povreda načela vladavine prava iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske, a što je u konačnici dovelo i do formalne nesuglasnosti ZID Zakona o cestama s Ustavom Republike Hrvatske.

1.8. Na neosnovanost takvog postupanja Ustavni sud Republike Hrvatske upozorio je i u Izvješću o postupcima donošenja zakona, u kojemu navodi, cit.:

‘8. Ovim se izvješćem ne odriče pravo zakonodavca da u pojedinim specifičnim situacijama zakon donese po hitnom postupku. Međutim, to mora činiti iznimno, kad za to postoje razlozi propisani u Poslovniku Hrvatskog sabora (‘samo kada to zahtijevaju interesi obrane i drugi osobito opravdani državni razlozi, odnosno kada je to nužno radi sprječavanja ili otklanjanja većih poremećaja u gospodarstvu’) i kad su ti razlozi opravdani. Nužno je pri tome – bez iznimke – relevantne razloge za donošenje zakona po hitnom postupku podrobno obrazložiti u prijedlogu samog zakona. Nije dostatno samo se pozvati na Poslovnik (primjer takve pogrešne prakse sadržan je u točki 12. alineji 1. ovog izvješća) ili potrebu hitnog postupka opravdati općim, neodređenim ili neuvjerljivim razlozima. (...)’

1.9. Prethodno navedeno postupanje temeljem kojeg je Prijedlog ZID Zakona o cestama ušao u proceduru dana 11.11.2021.g., donošenje po hitnom postupku prihvaćeno dana 24. 11. 2021. g., rasprava otvorena i zaključena već idućeg dana 25. 11. 2021. g., a ZID Zakona o cestama izglasan 15. 12. 2021. g., je i dovelo do toga da ZID Zakona o cestama sadrži neustavne odredbe koje se problematiziraju ovim prijedlogom.

Povreda obveze savjetovanja sa radnim tijelima

1.10. U Prijedlogu ZID Zakona o cestama navodi se da je ustavna osnova ZID Zakona o cestama sadržana u članku 2. stavku 4. točki 1. Ustava Republike Hrvatske, cit.:

‘Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje: – o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, (...)’

1.11. Iz informacija dostupnih na službenim stranicama Hrvatskog sabora te u Prijedlogu ZID Zakona o cestama razvidno je da su se o Prijedlogu ZID Zakona o cestama očitovali Odbor za zakonodavstvo i Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu. Pritom je iz Izvješća Odbora za pomorstvo, promet i infrastrukturu razvidno da je isti raspravio ZID Zakona o cestama kao matično radno tijelo.

1.12. Međutim, kako je iz ustavne osnove ZID Zakona o cestama razvidno da se istim prije svega uređuju gospodarska pitanja, to je Prijedlog ZID Zakona o cestama sukladno članku 75. Poslovnika Hrvatskog sabora, imao biti dostavljen Odboru za gospodarstvo koji ima pravo i dužnost matičnog radnog tijela u područjima koja se, između ostalog, odnose na strategiju gospodarskog razvoja Republike Hrvatske, te osnove gospodarskog sustava i osiguranje uvjeta za djelovanje tržišta i zaštitu tržišnog natjecanja.

1.13. Kako se sam predlagatelj ZID Zakona o cestama u obrazloženju istoga poziva na rješavanje problematike navodno postojećih nezakonitih državnih potpora te diskriminacije poduzetnika na tržištu, a koja između ostalog ulazi i u domenu tržišnog natjecanja, nema dvojbe da je predlagatelj zakona povrijedio svoje obveze time što nije Prijedlog ZID Zakona o cestama dostavio na očitovanje i eventualne amandmane Odboru za gospodarstvo.

1.14. Iz svega prethodno navedenog proizlazi da je prilikom donošenja ZID Zakona o cestama povrijeđeno načelo ustavnosti i zakonitosti sadržano u članku 5. Ustava Republike Hrvatske, a koje načelo uz obvezu suglasnosti zakona s Ustavom te ostalih propisa s Ustavom i zakonom, neodvojivo sadrži i obvezu da zakoni i drugi propisi budu doneseni u predviđenom zakonodavnom postupku, u okviru ovlasti koje su određene relevantnim propisima.

2. Materijalna nesuglasnost ZID Zakona o cestama s Ustavom Republike Hrvatske

2. Odredba članka 37. ZID Zakona o cestama – Povreda ustavnog jamstva vladavine prava u kontekstu stečenih prava i legitimnih očekivanja adresata predmetne norme, nerazmjerno ograničenje sloboda i prava, te povreda ustavnog jamstva jednakosti koja dovodi do diskriminacije javnih isporučitelja vodnih usluga

2.1. Predlagatelj prije svega ističe da je odredbom članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava dano ovlaštenje Hrvatskom saboru da u skladu s Ustavom i zakonom samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, te Predlagatelj navedeno ne dovodi u pitanje.

2.2. Međutim, prethodno navedeno ovlaštenje nije neograničeno već jasno podliježe uvažavanju zahtjeva koje pred Hrvatski sabor postavlja Ustav Republike Hrvatske te zakoni, a što se osobito odnosi na zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite ustavna dobra i vrednote. Sukladno navedenom, prije svega je potrebno osigurati da je normativno rješenje iz članka 37. ZID Zakona o cestama objektivno i racionalno opravdano te da je unutar ustavnopravno prihvatljivih granica.

2.3. Naime, pitanje plaćanja naknade za korištenje javne ceste bilo je do donošenja ZID Zakona o cestama uređeno u cijelosti suprotno, odnosno na način da je jasno bilo propisano oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste, i to za:

– građevine ili instalacije u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravnih osoba u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske;

– građevine ili instalacije u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravnih osoba u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, pa tako i javnih isporučitelja vodnih usluga.

2.4. Prethodno navedeno oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste uvedeno je još 2011. g. Zakonom o cestama (»Narodne novine« br. 84/2011), a kojim je zamijenjen dotadašnji Zakon o javnim cestama (»Narodne novine« br. 180/2004, 82/2006, 138/2006, 146/2008, 152/2008, 38/2009, 124/2009, 153/2009, 73/2010, 91/2010, 84/2011), te je u Konačnom prijedlogu Zakona o cestama, P.Z.E. br. 661, Klasa: 340-01/10-01/05, Urbroj: 65 – 11-08 od 26. 5. 2011. g – jasno navedeno da Vlada Republike Hrvatske prihvaća predmetni prijedlog, cit.:

‘Prihvaćeni su prijedlozi iznijeti u prvom čitanju da se za osnivanje prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti ne plaća naknada za navedena prava ukoliko su komunalne, vodne i energetske građevine te elektronička komunikacijska infrastruktura i povezana oprema u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske ili jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave.’

2.5. Navedeno zakonsko uređenje odnosno oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje korištenje javne ceste je bilo na snazi 10 godina te je Zakon o cestama (»Narodne novine« br. 84/2011) mijenjan i dopunjavan u pet navrata, međutim, u niti jednoj od tih izmjena i/ili dopuna nije dovedeno u pitanje oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste, a da bi sada u Prijedlogu Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z.E. br. 213, Klasa: 022-03/21-01/13, Urbroj: 65-21-02 od 11.11.2O21.g. (u daljnjem tekstu Prijedlog ZID Zakona o cestama) kao obrazloženje izmjene članka 86. na način kako je sadržana u članku 37. ZID Zakona o cestama, bilo navedeno sljedeće, cit.:

‘Tijekom primjene ovih odredbi, nadležna tijela državne uprave upozorena su, da se oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti može tretirati nezakonitom, državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu, koja je uvedena navedenim odredbama. Radi otklanjanja ovih nezakonitosti, predlaže se sporne odredbe odgovarajuće izmijeniti, odnosno brisati.’

2.6. Uvođenjem odredbe članka 37. ZID Zakona o cestama u hrvatsko zakonodavstvo prije svega je povrijeđena vladavina prava kao jedna od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske sadržana u članku 3. Ustava, i to osobito njezine sastavnice koje uključuju zaštitu legitimnih očekivanja te zaštitu stečenih prava, a sve kako slijedi u nastavku.

2.7. Stečena prava predstavljaju subjektivna prava nastala (stečena) u prošlom pravnom poretku koji je zamijenjen novim po kojemu ta prava ne bi mogla nastati. U konkretnom slučaju stečeno pravo javnih isporučitelja vodnih usluga jest pravo na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste, a koje pravo je oduzeto upravo odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama.

S druge strane, javni isporučitelji vodnih usluga su imali legitimno očekivanje da, barem u kontekstu onih postupaka za korištenje javne ceste koji su okončani sklapanjem ugovora, neće biti terećeni naknadom za korištenje javne ceste, a budući da su od iste bili nesporno oslobođeni.

2.8. Pritom je posebno zabrinjavajuće što je oduzimanje navedenog stečenog prava i povreda legitimnih očekivanja javnih isporučitelja vodnih usluga omogućeno retroaktivno, odnosno i za one javne isporučitelje vodnih usluga koji su već zaključili ugovore kojima su regulirali pravo korištenja javne ceste i prema kojima su oslobođeni od plaćanja naknade za isto korištenje (članak 50. ZID Zakona o cestama), o čemu će više riječi biti u nastavku. Na isti način, odredbama ZID Zakona o cestama omogućeno je retroaktivno (povratno) djelovanje podzakonskog propisa odnosno Odluke o visini naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti (»Narodne novine« br. 87/2014 – u daljnjem tekstu Odluka o visini naknade).

2.9. U pogledu navedenog Crnić, I.; Ustav Republike Hrvatske u praksi, str. 37. ističe, cit.:

‘Kroz institut stečenih prava štite se postojeća prava od oduzimanja ili ograničavanja. U literaturi se navodi da se stečenim pravima mogu smatrati prava koja su pojedinci stekli na osnovi odluke nadležnog tijela. Praktično značenje pojma stečenih prava najsnažnije je izraženo kod problema povratnog djelovanja pravne norme. S tim u vezi upućujem na praksu Ustavnog suda prema kojoj zakonodavac ima ovlast mijenjati i ukidati prava koja je prethodno priznao pod uvjetom da za takvu mjeru postoji legitiman cilj u javnom interesu te objektivno i razumno opravdanje. (...) Zadiranje u već postojeća stečena prava Ustavni sud ne odobrava. Tako je sud ocijenio neustavnima izmjene Zakona o porezu na dohodak koje su zadirale u postojeća prava poreznih obveznika.’

2.10. U odnosu na navedeno, ističe se da ne postoji niti može postojati opravdani razlog za ograničenje prava javnih isporučitelja vodnih usluga stečenih ranijim zakonskim uređenjem i to povratnom primjenom podzakonskih propisa.

2.11. Prema tome, ZID Zakona o cestama ne samo da uvodi plaćanje naknade za korištenje javnih cesta ‘u buduće’, čime vrijeđa ne samo stečena prava već i legitimna očekivanja javnih isporučitelja vodnih usluga, već utječe i na postojeće (okončane) pravne odnose, a čime dovodi do oduzimanja stečenih prava javnih isporučitelja vodnih usluga i nerazmjernog ograničenja prava javnih isporučitelja vodnih usluga.

Kako je odredbom članka 16. Ustava Republike Hrvatske određeno da se ‘slobode i prava mogu ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje’, te da ‘svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju’, u danom slučaju potrebno je ispitati sljedeće:

A. Ima li ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade korištenje javne ceste legitiman cilj?

B. Ukoliko postoji legitiman cilj, je li isti u javnom interesu?

C. Postoji li za takvu mjeru objektivno i razumno opravdanje?

Ad. A. (Ne)postojanje legitimnog cilja za ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste

2.12. Prije svega je potrebno postaviti pitanje koji je legitiman cilj zakonodavac namjeravao postići zakonskom odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama. Za odgovor na navedeno pitanje, potrebno je razmotriti sadržaj obrazloženja članka 37. ZID Zakona o cestama iz Prijedloga ZID Zakona o cestama, u kojemu je navedeno, cit.:

‘Važećim odredbama članka 86. stavaka 2. i 3. Zakona o cestama, propisano je da se, u slučaju osnivanja prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti, ne plaća naknada za pravo služnosti, odnosno pravo građenja, ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske, u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Navedenim odredbama, se Zakon o cestama u srpnju 2011. godine uskladio sa Zakonom o uređivanju imovinskopravnih odnosa, u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, broj 80/11).

Tijekom primjene ovih odredbi, nadležna tijela državne uprave upozorena su, da se oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti može tretirati nezakonitom, državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu, koja je uvedena navedenim odredbama. Radi otklanjanja ovih nezakonitosti, predlaže se sporne odredbe odgovarajuće izmijeniti, odnosno brisati.’

2.13. Iz prethodno citiranog može se zaključiti da je cilj koji se želio postići osporavanom odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama ‘otklanjanje (ovih) nezakonitosti’.

2.14. Iako bi cilj otklanjanja nezakonitosti načelno predstavljao legitiman cilj, uzimajući u obzir načelo ustavnosti i zakonitosti sadržano u članku 5. Ustava, ipak pritom navod o ‘otklanjanju nezakonitosti’ ne može biti iznesen paušalno već je potrebno u svakom pojedinom slučaju ocijeniti što se u danom slučaju smatra nezakonitošću te predstavlja li isto u kontekstu pozitivnih zakonskih propisa zaista nezakonitost koju je potrebno ‘otkloniti’.

U konkretnom slučaju, u Prijedlogu ZID Zakona o cestama navodi se da bi:

– nadležna tijela državne uprave – pritom nije jasno o kojim tijelima državne uprave je u danom slučaju riječ?

– bila upozorena – nije jasno tko ih je upozorio i po kojoj osnovi?

– da se oslobođenje od plaćanja predmetne naknade [op.a. naknade za korištenje javne ceste] može tretirati – dakle, ne određuje se pravna osnova po kojoj bi se oslobođenje tretiralo nezakonitim već da ‘može’ doći do takve situacije, ali se ne navodi kada se to može dogoditi i pod kojim uvjetima, te tko bi isto proglasio nezakonitom, a iz čega se jedino može zaključiti da se radi o pukom nagađanju i poprilično neozbiljnom pokušaju obrazloženja prijedloga zakona;

– kao nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu – a pritom se ne uzima u obzir što su državne potpore, kada su iste nezakonite, te tko su poduzetnici na tržištu i kada može doći do njihove diskriminacije, te je li oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javnih cesta u svakom pojedinom slučaju dovelo do diskriminacije.

2.15. Prema tome, daljnjim razlaganjem prethodno navedenog cilja kako ga je u danom slučaju naveden u Prijedlogu ZID Zakona o cestama, postavlja se pitanje: je li deklarirani cilj članka 37. ZID Zakona o cestama zaista legitiman?

2.16. U odnosu na prethodno navedeno, a imajući na umu da u konkretnom slučaju iz obrazloženja danog uz članak 37. ZID Zakona o cestama iz kojeg nije jasno koja su tijela državna uprave bila upozorena, tko ih je upozorio, koji je bio točan sadržaj upozorenja, te kada se određeno postupanje odnosno propuštanje može tretirati, a kada mora, kao nezakonita državna potpora i diskriminacija poduzetnika na tržištu, te da u tom dijelu obrazloženje nije niti moguće objektivno ispitati, Predlagatelj će se u nastavku ograničiti na dvije stavke koje može ispitati, a to je može li se oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste tretirati kao ‘nezakonita državna potpora’, te kao ‘diskriminacija poduzetnika na tržištu’, u odnosu na javne isporučitelje vodnih usluga?

Pojam poduzetnika

2.17. U kontekstu prethodno navedenog ključno je definirati tko su poduzetnici, te predstavljaju li javni isporučitelji vodnih usluga poduzetnike.

2.18. Definicija poduzetnika sadržana u pravnoj literaturi jest da bi to bila ‘osoba koja ulaže kapital u neki pothvat na svoj rizik i korist’.

2.19. Za razliku od prethodno navedenog, javni isporučitelji vodnih usluga su pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, koje obavljaju vodne usluge kao djelatnost od općeg interesa koja se obavlja kao javna služba, te čije poslovanje je strogo regulirano Zakonom o vodnim uslugama (»Narodne novine« br. 66/2019 – u daljnjem tekstu Zakon o vodnim uslugama).

2.20. U kontekstu gore citirane definicija poduzetnika, budući da javni isporučitelji vodnih usluga obavljaju uslugu koja predstavlja opći interes i koja se obavlja kao javna služba, kod istih prije svega nedostaje element rizika, jer voda će uvijek biti nužna za život, te kao takva predstavljati potrebu kako fizičkih tako i pravnih osoba, pa ulaganjem kapitala jedinica lokalne i/ili područne (regionalne) samouprave u cilju osnivanja javnog isporučitelja vodnih usluga de facto ima minimalan poduzetnički rizik (u dijelu uspješnosti naplate), a budući da se ne može dogoditi da proizvod koji javni isporučitelj vodnih usluga nudi na tržištu ne odgovara potrebama tržišta.

2.21. Nadalje, u odnosu na drugi element poduzetništva – ostvarivanje koristi, ističe se da je odredbom članka 34. stavka 1. Zakona o vodnim uslugama jasno određeno, cit.: ‘(1) Ostvari li u obavljanju svoje djelatnosti javni isporučitelj vodnih usluga dobit, ona se koristi isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga’. Prema tome, dobit ne predstavlja korist na strani osobe koja je uložila kapital (u konkretnom slučaju jedinica lokalne i/ili područne (regionalne) samouprave), kao što je to uobičajeno kod poduzetnika čije poslovanje nije tako detaljno uređeno zakonom nego je ostavljeno na slobodu samog poduzetnika, već se dobit javnih isporučitelja vodnih usluga može koristiti isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga, dok protivno postupanje predstavlja teži prekršaj sukladno članku 82. Zakona o vodnim uslugama. Prema tome, javni isporučitelji vodnih usluga ne ispunjavaju niti drugi element temeljem kojega bi ih se moglo smatrati poduzetnicima na tržištu.

2.22. Prethodno navedeno u skladu je i sa dosadašnjim stavovima iznesenima od strane Ustavnog suda, pa tako u Odluci poslovni broj U-I/5027/2016 od dana 19. 12. 2017. g., cit.:

‘18.1. Da bi se neka aktivnost smatrala ekonomskom moraju, kumulativno, biti ispunjena tri uvjeta: subjekt mora nuditi robu ili usluge na tržištu, zatim subjekt mora snositi ekonomski ili financijski rizik od pothvata i mora imati mogućnost ostvarenja profita od aktivnosti. S druge strane, poslovi koje karakterizira državna prisila te pravne osobe s javnim ovlastima koje ih obavljaju u odnosu na treće djeluju autoritativno, kao javna vlast. Drugim riječima, subjekti koji obavljaju poslove javne vlasti ne obavljaju ekonomsku aktivnost već u pravilu imaju ovlast djelovati regulatorno te s autoritetom države uređivati određeno pravno područje.

Tako je i Sud Europske unije (u daljnjem tekstu: Sud EU) u presudi od 19. siječnja 1994., Fluggesellschaft mbEt protiv Eurocontrol, C-364/92, EU:C:1994:7, zaključio da društvo Eurocontrol obavlja poslove u javnom interesu s ciljem poboljšanja sigurnosti zračnog prometa, a koji su poslovi prema svojoj prirodi, svojem cilju i pravilima koja ih reguliraju povezani s izvršavanjem ovlasti u kontroli i nadzoru zračnog prostora što su tipični poslovi javne vlasti i nisu poslovi ekonomske prirode na koje bi se odnosile odredbe Ugovora o tržišnom natjecanju. Ovakvo pravno stajalište Sud EU ponovio je i u kasnijim predmetima (primjerice presuda od 18. svibnja 1997., Cali & Fugi protiv Servizi ecologici porto di Genova SPA, C-343/95, EU:C:1997:160, i presuda od 19. veljače 2002., J.C.J. Wouters, J.W. Savelbergh and Price Waterhouse Belastingadviseurs BV protiv Algemene Raad van de Nederlandse Orde van Advocaten, C-309/99, EU:C.2002:98).’

2.23. Budući da sukladno prethodno iznesenom javni isporučitelji vodnih usluga ne moraju snositi ekonomski ili financijski rizik od pothvata niti imaju mogućnost ostvarenja profita od aktivnosti, nema dvojbe da ne ispunjavaju uvjete koji su potrebni da bi se njihova aktivnost smatrala ekonomskom, a time i poduzetničkom u usporedbi s drugim poduzetnicima na tržištu koji ispunjavaju prethodno navedene uvjete.

2.24. Prema tome, uzimajući u obzir sve prethodno navedeno, a osobito okolnost da javni isporučitelji vodnih usluga ne ispunjavaju kriterije da bi ih se moglo smatrati poduzetnicima, te da se isti ne natječu s drugim subjektima na tržištu, pa čak niti međusobno, budući da je jasno određeno koji javni isporučitelj vodnih usluga je nadležan za koje uslužno područje, nema dvojbe da javni isporučitelji vodnih usluga stoga nisu u usporedivoj situaciji sa poduzetnicima na tržištu.

2.25. Nadalje, Predlagatelj je stava da je Zakonom o vodnim uslugama, a kojima je detaljno uređen način poslovanja javnih isporučitelja vodnih usluga, definirano da javni isporučitelji vodnih usluga obavljaju negospodarsku službu od općeg interesa, za razliku od drugih pružatelja usluga od općeg interesa koji na tržištu pružaju usluge od općeg gospodarskog interesa kao što su primjerice ali ne isključivo pružatelji poštanskih usluga, pružatelji usluga javnog prijevoza i slično, a za koje prije svega nije propisano ograničenje u načinu korištenja dobiti kao što je to učinjeno u slučaju javnih isporučitelja vodnih usluga.

2.26. U odnosu na pitanje obavljanja gospodarske ili negospodarske djelatnosti od strane javnih isporučitelja vodnih usluga, Predlagatelj ističe kako postoji niz kriterija koji se uzimaju u obzir kako bi se utvrdilo o kojoj djelatnosti se radi. U pravnoj teoriji navodi se kako su osobito važni kriteriji socijalne svrhe/funkcije subjekta, solidarnosti, ostvarivanja dobiti i postojanja državne kontrole nad aktivnostima subjekta.

2.27. Predlagatelj je stava kako je u konkretnom slučaju ključno upravo pitanje ostvarivanja dobiti, te upravo izostanak ostvarivanja dobiti na strani imatelja poslovnih udjela u javnim isporučiteljima vodnih usluga na način kako je regulirano odredbom članka 34. Zakona o vodnim uslugama, upućuje na činjenicu da je u konkretnom slučaju riječ o negospodarskoj aktivnosti. Također na navedeno upućuje i činjenica da je cjelokupna aktivnost subjekta kontrolirana i propisana odredbama Zakona o vodnim uslugama, pa u tom kontekstu javni isporučitelji vodnih usluga ne uživaju autonomiju u uređenju svoga poslovanja na način kako je to omogućeno drugim osobama koje se mogu smatrati poduzetnicima i koje obavljaju gospodarsku djelatnost na tržištu Republike Hrvatske odnosno Europske unije.

2.28. Slijedom svega navedenog, javni isporučitelji vodnih usluga kao pružatelji usluga od javnog interesa koja se obavlja kao javna služba, ne podliježu jamstvima slobode poduzetništva u smislu članka 49. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske, da bi ih se po toj osnovi izjednačavalo sa poduzetnicima koji djeluju na tržištu Republike Hrvatske. Ukoliko bi pak zaključak bio da tome nije tako, tada se jasno dovodi u pitanje cjelokupno zakonsko uređenje poslovanja javnih isporučitelja vodnih usluga.

(Nezakonite) državne potpore

2.29. Nadalje, imajući na umu da javni isporučitelji vodnih usluga ne predstavljaju poduzetnike na tržištu potrebno je razmotriti pitanje postojanja navodno nezakonite državne potpore i diskriminacije poduzetnika na tržištu, a u kontekstu oslobođenja od plaćanja naknade za korištenje javne ceste.

2.30. Naime, odredbom članka 2. stavka 1. točke 1. Zakona o državnim potporama ('Narodne novine' br. 47/2014, 69/2017 – u daljnjem tekstu Zakon o državnim potporama) određeno je što se smatra državnom potporom, kako slijedi, cit.:

‘Državna potpora je stvarni i potencijalni rashod ili umanjeni prihod države dodijeljen od davatelja državne potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu s člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije.’

2.31. Nastavno na prethodno citiranu definiciju jasno je da u konkretnom slučaju oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste kako je bilo uređeno dosada važećim zakonskim uređenjem te Zakonom o uređivanju imovinskopravnih odnosa, ne predstavlja državnu potporu, a osobito ne predstavlja nezakonitu državnu potporu. To prije svega iz razloga jer javni isporučitelji ne predstavljaju poduzetnike, sve kako je prethodno navedeno, a nadalje iz razloga jer javni isporučitelji vodnih usluga kao pružatelji usluge od javnog interesa koji svoju uslugu pružaju na točno određenom uslužnom području određenom Uredbom o uslužnim područjima ('Narodne novine' br. 147/2021, 40/2022 – u daljnjem tekstu Uredba o uslužnim područjima), ne predstavljaju konkurenciju niti jedni drugima (svatko djeluje točno u okviru svojih granica uslužnog području), a osobito ne drugim pravnim subjektima koji posluju na tržištu Republike Hrvatske i koji ne podliježu propisima koji se primjenjuju na javne isporučitelje vodnih usluga.

2.32. Prema tome, oslobođenjem javnih isporučitelja vodnih usluga od plaćanja naknade za korištenje javne ceste isti se ne stavljaju u povoljniji položaj jer de facto nemaju konkurenciju s kojom bi se mogli uspoređivati i u odnosu na koju bi mogli biti stavljeni u povoljniji položaj, a posebno ne povoljniji položaj koji bi na bilo koji način utjecao na trgovinu između država članica Europske unije.

2.33. Sve to tim više što je inicijalno oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste uvedeno upravo radi olakšavanja provedbe infrastrukturnih projekata financiranih iz sredstava državnog proračuna ili proračuna jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, za koje je utvrđen interes Republike Hrvatske, a u cilju općeg gospodarskog i socijalnog napretka građana Republike Hrvatske te olakšanja sudjelovanja u fondovima Europske unije.

Pritom je bitno napomenuti da je upravo člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (2016/C 202/01) određeno koje vrste potpora se mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržište, i to, cit.:

‘(...)

(b) potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice;

(c) potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;

(...)’

2.34. Dakle, kako je primarni cilj oslobođenja od plaćanja naknade za korištenje javne ceste upravo olakšavanje provedbe infrastrukturnih projekata, pa tako i projekata poboljšanja sustava odvodnje i pročišćavanja otpadnih voda koje provode javni isporučitelji vodnih usluga, a obvezu provedbe kojih je preuzela upravo Republika Hrvatska pristupanjem Europskoj uniji, jasno je da u danom slučaju ne može biti riječ o ‘potpori koja podrazumijeva određenu prednost koju javna vlast, tj. država dodjeljuje poduzetniku bez ikakve protučinidbe od strane poduzetnika (...)’

2.35. Činjenicu da u konkretnom slučaju ne može biti riječ o nezakonitoj državnoj potpori potvrđuje i pravna teorija, pa tako Liszt, M., Pravno uređenje državnih potpora u RH na stranici 286. navodi, cit.:

‘Zabranjene su (nisu sukladne zakonu) one državne potpore, koje bez obzira na njihov oblik, narušavaju ili bi mogle narušiti tržišno natjecanje davanjem povlastice na tržištu korisniku državne potpore, osobito u mjeri u kojoj to može utjecati na ispunjenje međunarodno preuzetih obveza Republike Hrvatske.’

2.36. Nadalje, a sukladno svemu dosada iznesenom zaključuje se da oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste ne predstavlja diskriminaciju poduzetnika na tržištu, već upravo suprotno, uvođenje plaćanja naknade za korištenje javne ceste predstavlja diskriminaciju javnih isporučitelja vodnih usluga u odnosu na ostale pravne subjekte koji djeluju na tržištu.

2.37. Naime, Ustavni sud Republike Hrvatske u predmetu U-I/4170/2004 od 29. 9. 2010. g., pozivajući se na odluku Velikog vijeća Europskog suda za ljudska prava u predmetu Nachova i dr. protiv Bugarske od 6. 7. 2005. g., zahtjevi br. 43577/98 i 43579/98, ističe da je diskriminacija ‘različito postupanje, bez objektivnog i razumnog opravdanja, prema osobama u relativno sličnim situacijama’, dok u predmetu pod poslovnim brojem U-I/4537/2013 od 21. 4. 2015. g. navodi da ‘različito uređenje prava i obveza smatrat će se diskriminirajućim ako to razlikovanje nema objektivnog i razumnog opravdanja, što znači: takvo koje ne teži legitimnom cilju i/ili ne postoji razumna razmjernost između primijenjene mjere i cilja koji se njome nastojao postići ili adresati takve mjere snose prekomjeran teret’.

Ad. B. (Ne)postojanje javnog interesa za ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste

2.38. Nastavno na prethodno navedeno, Predlagatelj ističe kako ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste nije u javnom interesu, već je upravo suprotno – u javnom interesu da javni isporučitelji vodnih usluga budu oslobođeni takvog dodatnog nameta.

2.39. U odnosu na navedeno bitno je istaknuti da je u Prijedlogu zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina, s Konačnim prijedlogom zakona, P.Z. br. 831, Klasa: 940-01/11-01/01, Urbroj: 65-11-02 od 9. 6. 2011. g. (u daljnjem tekstu Prijedlog Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa) dano obrazloženje prijedloga Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa, a kojim Zakonom o uređivanju imovinskopravnih odnosa je između ostalog bilo regulirano oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste za javne isporučitelje vodnih usluga te primjena kojega je isključena odredbom članka 49. ZID Zakona o cestama, te je navedeno, cit.:

‘Polazeći od odredbi članka 48. stavka 2. i članka 49. stavka 3. Ustava Republike Hrvatske prema kojima su nositelji vlasničkih prava i njihovi korisnici dužni pridonositi općem dobru, a država potiče gospodarski napredak i socijalno blagostanje građana i brine se za gospodarski razvitak svih svojih krajeva, ovim se Zakonom stvaraju pretpostavke za učinkovitije provođenje projekata od interesa za Republiku Hrvatsku i u interesu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i njihovo što uspješnije sudjelovanje u Kohezijskoj politici Europske unije odnosno u korištenju sredstava iz fondova Europske unije. (...)

Takvim se projektima jača gospodarski razvoj te otvara mogućnost poticanja poduzetništva, ostvarivanja prava na rad i zaradu, prava na socijalnu sigurnost, prava na zdrav život stoga je omogućavanje njihove lakše provedbe u interesu svih građana Republike Hrvatske.

(...)

Kada se radi o infrastrukturnim projektima od interesa za Republike Hrvatsku, a kojih su nositelji Republika Hrvatska, jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe u stopostotnom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave i pravne osobe čiji je osnivač jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave (u daljnjem tekstu: osobe javnog prava), potrebno je stvoriti zakonske pretpostavke za učinkovitije rješavanje imovinskopravnih odnosa i oslobođenje od međusobnog plaćanja naknade za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti ili prava građenja između osoba javnog prava. U protivnom cijena takvih projekata je visoka već u samom početku te je s obzirom na ograničeni fiskalni kapacitet teško realizirati projekt. Primjeri iz prakse pokazuju da u velikom broju slučajeva jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave traže pomoć državnog proračuna za financiranje tih naknada te se tijek novca svodi na naplatu u i isplatu iz državnog proračuna. (...)’

2.40. Prema tome, uzevši u obzir da je Zakon o uređivanju imovinskopravnih odnosa donesen upravo kako bi se u javnom interesu ubrzao gospodarski razvoj i olakšala provedba EU projekata u Republici Hrvatskoj, a što i dalje predstavlja javni interes, nejasno je na koji način i iz kojih razloga bi sada uvođenje naknade za korištenje javne ceste bilo u javnom interesu, a osobito uzimajući u obzir da se od Prijedloga Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa do danas u Republici Hrvatskoj nije ništa značajno promijenilo po pitanju ‘učinkovitijeg rješavanja imovinskopravnih odnosa’, a tim ni po pitanju ‘oslobođenja od međusobnog plaćanja naknade za stjecanje prava vlasništva, prava služnosti ili prava građenja između osoba javnog prava’, a niti išta ukazuje na to da sada neće doći do situacija u kojima će jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave tražiti pomoć državnog proračuna za financiranje takvih naknada.

Imajući na umu da:

– je Zakonom o vodnim uslugama značajno izmijenjen način poslovanja javnih isporučitelja vodnih usluga;

– javni isporučitelji vodnih usluga dobit mogu koristiti isključivo u skladu sa Zakonom o vodnim uslugama za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga (članak 34. Zakona o vodnim uslugama);

– je zaduživanje javnih isporučitelja vodnih usluga ograničeno sukladno članku 32. Zakona o vodnim uslugama, a slijedom čega ‘ukupna godišnja obveza plaćanja po osnovi svih zaduženja javnog isporučitelja vodnih usluga ne može biti veća od 20% njegovih ostvarenih prihoda iz cijene vodne usluge u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje i 90% njegovih ostvarenih prihoda iz naknade za razvoj u godini koja prethodi godini u kojoj se zadužuje’;

– sukladno obvezama koje je Republika Hrvatska preuzela Ugovorom o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji te Direktivi Vijeća od 21. svibnja 1991. o pročišćavanju komunalnih otpadnih voda 91/271/EEZ i Direktivi o kakvoći voda namijenjenih za ljudsku potrošnju 98/83/EZ od 3. studenog 1998., javni isporučitelji vodnih usluga na razini cijele Republike Hrvatske provode projekte poboljšanja sustava odvodnje i pročišćavanja otpadnih voda, a u okviru kojih su opterećeni znatnim troškovima;

može se zaključiti da gotovo nema dvojbe da će nametanje plaćanja naknade za korištenje javne ceste, između ostalog, dovesti do traženja pomoći iz državnog proračuna.

2.41. U sklopu odgovora na pitanje je li uvođenje naknade za korištenje javne ceste u javnom interesu, bitno je razmotriti i pitanje izvora financiranja iste naknade?

Naime, odredbom članka 4. Zakona o financiranju vodnog gospodarstva ('Narodne novine' br. 153/2009, 90/2011, 56/2013, 154/2014, 119/2015, 120/2016, 127/2017, 66/2019 – u daljnjem tekstu Zakon o financiranju vodnog gospodarstva), određeno je koji su izvori financiranja vodnog gospodarstva – i to prije svega vodne naknade i cijena vodne usluge, a koje plaćaju korisnici vodnih usluga.

2.42. Slijedom navedenog, a uzimajući u obzir ograničenu mogućnost zaduživanja javnih isporučitelja vodnih usluga te značajne troškove koji već opterećuju javne isporučitelje vodnih usluga (mahom uzrokovane provedbom projekata pročišćavanja otpadnih voda) te utjecaj koji je inflacija imala na poslovanje svih subjekata na području Republike Hrvatske, jasno je da će ovakvo povećanje rashoda na strani javnih isporučitelja vodnih usluga kako je uvedeno člankom 37. ZID Zakona o cestama, neminovno dovesti i do povećanja vodnih naknada i cijena vodnih usluga.

Bitno je napomenuti da će takvo povećanje cijene vodnih usluga bez daljnjeg dovesti u pitanje jedno od temeljnih načela pružanja vodnih usluga, i to načelo priuštivosti, a koje je sadržano u članku 5. stavku 1. i stavku 5. Zakona o vodnim uslugama, te prezentirano i kao jedan od ciljeva reforme vodnog gospodarstva u sklopu Nacionalnog plana oporavka i otpornosti 2021. – 2026. Predmetno načelo u praksi znači da prosječno kućanstvo u Republici Hrvatskoj mora moći iz svojih prihoda platiti prosječnu potrošnju po osobi za utvrđenu cijenu, pritom je gornja granica priuštivosti vodnih usluga određena kao 3% neto dohotka kućanstva godišnje, a koja granica bi daljnjim povećanjem cijene vodnih usluga zasigurno bila prijeđena.

2.43. Slijedom navedenog, ovakvo povećanje ne samo da će ugroziti cijelu reformu vodnog gospodarstva već će i predstavljati dodatan udarac na građane koji su i ovako opterećeni značajnim povećanjem cijena proizvoda i usluga na tržištu, a do kojih je došlo uslijed niza faktora počevši od pandemije koronavirusa koja je uzrokovala zatvaranja diljem svijeta i neminovno ograničila kretanje kako ljudi tako i dobara, usluga i energenata, da bi nakon toga došlo do ubrzanog otvaranja gospodarstava i povećane potražnje, te u konačnici do trenutnog ratnog stanja u Europi, a slijedom čega u danom trenutku ekonomski analitičari ne mogu niti procijeniti gdje je kraj rastu cijena.

2.44. Dakle, uz sve navedene poremećaje koji utječu na građane i značajno povećavaju troškove svakodnevnog života, dodatno povećanje cijena vodnih naknada i vodnih usluga uslijed opterećenosti javnih isporučitelja vodnih usluga naknadom za korištenje javne ceste, jasno ukazuje na to da ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste kakvo je postojalo u dosadašnjem zakonskom uređenju, nije i ne može biti u javnom interesu.

Ad. C. Ima li ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste objektivno i razumno opravdanje te pitanje povrede prava na jednakost

2.45. U odnosu na navedeno, ističe se kako već okolnost da je ukidanje prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste protivno javnom interesu te da u danom slučaju nema nezakonitosti koje bi trebalo otkloniti, jasno upućuje na nepostojanje objektivnog i razumnog opravdanja za takvo ukidanje.

2.46. Budući da:

– javni isporučitelji vodnih usluga ne predstavljaju poduzetnike;

– javni isporučitelji vodnih usluga nisu u sličnoj (niti relativno sličnoj) situaciji s drugim subjektima na tržištu;

– uvođenje plaćanja naknade za korištenje javne ceste nije u javnom interesu;

– za uvođenje plaćanja naknade za korištenje javne ceste ne postoji objektivno i razumno opravdanje;

jasno je da oslobođenje javnih isporučitelja vodnih usluga od plaćanja naknade za korištenje javne ceste ne predstavlja različito postupanje bez objektivnog i razumnog opravdanja.

2.47. Dakle, kako se javni isporučitelji vodnih usluga ne mogu izjednačavati sa drugim subjektima koji djeluju na tržištu, upravo jednako postupanje prema javnim isporučiteljima vodnih usluga i svima ostalima predstavlja diskriminatorno postupanje.

2.48. Stoga Predlagatelj ističe da je upravo odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama uvedena Ustavom Republike Hrvatske i Konvencijom zabranjena diskriminacija, i to diskriminacija javnih isporučitelja vodnih usluga.

2.49. Slijedom svega iznesenog, očigledno je kako u konkretnom slučaju ukidanje prethodno priznatog prava na oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javne ceste koje je uvedeno člankom 37. ZID Zakona o cestama, nema legitiman cilj u javnom interesu kojim je moguće opravdati takvu mjeru, a niti poštuje druge zahtjeve koji proizlaze iz načela vladavine prava, pravne sigurnosti i pravne izvjesnosti.

3. Odredba članka 49. i članka 50. ZID Zakona o cestama (prijelazne i završne odredbe) – povreda načela vladavine prava, povreda načela ustavnosti i zakonitosti, povreda zabrane retroaktivnog djelovanja zakona i podzakonskog propisa

Povreda načela vladavine prava i načela ustavnosti i zakonitosti

3.1. Naime, odredbom članka 3. Ustava Republike Hrvatske određene su najviše vrednote ustavnog poretka u Republici Hrvatskoj, koje ujedno predstavljaju temelj za tumačenje Ustava, te upravo obveza poštivanja navedenih vrednota ustavnog poretka dovodi i do obveze tumačenja mjerodavnih zakona i drugih propisa te njihove primjene u skladu s važnim načelima koja su sastavnice navedenih ustavnih vrednota.

3.2. Iz pravne teorije i ustavnosudske prakse proizlazi da se vladavina prava sastoji se od nekoliko sastavnica, i to:

– pravna sigurnost;

– predvidljivost i izvjesnost pravne odredbe (norme);

– određenost i preciznost pravne odredbe (norme);

– načelo zaštite legitimnih očekivanja;

– izvjesnost zakonskih i sudskih pravnih posljedica i

– načelo zaštite stečenih prava.

3.3. Upravo sukladno prethodno navedenom jasno je da načelo vladavine prava ujedno zahtijeva da zakoni, pa tako i podzakonski propisi u Republici Hrvatskoj, imaju određen sadržaj te da se njima štite sve prethodno navedene sastavnice vladavine prava, a isti ujedno predstavljaju uputu Hrvatskom saboru u svojstvu zakonodavca o tome kakve kvalitete moraju biti propisi koji se donose u Republici Hrvatskoj.

3.4. Međutim, u konkretnom slučaju, upravo suprotno svemu prethodno iznesenom, predlagatelj ZID Zakona o cestama je predložio, a zakonodavac donio, propis koji sadrži nejasne i proturječne odredbe i to unutar istog propisa, a što dovodi u pitanje i način na koji bi sudbena vlast u slučaju eventualnog spora donijela odluku o navedenom pitanju.

3.5. Naime, odredbom članka 49. stavka 2. ZID Zakona o cestama određeno je da će samo postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršiti prema odredbama ZID Zakona o cestama, cit.:

‘(2) Svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koji su započeti na temelju odredbi Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, br. 80/11.), a koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršit će se prema odredbama ovoga Zakona’;

dok je već sljedećom odredbom članka 50. ZID Zakona o cestama, u cijelosti nejasno i proturječno, propisana obveza sklapanja dodatka ugovoru i to ugovoru kojim je okončan postupak za osnivanje prava građenja i prava služnosti, a kojim dodatkom ugovoru će se urediti obveza plaćanja naknade koja je uvedena upravo člankom 37. ZID Zakona o cestama (izmjena članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama), cit.:

(1) Svi nositelji prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji su ista prava stekli na temelju ugovora sklopljenih prije stupanja na snagu ovoga Zakona odnosno koji su pravo služnosti upisali u zemljišnoj knjizi po nekoj drugoj osnovi dužni su na poziv pravne osobe koja upravlja javnom cestom na kojoj su ta prava osnovana sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14., 110/19.).’

‘(2) Pravna osoba koja upravlja javnom cestom i nositelj prava građenja i prava služnosti dužni su, u roku od šest mjeseci od stupanja na snagu ovoga Zakona, sklopiti dodatak ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama (‘Narodne novine’, br. 84/11., 22/13., 54/13., 148/13., 92/14. i 110/19.)’.

3.6. Dakle, s jedne strane je člankom 49. stavkom 2. ZID Zakona o cestama jasno određeno da bi se plaćanje naknade primjenjivalo isključivo na služnosti i prava građenja u vezi s kojima još uvijek nije zaključen ugovor (u buduće), dok se člankom 50. ZID Zakona o cestama određuje da će se upravo navedeni ugovori izmijeniti na način da će se sklopiti dodatak kojim će se intervenirati u postojeći (okončani) pravni odnos na način da će se unijeti izmjena iz ZID Zakona o cestama o plaćanju naknade.

3.7. Upravo iz navedenog razloga je prethodno citiranim odredbama u bitnome povrijeđen zahtjev za preciznošću i predvidljivošću pravne norme te posljedično pravne sigurnosti kao temeljnih elemenata načela vladavine prava, a koje su kao takve prepoznate i u praksi Europskog suda za ljudska prava.

3.8. Slijedom prethodno navedenog, javni isporučitelji pravnih usluga (pa i pravne osobe koje upravljaju javnim cestama) ne mogu stvarno i konkretno znati prava i dužnosti koje za njih proizlaze iz ZID Zakona o cestama, a budući da pravne norme članka 49. stavka 2. i članka 50. ZID Zakona o cestama nisu dovoljno precizne već su u bitnome proturječne. Time je povrijeđen i pozitivni i negativni smisao zahtjeva za preciznošću pravne norme, a budući da uz činjenicu da javni isporučitelji vodnih usluga ne mogu sa sigurnošću znati hoće li ugovor o osnivanju prava služnosti (ili prava građenja) ostati na snazi u obliku u kojemu je zaključen ili će biti dužni pristupiti izmjeni istoga odnosno sklapanju dodatka kojim će se u bitnome izmijeniti postojeći pravni odnos, dok s druge strane u negativnom smislu ni tijela nadležna za provedbu istog zakona ne mogu znati koji su okviri njihova postupanja, a uzimajući u obzir proturječni sadržaj navedenih odredbi ZID Zakona o cestama. Dakle, ovakvim zakonskim uređenjem onemogućeno je javnim isporučiteljima vodnih usluga da se pravovremeno usklade sa novim zakonskim uređenjem.

3.9. Pritom je u sudskoj praksi Ustavnog suda Republike Hrvatske zauzet stav da je upravo predvidljivost pravne norme osobito važna za poticanje gospodarskog razvitka i ekonomskog napretka zemlje, a što je ovakvim zakonskim uređenjem kako je predviđeno ZID Zakona o cestama u bitnome dovedeno u pitanje.

3.10. Slijedom svega iznesenog, nema dvojbe da u danom slučaju odredbe članka 49. stavka 2. i članka 50. ZID Zakona o cestama u svome međuodnosu, a uslijed opisane proturječnosti, dovode do visokog stupnja nejasnoće i nepredvidljivosti u pogledu njihova sadržaja i pravnih učinaka koje proizvode.

3.11. Pritom je proturječnost navedenih odredbi i očigledna nedorečenost predlagatelja ZID Zakona o cestama, razvidna čak i iz obrazloženja Prijedloga ZID Zakona o cestama, a što je i samo po sebi nedopustivo, budući da obrazloženje prijedloga zakona u svakom pojedinom slučaju mora dati jasne, stručne i nedvosmislene razloge donošenja određenog propisa. Međutim, u konkretnom slučaju se u obrazloženju članka 49. ZID Zakona o cestama navodi da se obveza plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta utvrđuje za buduće vrijeme (pro futuro) dok u obrazloženju članka 50. ZID Zakona o cestama oprečno navodi da: ‘se istovjetna naknada u visini određenoj u članku 87. stavku 6. Zakona o cestama, ravnopravno primjenjuje, ne samo na buduće već i na postojeće imovinskopravne odnose, koji su utvrđeni i postoje (...)’

3.12. Imajući na umu sadržaj članaka 49. i 50. ZID Zakona o cestama, te dovodeći isti u vezu s obrazloženjem predmetnih članaka u Prijedlogu ZID Zakona o cestama, nije moguće doći do drugačijeg zaključka nego da su navedene odredbe (kao i pokušaj obrazloženja predlagatelja ZID Zakona o cestama), u bitnome neprecizne, nepredvidljive i neizvjesne, a čime se grubo vrijeđa načelo vladavine prava te ustavnosti i zakonitosti iz Ustava Republike Hrvatske.

3.13. U odnosu na navedeno potrebno je osobito imati na umu da se u konkretnom slučaju radi o prijelaznim i završnim odredbama ZID Zakona o cestama na koje se primjenjuju strogi zahtjevi vladavine prava i koje u svakom pojedinom slučaju moraju biti prikladne za uređenje odnosa na koje će navedena izmjena i dopuna postojećeg zakona utjecati, a budući da se upravo iz navedenih odredbi vidi odnos zakonodavca prema ustavnim dobrima i jamstvima.

3.14. Zaključno se ističe kako iz svega prethodno iznesenog nedvojbeno proizlazi kako ZID Zakona o cestama nije izrađen u skladu sa Ustavom Republike Hrvatske, a protivno članku 5. Ustava Republike Hrvatske kojim je određeno da ‘u Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom’.

Povreda zabrane povratnog (retroaktivnog) djelovanja zakona i podzakonskog propisa

3.15. Osporavana odredba članka 50. ZID Zakona o cestama nesuglasna je s Ustavom Republike Hrvatske, a budući da ima povratno (retroaktivno) djelovanje koje zakonodavac nije obrazložio niti opravdao.

Bitno je napomenuti da se predlagatelj zakona u Prijedlogu ZID Zakona o cestama ‘osvrnuo’ na pitanje retroaktivnosti, a u dijelu obrazloženja danog uz članak 49. ZID Zakona o cestama, i to na način da je bez ulaženja u detalje naveo, cit.:

‘Radi izbjegavanja svake dvojbe, predložene zakonske izmjene nemaju povratno djelovanje.’

Dakle, predlagatelj ZID Zakona o cestama je očigledno smatrao kako je paušalan i nadasve neuvjerljiv navod o tome da je on zaključio kako nema povratnog djelovanja, dostatan da uvjeri i zakonodavca i javnost u to da odredbe ZID Zakona o cestama ne djeluju retroaktivno. Iako pritom ne navodi niti kako je došao do tog zaključka, niti što je i kako ocjenjivao kako bi došao do takvog zaključka.

Prethodno navedeno usprkos tome što je povratno djelovanje i više nego očito kako iz samog teksta ZID Zakona o cestama, tako i iz sadržaja obrazloženja Prijedloga ZID Zakona o cestama, sve kako slijedi u nastavku.

Pritom je osobito zabrinjavajuća činjenica da je ovakav neozbiljan navod o tako bitnom pitanju kao što je retroaktivnost propisa, očigledno bio dostatan da niti radna tijela Hrvatskog sabora (barem ova koja su konzultirana), a niti sam zakonodavac, ne dovedu u pitanje ustavnost odredbi ZID Zakona o cestama, a osobito članka 50. ZID Zakona o cestama kojim se nesumnjivo uvodi povratno djelovanje i to ne samo ZID Zakona o cestama već i Odluke o visini naknade kao podzakonskog propisa, i to usprkos tome što je prethodnom odredbom članka 49. ZID Zakona o cestama izrijekom određeno da se izmjenama neće dirati u one pravne odnose koji su okončani sklapanjem ugovora po Zakonu o uređivanju imovinskopravnih odnosa.

3.16. Naime, temeljno pravilo je da pravna norma vrijedi pro futuro (u buduće) odnosno da vrijedi od trenutka kad je stupila na snagu za buduća ponašanja pravnih subjekata, međutim, u konkretnom slučaju iz sadržaja osporavane odredbe vidljivo je da ista svoje djelovanje prostire na razdoblje koje je prethodilo stupanju na snagu ZID Zakona o cestama i to na način da propisuje intervenciju u završene ugovorne odnose odnosno zaključene ugovore o korištenju javne ceste (bilo po osnovi prava služnosti, bilo po osnovi prava građenja). Sve to na način da ne dopušta ugovornim stranama da se odluče nastaviti svoj ugovorni odnos sukladno već zaključenom ugovoru, već im nameće obvezu da zaključe dodatak istog ugovora sukladno ZID Zakona o cestama.

3.17. Budući da se osporavanom odredbom propisuje izmjena ranije stvorene pravne situacije zasnovane na ugovoru zaključenom između javnih isporučitelja vodnih usluga i pravne osobe koja upravlja javnom cestom, jasno je da ista odredba proizvodi nedopušteni povratni učinak koji konstituira tzv. pravu retroaktivnost.

3.18. Pritom je bitno istaknuti da zakonodavac usprkos svim ovlastima koje ima, nema ovlast miješati se u konkretni ugovorni odnos koji je postojao prije donošenja izmjena i dopuna pojedinog zakona, kao što je to učinio u konkretnom slučaju i to u okviru prijelaznih i završnih odredbi ZID Zakona o cestama, što jasno konstituira arbitrarno korištenje zakonodavnih ovlasti, a koji zaključak je potvrdio i Ustavni sud Republike Hrvatske u odluci pod poslovnim brojem U-I/897/2014.

3.19. Sve to posebno imajući na umu da se u konkretnom slučaju radi o prijelaznoj i završnoj odredbi ZID Zakona o cestama, u vezi s kojim odredbama je izneseno stajalište Ustavnog suda Republike Hrvatske u odluci pod poslovnim brojem U-I/4113/2008, a sukladno kojemu upravo za navedene odredbe vrijede strogi zahtjevi vladavine prava i to osobito kada je riječ o propisivanju retroaktivnog djelovanja.

3.20. Nadalje, uz činjenicu da se odredbom članka 50. ZID Zakona o cestama uvodi povratno djelovanje odredbe članka 37. ZID Zakona o cestama, isto tako se uvodi i povratno djelovanje Odluke o visini naknade kao podzakonskog propisa za koje sukladno članku 90. stavku 4. Ustava Republike Hrvatske vrijedi apsolutna zabrana retroaktivnog (povratnog) djelovanja, koja se ne može otkloniti niti postojanjem posebno opravdanih razloga kao što je to propisano za pojedine odredbe zakona.

3.21. Naime, osporavanom odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama zakonodavac je intervenirao u postojeća prava javnih isporučitelja vodnih usluga i to na način da je propisao da se za korištenje javnih cesta na temelju prava služnosti plaća naknada iz stavka 1. točke 12. ovoga članka, u visini određenoj prema članku 87. stavku 6. Zakona o cestama ('Narodne novine' br. 84/2011, 18/2013, 22/2013, 54/2013, 148/2013, 92/2014, 110/2019, 144/2021 – u daljnjem tekstu Zakon o cestama).

3.22. Pritom je člankom 87. stavkom 6. Zakona o cestama određeno da, cit.: ‘(6) Visinu naknade iz članka 86. stavka 1. točke 6. i 12. ovoga Zakona propisuje odlukom Vlada’. Prema tome, člankom 37. ZID Zakona o cestama određeno je da će se novouvedena naknada za služnost plaćati u skladu sa Odlukom o visini naknade.

3.23. Na taj način je zakonodavac odredbom članka 37. ZID Zakona o cestama propisao retroaktivnu (povratnu) primjenu podzakonskog akta – Odluke o visini naknade, i to na pravne odnose koji su faktično i pravno nastali prije stupanja na snagu ZID Zakona o cestama, a što je vidljivo iz članka 50. ZID Zakona o cestama, i to usprkos apsolutnoj zabrani retroaktivnog djelovanja podzakonskih propisa iz članka 90. stavka 4. Ustava.

3.24. Dakle, Odlukom o visini naknade se u konkretnom slučaju unatrag intervenira u postojeće pravne odnose, a sukladno članku 50. stavku 1. ZID Zakona o cestama, kojim je propisana obveza svim postojećim nositeljima prava služnosti (i prava građenja) da zaključe dodatke ugovoru kojim će se urediti obveza plaćanja naknade iz članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama odnosno uvesti naknada propisana Odlukom o visini naknade.

3.25. Propisivanjem takvog retroaktivnog djelovanja podzakonskog propisa grubo je povrijeđeno i načelo vladavine prava iz članka 3. Ustava Republike Hrvatske kao najviše vrednote ustavnog poretka, te je kršenjem apsolutne zabrane povratnog djelovanja podzakonskih propisa (drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti) u bitnome dovedena u pitanje pravna sigurnost kao jedna od najvažnijih sastavnica vladavine prava.

Postojanje posebno opravdanih razloga za povratno (retroaktivno) djelovanje

3.26. Ustav Republike Hrvatske u članku 90. st. 5. iznimno dopušta povratno djelovanje pojedinih odredbi zakona ali samo ‘iz posebno opravdanih razloga’, dok se Poslovnikom Hrvatskog sabora (»Narodne novine« br. 81/2013, 113/2016, 69/2017, 29/2018, 53/2020, 119/2020, 123/2020 – u daljnjem tekstu Poslovnih Hrvatskog sabora) u članku 176. jasno određuje da, cit.:

‘Kad se prijedlogom zakona određuje da pojedine njegove odredbe imaju povratno djelovanje, predlagatelj zakona dužan je obrazložiti posebno opravdane razloge koji to nalažu.’

3.27. Dakle, da bi retroaktivno djelovanje pojedinih odredbi ZID Zakona o cestama bilo dopušteno, potrebno je da:

– za navedeno postoje posebno opravdani razlozi, te

– predlagatelj zakona obrazloži posebno opravdane razloge zbog kojih je uvedeno povratno djelovanje pojedinih odredbi.

3.28. Usprkos navedenom, u Prijedlogu ZID Zakona o cestama predlagatelj zakona se nije uopće osvrnuo na navedeni povratni učinak te nije niti naveo niti pokušao obrazložiti postojanje posebno opravdanih razloga za povratno djelovanje predmetne odredbe, a slijedom čega u vezi iste odredbe nije sastavljeno izvješće matičnog radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo, pa stoga nije donesen niti zaključak kojim je utvrđeno da za povratno djelovanje navedenih odredbi postoje posebno opravdani razlozi, a iz čega je razvidno da zakonodavac nije proveo postupak propisan Poslovnikom Hrvatskog sabora odnosno nije poštivao postupak koji je sam sebi propisao, slijedom čega je ZID Zakona o cestama donesen na način koji nije u skladu s najvišom vrednotom vladavine prava iz članka 3. Ustava, a u smislu članka 193. Poslovnika Hrvatskoga sabora kojim je određeno, cit.:

‘Ako se konačnim prijedlogom zakona predviđa da će pojedine njegove odredbe imati povratno djelovanje, na osnovi posebnog obrazloženja predlagatelja zakona i izvješća matičnoga radnog tijela i Odbora za zakonodavstvo, posebno će se ocijeniti i zaključkom utvrditi da za povratno djelovanje pojedinih odredbi zakona postoje posebno opravdani razlozi. Bez toga se ne može pristupiti odlučivanju o povratnom djelovanju pojedinih odredbi zakona.’

3.29. Naime, prema stajalištu Ustavnog suda Republike Hrvatske izraženom u odluci U-I/4455/2015 od 4. 4. 2017. g., sintagma ‘posebno opravdani razlozi’ upućuje na to da propisivanje povratnog djelovanja zakona mora biti izuzetno i opravdano s gledišta određenog ustavnog načela, dok se kao takvo ustavno načelo može uzeti javni interes, te da je zakonska odredba kojoj je dano povratno djelovanje suglasna s Ustavom, ako je takvo djelovanje propisa u javnom interesu odnosno ako se takvim djelovanjem propisa ostvaruju ciljevi koji imaju veći društveni značaj od pravne sigurnosti na koju su subjekti određenog pravnog odnosa računali.

3.30. Međutim, kako je u konkretnom slučaju iz svega prethodno iznesenog u ovom prijedlogu jasno da izmjene uvedene ZID Zakona o cestama, a osobito u dijelu koji se odnosi na uvođenje plaćanja naknade za korištenje javne ceste, nisu u javnom interesu odnosno interesu društvene zajednice u cjelini, zaključuje se da ni retroaktivno djelovanje istih nije niti može biti u javnom interesu.

3.31. Kako odredba članka 50. ZID Zakona o cestama dovodi do retroaktivnog djelovanja ZID Zakona o cestama, a da pritom nije obrazloženo postojanje posebno opravdanih razloga zbog kojih bi isto bilo ustavnopravno prihvatljivo, a da uz navedeno odredbe ZID Zakona o cestama nemaju niti legitiman cilj, nema dvojbe da u konkretnom slučaju ne postoji posebno opravdani razloga za povratno djelovanje odredbi ZID Zakona o cestama, osobito članka 37. ZID Zakona o cestama te Odluke o visini naknade kao podzakonskog propisa.

3.32. Zaključno se ističe kako je upravo Ustavni sud Republike Hrvatske u predmetu pod poslovnim brojem U-I/897/2014 iznio stav da zakonodavne promjene moraju biti provedene na način da se u uvažavaju postojeći ugovorni odnosi i to sa što manje štetnih posljedica za one koje će te promjene pogoditi, te u tom smislu zadiranje zakonodavca u postojeće ugovorne odnose mora imati snažan legitiman cilj, dok iz obrazloženja iste zakonodavne promjene mora biti jasna i nedvojbena nužnost za stupanjem iste izmjene na snagu, a što je u konkretnom slučaju u cijelosti izostalo.«

13.1. Sažeto, ova predlagateljica smatra da je osporeni zakon u formalnopravnom smislu u nesuglasnosti s Ustavom, zbog činjenice da je, bez ikakvog obrazloženja predlagatelja zakona, donesen u hitnom zakonodavnom postupku, a pritom, premda uređuje važna gospodarska pitanja, nije dostavljen na očitovanje i eventualne amandmane Odboru za gospodarstvo Hrvatskog sabora. Uz navedeno, ima i ustavnopravno nedopuštene retroaktivne učinke.

Slično kao ostali predlagatelji, predlagateljica upućuje na problem stečenih prava (okončanih pravnih situacija) i s time povezanih legitimnih očekivanja adresata zakona da u njihove dovršene pravne odnose država neće naknadno intervenirati bez legitimnog cilja te bez objektivnih i razumno opravdanih razloga.

Osobito naglašava problem položaja javnih isporučitelja vodnih usluga, kojima se nameće obveza plaćanja naknada za pravo služnosti odnosno pravo građenja na javnim cestama ubuduće, ali i unatrag, i to bez obzira na činjenicu da je riječ o subjektima koje ni po kojem obilježju nije moguće podvesti pod pojam »poduzetnika« niti bi u odnosu na njih mogla postojati sumnja da oslobođenjem od plaćanja naknada neizravno primaju »nezakonite državne potpore« te tako diskriminiraju druge poduzetnike.

Naime, kako predlagateljica ističe i opsežno obrazlaže, isporučitelji vodnih usluga obavljaju zakonom reguliranu djelatnost od općeg interesa, obavljaju je u vidu javne službe, osnivači su im jedinice lokalne odnosno područne samouprave, ne snose rizike poslovanja, ne ostvaruju dobit (to jest ona se prema mjerodavnom zakonu može koristiti isključivo za obavljanje i razvoj djelatnosti vodnih usluga) te ne konkuriraju drugim isporučiteljima vodnih usluga.

Posebice upozorava na činjenicu da su povećani troškovi poslovanja pružatelja javnih usluga, u konkretnom slučaju nametanjem obveze plaćanja naknada za prava služnosti odnosno građenja na javnim cestama koja do stupanja na snagu ZoCesta/21 nije postojala, ne samo prekomjeran teret za te pravne subjekte, koji će nužno zahtijevati financijsku pomoć iz državnog proračuna, već se neizbježno odražavaju na povećanje cijena javnih usluga koje plaćaju građani kao krajnji korisnici odnosno potrošači.

Stoga je stajalište ove predlagateljice da u osporenim odredbama ZIDZoCesta/21 postoji diskriminacija javnih isporučitelja vodnih usluga u odnosu na poduzetnike koji djeluju na tržištu, a ne obratno.

IV. OČITOVANJA MINISTARSTVA

14. U očitovanju od 28. srpnja 2022. Ministarstvo navodi:

»2. Kontekst donošenja spornih odredbi ZID ZC-a

a) Problem nezakonite potpore i diskriminacije

Problem moguće nesukladnosti odredbe članka 86. ZC-a te Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (NN 80/11, dalje: Zakon o izgradnji infrastrukturnih građevina) pojavio se još 2015. u postupku dobivanja pozitivnog mišljenja na programe državne potpore ‘Okvirni nacionalni program za razvoj infrastrukture širokopojasnog pristupa u područjima u kojima ne postoji dostatan komercijalni interes za ulaganja (ONP)’ i ‘Nacionalni program razvoja širokopojasne agregacijske infrastrukture u područjima u kojima ne postoji dostatan komercijalni interes za ulaganja (NP-BBI)’.

Jedan od operatora elektroničkih komunikacija žalio se Europskoj komisiji i dostavio pravno mišljenje prema kojem programi nisu kompatibilni s pravilima državnih potpora na razini EU-a, zbog odredbi Zakona izgradnji infrastrukturnih građevina i ZC-a, kojim se javne tvrtke oslobađaju obveze plaćanja naknade za pravo služnosti i prava građenja na javnim cestama.

Paralelno, o ovom problemu obaviješteno je i Ministarstvo financija (dalje: MFIN) koje je tada potvrdilo da bi se oslobođenje od plaćanja naknada moglo bi se smatrati nezakonitom državnom potporom.

U pismu Europskoj komisiji Republika Hrvatska, obvezala se da će predložiti izmjene i dopune ZC-a, kojima će se riješiti problem oslobođenja od obveza plaćanja naknada za trgovačka društva u državnom vlasništvu. U pismu se navodi da je o prijedlogu izmjena ZC-a pokrenuto savjetovanje sa zainteresiranom javnošću te da se predlaže izmjena članka 86. ZC-a, na način da se iz njega brišu stavci 2., 3. i 4. kojima je predviđeno oslobođenje od plaćanja naknada.

Europska komisija ocijenila je da su objašnjenja i obećanja koja je Vlada dala dovoljna da bi se oba programa mogla pozitivno ocijeniti. Programi su trenutno u fazi provedbe.

Međutim, u tom trenutku izmjene ZC-a nisu donesene. U međuvremenu je ZC mijenjan 2019., ali zbog drugih razloga. Izmjene koje je Republika Hrvatska obećala napraviti radi otklanjanja diskriminacije i potencijalno nezakonite potpore učinjene su u noveli iz 2021.,u odnosu na koju su predlagatelji podnijeli prijedlog Ustavnom sudu.

b) Pitanje usklađivanje naknade za pravo puta s iznosom prava služnosti

Pravo puta je specifični institut koji je u hrvatsko zakonodavstvo uvedenu Zakonu o elektroničkim komunikacijama (NN. br. 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17.) iz 2008. (dalje: ZEK ’08).

Njime je ‘infrastrukturnim operatorima’ koji su izgradili infrastrukturu na javnom ili privatnom zemljištu omogućeno nesmetano korištenje te infrastrukture uz obvezu plaćanja naknade vlasniku ili upravitelju općeg dobra. Iznos naknade propisuje se pravilnikom koji donosi Hrvatska regulatorna agencija za mrežne djelatnosti (HAKOM). Iznos naknade mora predstavljati pravičnu ravnotežu između interesa operatora, vlasnika i javnog interesa razvoja infrastrukture elektroničkih komunikacija.

Tijekom razdoblja važenja ZEK-a ‘08 odredbe o pravu puta su mijenjane. Značajnija izmjena učinjena je u noveli ZEK-a iz 2011., kada su i vlasnici i upravitelji dobili aktivnu legitimaciju za pokretanje postupka utvrđivanja infrastrukturnog operatora i iznosa naknade.

Iznos naknade propisan je Pravilnikom o potvrdi i naknadi za pravo puta (NN. br. 152/11, 151/14 i 95/17, PoP). Iznos naknada za cestovno zemljište iznosio je 6 kn/m2 u PoP-u iz 2011. Izmjenama i dopunama PoP-a iz 2014. ta je cijena povećana na 8 kn/m2.

Imajući u vidu da su pravo puta i pravo služnosti po svom sadržaju vrlo slična prava, gdje oba titularu omogućavaju nesmetano korištenje tuđe nekretnine, u ZID ZC-u je zakonodavac ocijenio razumnim da se iznosi koji se plaćaju za ta prava izjednače kada je riječ o javnim cestama. Ovlaštenje zakonodavca je u tom pogledu nesporno, jer su javne ceste javno dobro u općoj uporabi koje je vlasništvo Republike Hrvatske.

U novom ZEK-u, koji je stupio na snagu u srpnju 2022. godine, zadržana je koncepcija prava puta iz prethodnog ZEK-a. Međutim, zakonodavac je pojasnio supsidijarnu narav prava puta u odnosu na druga stvarna prava, utvrdivši u članku 63. stavku 8. da ‘infrastrukturni operator ne plaća upravitelju općeg dobra ili vlasniku nekretnine naknadu za pravo puta u slučaju kada je infrastrukturni operator ujedno i vlasnik te nekretnine, ili ima kakvo stvarno pravo na toj nekretnini, ili drugi pravni odnos s upraviteljem općeg dobra ili vlasnikom nekretnine, kojim je uređeno korištenje općeg dobra ili nekretnine.'

3. Korištenje cestovnog zemljišta bez naknade predstavlja potencijalno nezakonitu državnu potporu

U svojim prijedlozima predlagatelji točno navode kriterije prema kojima se ocjenjuje postojanje državne potpore. Međutim, predlagatelji izvode pogrešan zaključak da korištenje cestovnog zemljišta bez naknade ne predstavlja državnu potporu.

U točki 2. ovog očitovanja opisana je kronologija problema potencijalne nezakonitosti državne potpore u vidu besplatnog korištenja cestovnog zemljišta od strane pravnih osoba u državnom vlasništvu.

Tijekom pripreme odgovora za Europsku komisiju bilo je zatraženo i neovisno konzultantsko mišljenje o ovom pitanju. Konzultanti Zlatan Janeš, dipl. oec. i mr. sc. Olgica Spevec, dipl. oec utvrdili su ‘da bi neplaćanje naknada sukladno navedenim zakonima od strane pravnih osoba u državnom vlasništvu, a koje obavljaju gospodarsku djelatnost moglo predstavljati državnu potporu, odnosno da u povoljniji tržišni položaj stavlja te osobe u odnosu na one iz privatnog sektora. (...). No, oslobođenje od plaćanja naknade, u većini slučajeva, općenito bi se moglo smatrati operativnom potporom, koja se u vrlo malom broju slučajeva i pod određenim uvjetima može smatrati sukladnom propisima o potporama. Također, u svakom slučaju, za dodjelu državne potpore potrebno bi bilo pribaviti pozitivno mišljenje Ministarstva financija, odnosno odobrenje Europske komisije.

S obzirom na navedeno, s aspekta propisa i pravila o državnim potporama odgovarajuće izmjene navedenih zakona u smislu izjednačavanja uvjeta plaćanja naknada bez obzira na to radi li se o gospodarskim subjektima (poduzetnicima) u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne samouprave ili onih u privatnom vlasništvu je rješenje kojim bi se osigurala neupitna i cjelovita usklađenost navedenih zakona s EU acquis na području državnih potpora.’

Ovdje smatramo potrebnim osvrnuti se na navode predlagatelja koji tvrde da ‘jedinici lokalne (područne) samouprave nisu trgovci odnosno ne obavljaju gospodarsku djelatnost’. Međutim, nesporno je da postoje društva koja su u državnom vlasništvu i vlasništvu jedinica lokalne samouprave koja obavljaju gospodarsku djelatnost i konkuriraju privatnim infrastrukturnim operatorima. Uvidom na HAKOM-ovoj stranici vidljivo je da uslugu davanja pristupa i zajedničkog korištenja elektroničke komunikacijske infrastrukture i povezane opreme primjerice obavljaju HEP Telekomunikacije d.d., Hrvatska elektroprivreda d.d., Gospodarska zona Kukuzovac (Poduzetnička zona s primamim ciljem ostvarenja gospodarskog razvoja Grada Sinja i Splitsko-dalmatinske županije), Komunalac d.o.o. (Opatija), Novokom d.o.o. (Novska), Poduzetnička zona Korana (Karlovac), Odašiljači i veze d.o.o., Poslovne zone Petrinja, Zagrebački holding d.o.o.. Dakle predlagatelji, ako trenutno, putem trgovačkih društava u svojem vlasništvu, i ne obavljaju gospodarsku djelatnost kojom konkuriraju privatnim operatorima, mogu to u svakom trenutku učiniti.

4. Sporne odredbe ZID ZC nemaju retroaktivni učinak, odnosno, ako imaju, radi se o dopuštenoj retroaktivnosti

MMPI ističe kako sporne odredbe ZID ZC nemaju retroaktivni učinak.

Izričaj odredbi je jasan i ne upućuje na retroaktivnost. Tako, članak 49. ZID ZC-a u stavku 1. jasno upućuje na primjenu ‘od stupanja na snagu ovoga Zakona’. I članak 50. ZID ZC-a ne predviđa retroaktivnost, jer propisuje obvezu sklapanja dodatka ugovoru u budućnosti.

U svojem prijedlogu predlagatelji objašnjavaju razliku između prave i kvazi retroaktivnosti. Smatraju da kod osporenih odredbi postoji tzv. kvazi retroaktivnost jer one navodno ulaze u ‘završene’ pravne odnose.

Predlagatelji navode kako se kod ugovora o služnosti radi o dovršenim situacijama u smislu Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (NN. br. 91/96, 68/98, 137/99, 22/00, 73/00, 129/00, 114/01, 79/06, 141/06, 146/08, 38/09, 153/09, 143/12 i 152/14), jer je pravo služnosti upisano u zemljišne knjige. Pozivaju se na svoj ‘legitimni interes’ da se ‘država u njihov ugovorni odnos neće miješati’. U odnosu na izjednačavanje naknade za pravo puta s iznosom za služnost, predlagatelji navodnu ‘završenost’ vide u činjenici da je pravo puta stečeno po zakonu (ex lege), a ne temeljem odluke

Ovdje treba istaknuti kako predlagatelji sebe pogrešno vide kao subjekte privatnog prava. Oni to ni po čemu nisu. Predlagatelji su osobe javnog prava i kao takvi nemaju istu razinu zaštite kao pravne i fizičke osobe iz domene privatnog prava. U tom smislu država ima Široku slobodu procjene za poduzimanje zakonodavnih mjera kojima se reguliraju odnosi pojedinih subjekata javnog prava, posebice ako je cilj tih mjera zaštita osoba privatnog prava od diskriminacije, što je ovdje slučaj.

Ovakav stav jasno proizlazi i iz prakse Ustavnog suda, koji je u odnosu na aktivnu legitimaciju za podnošenje ustavne tužbe pojasnio da ‘u situaciji kada Republika Hrvatska nije ovlaštena podnijeti ustavnu tužbu jer, po naravi stvari, nije moguće da joj pojedinačnim aktom budu povrijeđena ljudska prava i temeljne slobode, to mutatis mutandis ustavnu tužbu nije ovlaštena podnijeti niti ustanova (javnopravno tijelo) čiji je osnivač Republika Hrvatska i koja je s osnivačem u obavljanju svoje djelatnosti u okviru javne službe usko organizacijski i funkcionalno povezana (...). Razmatrajući navode ustavne tužbe i okolnosti konkretnog slučaja, ocjena je Ustavnog suda da se vođenje upravnog spora radi poništavanja rješenja donesenih u postupku poreznog nadzora ne može smatrati miješanjem u ustavno pravo jedinice područne (regionalne) samouprave na obavljanje poslova iz njezina samoupravnog djelokruga. U ustavnoj tužbi podnositelj ističe povredu ustavnih prava iz članaka 14. stavka 2., 19. stavka 2. i 29. stavka 1. Ustava, a ne i povredu prava na područnu (regionalnu) samoupravu zajamčenog člankom 129. a Ustava, niti iz same ustavne tužbe proizlazi prigovor takve naravi.’ Iako se ovdje radi o prijedlogu za ocjenu ustavnosti, a ne ustavnoj tužbi, citirana praksa relevantna je i za ovaj predmet, jer je u suštini prijedloga predlagatelja imovinski interes čija se zaštita traži kroz ustavno jamstvo prava na mimo uživanje vlasništva i s time u vezi zabrane retroaktivnosti.

Gore navedeno posebice se odnosi na apsurdnu tvrdnju da se ZID ZC umiješao u ‘pravnu situaciju vlasnika javnih cesta (upravitelja javnih cesta)’ u odnosu na naknadu za pravo puta. Naime Republika Hrvatska je vlasnik javnih cesta, pa se samim time ne može umiješati u svoje vlasničko pravo.

U konačnici, predlagatelji pogrešno shvaćaju koncept ‘dovršenosti’ pravne situacije. Naime, nesporno je da su i visina naknade za služnost prema ZC-u i visina naknade za pravo puta promjenjive kategorije. Naknada za pravo služnosti na javnim cestama propisuje se Odlukom Vlade RH, dok se naknada za pravo puta propisuje Pravilnikom kojeg donosi HAKOM. Prema tome ‘dovršenost’ može postojati samo u odnosu na postojanje prava puta odnosno prava služnosti, a ne i u odnosu na visinu naknade koja se za ta prava plaća.

Imajući u vidu sve navedeno u ovom očitovanju MMPI, smatra da su odredbe ZID ZC-a sukladne Ustavu RH te poziva Ustavni sud, da ne prihvati prijedloge za ocjenu ustavnosti.«

14.1. U očitovanju od 23. rujna 2022. Ministarstvo navodi:

S obzirom da je u očitovanju ovog Ministarstva KLASA: 340-01/22-01/77, URBROJ: 530-08-1-1-22-3, od 28. srpnja 2022. godine koji se odnosi na prijedloge poslovnih brojeva U-I-3024/2022, U-I-3260/2022, U-l-3563, U-I – 3769, U-I-3866/2022, U-I-3924/2022, u kojima se također predlaže ocjena suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske za iste odredbe članka 37. članka 49. članka 50. Zakona i izmjenama i dopunama Zakona o cestama (Narodne novine, broj 144/2021) već detaljno obrazloženo zašto se mogućnost besplatnog korištenja cestovnog zemljišta od strane pravnih osoba javnog prava treba smatrati potporom te se pojašnjava da osporavane odredbe nemaju retroaktivni učinak, odnosno ako ga imaju, da se radi o dopuštenoj retroaktivnosti, ostajemo i dalje kod tih objašnjenja, stoga smatramo suvišnim sada ih ponavljati.

Na predlagateljevu argumentaciju povrede ustavnog prava, odnosno da je Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o cestama donesen u hitnom postupku napominjemo da je dana 24. studenoga 2021. na 9. sjednici Hrvatskog sabora prihvaćena primjena hitnog postupka. Zakon je donesen na 9. sjednici, 15. prosinca 2021. (92 glasa ‘za’, 9 ‘protiv’, 20 ‘suzdržanih’).

Odbor za zakonodavstvo Hrvatskog sabora na 46. sjednici održanoj 24. studenog 2021. godine kad je raspravljao o Prijedlogu zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, s Konačnim prijedlogom, P.Z.E. 213., jednoglasno je podupro donošenje ovoga Zakona po hitnom postupku.

Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu Hrvatskog sabora, na 17. sjednici održanoj 24. studenog 2021. godine raspravio je Prijedlog zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama, u skladu s člankom 103. Poslovnika Hrvatskog sabora. Na toj sjednici predstavnik predlagatelja istaknuo je sljedeće navode uz koje i dalje ostajemo, te smatramo da postoje opravdani razlozi za donošenje zakona po hitnom postupku.‘Ovim izmjenama i dopunama Zakona nastavlja provedba aktivnosti reformskih mjera cestovnog sektora. Važeći Zakon usklađuje se s odredbama Direktive 2019/520 kojom se utvrđuju potrebni uvjeti za osiguranje interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine i olakšavanje prekogranične razmjene podataka iz registra vozila s vozilima i vlasnicima ili korisnicima vozila za koje je utvrđeno neplaćanje bilo koje vrste cestarine u Uniji, Direktivom 2019/1936 kojom se nastoji poboljšati sigurnost na cestama kroz izmjene postupaka revizije cestovne sigurnosti i proširenja istih na ceste izvan TEM mreže te se dodatno usklađuju odredbe Zakona s Direktivom 2010/40/EZ od 07. srpnja 2010. godine koje su vezane na inteligentne prometne sustave u cestovnom prometu. Također propisuje se tko su obveznici plaćanja cestarine te oslobođenje od obveze plaćanja cestarine za vozila hitnih službi. Predlaže se ukidanje izuzeća od obveze plaćanja naknade za pravo građenja i pravo služnosti na javnoj cesti i izjednačavanje uvjeta poslovanja na način da će svi poduzetnici imati obvezu plaćanja naknade za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti. Ovom odredbom isključuje se primjena Zakona o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina kod osnivanja prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti. Prijedlogom Zakona osigurava se usklađenost financijskih izvještaja Hrvatskih autocesta d.o.o. i Hrvatskih cesta d.o.o. te se ograničava iznos naknade za financiranje održavanja i građenja javnih cesta koja se iz Državnog proračuna uplaćuje društvima HC i HAC po litri naplaćene trošarine na energente u skladu s propisima o proračunu. Nadalje, uvode se detaljnije regulacije instituta korištenja cestovnog zemljišta, odnosno izrijekom se propisuje da su sve fizičke i pravne osobe koje koriste cestovno zemljište dužne plaćati naknadu i u slučajevima kada nije sklopljen ugovor temeljem kojeg se ostvaruje pravo korištenja cestovnog zemljišta. Omogućuje se smanjenje proračunskih rashoda jedinica lokalne samouprave s brdsko-planinskih područja, koji se koriste za redovno održavanje nerazvrstanih cesta u zimskoj službi. Naime, predloženi Zakon određuje da se dio troškova financira iz naknade za financiranje građenja i održavanja javnih cesta (trošarina koja se uplaćuje iz Državnog proračuna na račun društva Hrvatske ceste d.o.o.). Isto tako, važeći Zakon se usklađuje sa Zakonom o izvlaštenju i određivanju naknade, tako da će se predloženom izmjenom, znatno olakšati korisnicima izvlaštenja (investitorima) prijevremeno stupanje u posjed izvlaštene nekretnine prije pravomoćnosti rješenja o izvlaštenju. U raspravi je pohvaljena ova izmjena te članovi Odbora smatraju da će se time pojednostaviti procedura i ubrzati realizacija brojnih projekata. Nadalje, obzirom na to da predložene izmjene i dopune Zakona, propisuju da se dijelovi koji čine javnu cestu nadopunjuju građevinama koje služe za promet bicikala i kretanje pješaka, tijekom rasprave, postavljen je upit o načinu financiranja njegovog održavanja te je izražena bojazan da bi županijske uprave za ceste mogle imati dodatna financijska opterećenja.

Nadalje, raspravljano je pitanje bolje iskoristivosti autocesta, osobito onih koje su sezonskog karaktera (dionice prema Dalmaciji i Istri), a tijekom zimskih mjeseci su uglavnom prazne. U raspravi je zatraženo da se razmisli o uvođenju besplatne cestarine tijekom zimskih mjeseci ili davanju popusta, a sve u svrhu rasterećenja prometa s državnih cesta što bi pridonijelo sigurnosti prometa na cestama. S tim u vezi, raspravljano je i o održivom modelu usmjeravanja prometa (naročito teretnog) s državnih cesta, na autoceste. Bolja iskoristivost autocesta poboljšala bi konkurentnost jer je smanjenje vremena putovanja ključno za mnoge gospodarstvenike.’

Imajući u vidu sve navedeno u ovom očitovanju smatramo da su odredbe Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o cestama sukladne Ustavu RH te pozivamo Ustavni sud da ne prihvati prijedloge za ocjenu ustavnosti.«

V. OBRAZLOŽENJE ZAKONSKOG PRIJEDLOGA

15. U relevantnom dijelu obrazloženja zakonskog prijedloga Vlada je navela:

»Uz članak 37.

Važećim odredbama članka 86. stavaka 2. i 3. Zakona o cestama, propisano je da se, u slučaju osnivanja prava služnosti ili prava građenja na javnoj cesti, ne plaća naknada za pravo služnosti, odnosno pravo građenja, ukoliko su građevina ili instalacija u isključivom vlasništvu Republike Hrvatske, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske, u isključivom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave, odnosno pravne osobe u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave. Navedenim odredbama se Zakon o cestama u srpnju 2011. godine uskladio sa Zakonom o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (‘Narodne novine’, broj 80/11.).

Tijekom primjene ovih odredbi, nadležna tijela državne uprave upozorena su, da se oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti može tretirati nezakonitom, državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu, koja je uvedena navedenim odredbama. Radi otklanjanja ovih nezakonitosti, predlaže se sporne odredbe odgovarajuće izmijeniti, odnosno brisati.

Uz članak 49.

Ovim se člankom u stavku 1., po stupanju na snagu ovoga Zakona, isključuje primjena zakona, kojim se uređuju imovinskopravni odnosi u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina kod osnivanja prava služnosti i prava građenja, na javnoj cesti.

Također se u stavku 2. propisuje da će svi postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti, koji su započeti prema Zakonu o uređivanju imovinskopravnih odnosa u svrhu izgradnje infrastrukturnih građevina (Narodne novine, broj 80/11), a koji nisu okončani sklapanjem ugovora, biti dovršeni odnosno, da će ugovori biti sklopljeni prema odredbama ovoga Zakona.

Radi se o izjednačavanju pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava koje su do sada bile u diskriminatornom položaju u odnosu na one prve jer su bile obvezne plaćati naknadu za korištenje cestovnog zemljišta (bez obzira u koju svrhu) a pravne osobe u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik nisu imale tu obvezu odnosno bile su oslobođene obveze plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta. Predloženim odredbama se izjednačavaju privatne pravne osobe s pravnim osobama javnoga prava. Obveza plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta utvrđuje se za buduće vrijeme (pro futuro) od trenutka sklapanja dodataka ugovorima (za što je predviđen 6-to mjesečni rok) kojima je regulirano korištenje cestovnog zemljišta. Radi izbjegavanja svake dvojbe, predložene zakonske izmjene nemaju povratno djelovanje. Navedenim zakonskim izmjenama izbjegava se diskriminacija pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima, a osim toga na ovaj se način u Zakon o cestama uvodi EU pravna stečevina o zabrani diskriminacije.

Uz članak 50.

Ovom se odredbom uređuje da se primjena različitih naknada za korištenje istovrsne javne površine (javnih cesta) uskladi na način, da se određuje jedinstveni početak primjene odredbe iz članka 86. stavka 6. Zakona na sve građevine, neovisno o tome, po kojoj je pravnoj osnovi korištenje javnih ceste već stečeno.

Na taj način, osigurava se pravni temelj da se istovjetna naknada u visini određenoj u članku 87. stavku 6. Zakona o cestama, ravnopravno primjenjuje, ne samo na buduće već i na postojeće imovinskopravne odnose, koji su već utvrđeni i postoje temeljem prava služnosti, prava puta ili nekog drugog sličnog prava. Svrha ovih izmjena i dopuna je, otklanjanje neujednačenosti u primjeni naknada na imovinskopravne odnose, koji su nastali prije, u odnosu na one, koji su nastali nakon, stupanja na snagu ovoga Zakona.«

VI. OCJENA USTAVNOG SUDA

16. Ustavne odnosno konvencijske odredbe na koje se predlagatelji pozivaju glase:

i) Ustav

»Članak 3.

Sloboda, jednakost, nacionalna ravnopravnost i ravnopravnost spolova, mirotvorstvo, socijalna pravda, poštivanje prava čovjeka, nepovredivost vlasništva, očuvanje prirode i čovjekova okoliša, vladavina prava i demokratski višestranački sustav najviše su vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.«

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

Svatko je dužan držati se Ustava i prava i poštivati pravni poredak Republike Hrvatske.«

»Članak 14.

Svatko u Republici Hrvatskoj ima prava i slobode, neovisno o njegovoj rasi, boji kože, spolu, jeziku, vjeri, političkom ili drugom uvjerenju, nacionalnom ili socijalnom podrijetlu, imovini, rođenju, naobrazbi, društvenom položaju ili drugim osobinama.

Svi su pred zakonom jednaki.«

»Članak 16.

Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prava drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.

Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.«

»Članak 48.

Jamči se pravo vlasništva.

(...)«

»Članak 90.

(...)

Zakoni i drugi propisi državnih tijela i tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje.

(...)«

ii) Konvencija

»Članak 14.

ZABRANA DISKRIMINACIJE

Uživanje prava i sloboda koje su priznate u ovoj Konvenciji osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi, kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjeroispovijed, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili društveno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili druga okolnost.«

iii) Protokol br. 12 uz Konvenciju

»Članak 1.

OPĆA ZABRANA DISKRIMINACIJE

1. Uživanje svih prava određenih zakonom osigurat će se bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi kao što je spol, rasa, boja kože, jezik, vjera, političko ili drugo mišljenje, nacionalno ili socijalno podrijetlo, pripadnost nacionalnoj manjini, imovina, rođenje ili drugi status.

2. Nitko ne smije biti diskriminiran od strane javnih tijela na bilo kojoj osnovi kako je navedeno u stavku 1.«

a) Formalnopravni aspekt

17. Predlagateljica Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije u svojem prijedlogu upućuje na pitanje nesuglasnosti osporenih zakonskih odredaba (time i ZIDZoCesta/21 u cjelini) s Ustavom u formalnopravnom aspektu, to jest u pogledu postupka donošenja.

Konkretno, za ovu je predlagateljicu sporno donošenje zakona po hitnom postupku i bez razmatranja zakonskog prijedloga pred Odborom za gospodarstvo Hrvatskog sabora, premda je riječ o važnim gospodarskim pitanjima.

18. Prema utvrđenju Ustavnog suda, u pogledu prijedloga za donošenje zakona po hitnom postupku, Vlada je dala sljedeće obraz­loženje:

»IV. PRIJEDLOG ZA DONOŠENJE ZAKONA PO HITNOM POSTUPKU

Donošenje ovoga Zakona predlaže se po hitnom postupku sukladno članku 204. stavku 1. i članku 206. stavku 1. Poslovnika Hrvatskoga sabora (‘Narodne novine’, br. 81/13., 113/16., 69/17., 29/18., 53/20., 119/20. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 123/20.), prema kojima se po hitnom postupku donose zakoni kada to zahtijevaju osobito opravdani razlozi, odnosno koji se usklađuju s dokumentima Europske unije ako to zatraži predlagatelj.

Ovim Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o cestama u zakonodavstvo Republike Hrvatske, na odgovarajući način, preuzet će odredbe Direktive 2019/520 o interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine i olakšavanju prekogranične razmjene informacija o neplaćanju cestarina u Uniji (preinaka) te staviti izvan snage odredbe preinačene Direktive 2004/52/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 29. travnja 2004. o interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine u Zajednici, kao i preuzeti odredbe Direktive 2019/1936 Europskog parlamenta i Vijeća o upravljanju sigurnošću cestovne infrastrukture.

Osim navedenoga stupanje na snagu ovoga Zakona definirano je i kao ključna etapa u Provedbenoj odluci Vijeća o odobrenju ocjene Plana za oporavak i otpornost Republike Hrvatske te je jedan od preduvjeta za povlačenje dodijeljenih financijskih sredstava kroz Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021-2026. Slijedom toga, predlaže se donošenje ovoga Zakona po hitnom postupku.«

O prijedlogu se očitovao Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu, kao matično radno tijelo, te Odbor za zakonodavstvo.

Na zakonski prijedlog podneseno je nekoliko amandmana, među njima samo jedan – onaj Kluba zastupnika zeleno-lijevog bloka – u odnosu na predloženi članak 87. Amandman nije prihvaćen, a glasio je:

»HRVATSKI SABOR

Klub zastupnika zeleno-lijevog bloka

Zagreb, 25. studenog 2021. godine

PREDSJEDNIKU HRVATSKOG SABORA

Na temelju članka 196. Poslovnika Hrvatskog sabora podnosimo sljedeći

AMANDMAN

na KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNAMA ZAKONA O CESTAMA, hitni postupak, prvo i drugo čitanje, P.Z.E. br. 213:

Amandman

Na temelju čl.4 Ustava koji definira ograničenje državne vlasti pravom na lokalnu i područnu samoupravu, te temeljem st. 4. čl. 196 Poslovnika Hrvatskog Sabora koji omogućuje podnošenje amandmana na članke zakona ako je to potrebno radi usklađivanja s Ustavom, predlažemo amandman na čl. 87 Zakona o cestama:

Dodaje se članak 37.a Izmjena i dopuna Zakona o cestama:

U čl. 87., stavak 6. mijenja se i glasi:

Visinu naknade iz čl. 86.st. 1. točke 6. i 12. ovog Zakona, odlukom propisuje osnivač.

Obrazloženje: Lokalna samouprava i regionalna samouprava kao vlasnik i osnivač županijskih i lokalnih cesta mora imati mogućnost propisivanja visine naknade za korisnike cesta kao i za nositelje prava služnosti odnosno prava gradnje na cestama kojima su oni osnivači. Ograničavanje visine naknade odlukom Vlade predstavlja nerazmjerno ograničenje lokalne i regionalne samouprave u donošenju odluka o upravljanju svojim resursima.

Za Klub zeleno-lijevog bloka,

Sandra Benčić, potpredsjednica Kluba«

19. Iz cjelokupnog je sadržaja zakonskog prijedloga i njegova obrazloženja razvidno da je riječ o pitanjima čije uređenje u skladu s određenim modelima, sadržanima u odgovarajućim direktivama Europske unije, doista predstavlja implementaciju pravne stečevine Europske unije i usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s europskim. Riječ je, u bitnome, o interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine, o olakšavanju prekogranične razmjene informacija o neplaćanju cestarina u Europskoj uniji, o upravljanju sigurnošću cestovne infrastrukture kroz izmjene postupaka revizije cestovne sigurnosti i proširenja tih postupaka na ceste izvan TEM mreže, o inteligentnim prometnim sustavima u cestovnom prometu itd. Akti Europske unije koji se implementiraju osporenim zakonom navedeni su u njegovom članku 1.

Radi se, dakako, o obvezi Republike Hrvatske, kao članice Europske unije te o pretpostavci za povlačenje dodijeljenih financijskih sredstava kroz Nacionalni plan oporavka i otpornosti 2021. – 2026.

Što se pak tiče sadržaja izravno osporenih odredaba, stajalište je Ustavnog suda da je i on, premda se ne odnosi na upravljanje cestama u prethodno izloženome (tehnološkom) smislu, povezan s implementacijom europske pravne stečevine i prilagodbom zakonodavstva. Naime, Vlada je u obrazloženju zakonskog prijedloga spomenula, a Ministarstvo je u svojem očitovanju Ustavnom sudu opširnije iznijelo uzroke i kronologiju nastanka problema državnih potpora pravnim osobama u državnom ili javnom vlasništvu u vidu omogućavanja besplatnog korištenja cestovnog zemljišta (v. u točkama 14. i 15. ovog obrazloženja). Takve se potpore u europskom pravnom okviru, u načelu, smatraju nezakonitima, pa nije sporno da svaka država članica Europske unije treba i u tome području pravodobno iznaći odgovarajuće vlastito zakonodavno rješenje, kompatibilno europskoj pravnoj stečevini (franc. acquis).

20. Stoga, u kontekstu ustavnosudske ocjene, prije svega, pitanja formalnopravne (ne)suglasnosti s Ustavom osporenih zakonskih odredaba u pogledu hitnog postupka donošenja ZIDZoCesta/21, valja reći da je člankom 206. Poslovnika propisano:

»Članak 206.

Po hitnom postupku donose se zakoni koji se usklađuju s dokumentima Europske unije ako to zatraži predlagatelj.

(...)«

20.1. U odnosu na prigovor predlagatelja da je predmetni zakonski prijedlog i njegove značajne gospodarske implikacije bio dužan razmatrati (i) Odbor za gospodarstvo Hrvatskog sabora, ističe se da je djelokrug tog odbora utvrđen člankom 75. Poslovnika, koji glasi:

»Članak 75.

U djelokrugu Odbora za gospodarstvo su poslovi utvrđivanja i praćenja provođenja politike, a u postupku donošenja zakona i drugih propisa Odbor ima prava i dužnosti matičnoga radnog tijela u područjima koja se odnose na:

– strategiju gospodarskog razvoja Republike Hrvatske

– osnove gospodarskog sustava i osiguranje uvjeta za djelovanje tržišta i zaštitu tržišnog natjecanja

– zaštitu potrošača

– usklađivanje i unapređivanje gospodarskog života

– robne zalihe i tekuća gospodarska kretanja

– elektroprivredu, brodogradnju i druge industrijske grane

– restrukturiranje i vlasničku pretvorbu

– osiguranje uvjeta za ulaganje stranih partnera i gospodarske odnose s inozemstvom

– malo i srednje poduzetništvo, obrtništvo i zadrugarstvo.«

Zakonski prijedlog razmotrio je, kao matično radno tijelo, Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu Hrvatskog sabora (uz Odbor za zakonodavstvo).

Djelokrug i sastav Odbora za pomorstvo, promet i infrastrukturu propisan je člancima 103. i 104. Poslovnika, koji glase:

»Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu

Članak 103.

U djelokrugu Odbora za pomorstvo, promet i infrastrukturu su poslovi utvrđivanja i praćenja provođenja politike, a u postupku donošenja zakona i drugih propisa Odbor ima prava i dužnosti matičnoga radnog tijela u području:

– pomorstva, prometa i infrastrukture

– zaštite mora od onečišćenja s brodova.«

»Članak 104.

Odbor za pomorstvo, promet i infrastrukturu ima predsjednika, potpredsjednika i 11 članova iz reda zastupnika a još pet članova imenuje se, i to: jedan znanstveni djelatnik iz područja telekomunikacija, jedan znanstveni djelatnik iz područja pomorstva, jedan stručni djelatnik iz područja željeznica, jedan stručni djelatnik iz područja cestovnog prometa i jedan stručni djelatnik iz područja pošta.«

21. Ustavni sud ponavlja da je temeljni ratio osporenog ZIDZoCesta/21 usklađivanje hrvatskog zakonodavstva s europskim u području interoperabilnosti elektroničkih sustava za naplatu cestarine, olakšavanja prekogranične razmjene informacija o neplaćanju cestarina u Europskoj uniji, upravljanja sigurnošću cestovne infrastrukture itd. Stoga je jasno da su temeljni predmet uređenja ZIDZoCesta/21 promet i infrastruktura, što ne pripada djelokrugu Odbora za gospodarstvo, već djelokrugu Odbora za pomorstvo, promet i infrastrukturu, pred kojim je zakonski prijedlog i razmotren.

Na to nema utjecaja ni okolnost da pitanje (eventualno) nezakonitih državnih potpora »ulazi u domenu tržišnog natjecanja«, kako to ističu predlagatelji. Činjenica da su nezakonite državne potpore povezane s tržišnom utakmicom ne zahtijeva primjenu članka 75. alineje 2. Poslovnika (»osnove gospodarskog sustava i osiguranje uvjeta za djelovanje tržišta i zaštitu tržišnog natjecanja«) odnosno razmatranje zakonskog prijedloga (i) u nadležnosti Odbora za gospodarstvo. Naime, samo je po sebi razumljivo da »promet i infrastruktura« imaju (i) brojne gospodarske implikacije, ali gospodarske implikacije nedvojbeno imaju i brojna druga, de facto gotovo sva, pitanja iz nadležnosti gotovo svih odbora Hrvatskog sabora – što ne znači da bi svaku od mogućih tema na ovaj ili onaj način povezanih s gospodarstvom, morao raspraviti Odbor za gospodarstvo.

22. Slijedom navedenog, Ustavni sud prigovore predlagatelja o neustavnosti ZIDZoCesta/21 u pogledu postupka donošenja ne nalazi utemeljenima.

b) Retroaktivnost

23. Svim predlagateljima sporna je Ustavom zabranjena retroaktivnost (članak 90. stavak 4. Ustava). Osnovna je teza predlagatelja da je zakonodavac ZIDZoCestom/21 naknadno intervenirao u »dovršene pravne odnose« ugovornih strana i u prava »stečena« na temelju perfektuiranih ugovora.

Ustavni sud pritom primjećuje da se pod »stečenim pravima« podrazumijeva »pravo« određenih nositelja prava služnosti, prava građenja odnosno prava puta na cestovnom zemljištu na oslobođenje od plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta i nakon stupanja na snagu zakona koji takvo oslobođenje više ne propisuje.

Prema stajalištu Ustavnog suda, predlagatelji ispuštaju iz vida točan sadržaj prava koja pripadaju nositeljima prava služnosti, prava građenja odnosno prava puta. Naime, riječ je upravo o tim stvarnim pravima – služnosti, građenja odnosno puta (kao svojevrsnom »hibridu« prava služnosti i prava građenja, uspostavljenom za jedan specifičan oblik i svrhu korištenja cestovnog zemljišta).

Sadržaj stvarnih prava o kojima je riječ definiran je Zakonom o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 68/98. – članak 12. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, 137/99. – Odluka USRH broj: U-I-58/97 i dr., 22/00. – Odluka USRH broj: ­U-I-1094/1999, 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 90/10. – odluka o nedavanju vjerodostojnog tumačenja članka 41. stavka 1. i članka 42., 143/12., 152/14., 81/15. – pročišćeni tekst i 94/17. – ispravak; u daljnjem tekstu: ZV) odnosno Zakonom o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj 73/08., 90/11., 133/12., 80/13., 71/14. i 72/17.; u daljnjem tekstu: ZEK/08) – danas Zakonom o elektroničkim komunikacijama (»Narodne novine« broj 76/22.; u daljnjem tekstu: ZEK/22) – na sljedeći način:

i) ZV

»Članak 174.

(1) Služnost je ograničeno stvarno pravo na nečijoj stvari koje ovlašćuje svojega nositelja da se na određeni način služi tom stvari (poslužna stvar) ma čija ona bila, a njezin svagdašnji vlasnik je dužan to trpjeti ili pak zbog toga glede nje nešto propuštati.

(2) Kako je nositelj prava služnosti ovlašten služiti se poslužnom stvari, određuje se kod osnivanja prava služnosti; ako se služnost osniva na temelju pravnoga posla, određuje to svojom voljom ili u sporazumu sa stjecateljem onaj čija je poslužna stvar; ako se osniva na temelju odluke suda ili drugoga tijela vlasti, određuje se to tom odlukom; inače to određuje zakon.

(3) Služnost ima sadržaj s kojim je osnovana, ako nije kasnije zakonito izmijenjen; tko tvrdi da je izmijenjen, treba to dokazati.«

»Članak 280.

(1) Pravo građenja je ograničeno stvarno pravo na nečijem zemljištu koje ovlašćuje svoga nositelja da na površini toga zemljišta ili ispod nje ima vlastitu zgradu, a svagdašnji vlasnik tog zemljišta dužan je to trpjeti.

(2) Pravo građenja je u pravnom pogledu izjednačeno s nekretninom.

(3) Zgrada koja je izgrađena, ili koja bude izgrađena, na zemljištu koje je opterećeno pravom građenja pripadnost je toga prava, kao da je ono zemljište.«

»Sadržaj prava građenja

Članak 281.

(1) Tko je nositelj prava građenja taj je i vlasnik zgrade koja je pripadnost toga njegova prava, a glede zemljišta koje je opterećeno pravom građenja ima ovlasti i dužnosti plodouživatelja; svaka tome suprotna odredba je ništava.

(2) Nositelj prava građenja dužan je vlasniku zemljišta plaćati mjesečnu naknadu za zemljište u iznosu prosječne zakupnine za takvo zemljište, ako nije što drugo određeno.

(3) Pravo građenja ima sadržaj s kojim je osnovano, ako nije kasnije zakonito izmijenjen; tko tvrdi da je izmijenjen, treba to dokazati.«

ii) ZEK/08

»Članak 2.

(1) U smislu ovoga Zakona pojedini pojmovi imaju sljedeće značenje:

(...)

52. pravo puta: pravo pristupa, postavljanja, korištenja, popravljanja i održavanja elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme, što obuhvaća i kabelsku kanalizaciju, kao i druga s tim povezana prava koja čine teret na nekretnini na kojoj je izgrađena elektronička komunikacijska infrastruktura i druga povezana oprema,

(...)«

iii) ZEK/22

»Članak 5.

(1) U smislu ovoga Zakona pojedini pojmovi imaju sljedeće značenje:

(...)

58. pravo puta: pravo pristupa, postavljanja, korištenja, popravljanja i održavanja elektroničke komunikacijske mreže i elektroničke komunikacijske infrastrukture i druge povezane opreme, što obuhvaća i kabelsku kanalizaciju, kao i druga s tim povezana prava koja čine teret na nekretnini na kojoj je izgrađena elektronička komunikacijska infrastruktura i druga povezana oprema

(...)«

Stoga, sva navedena prava – pravo služnosti, pravo građenja i pravo puta – imaju onaj sadržaj s kojim su osnovana, a ako se osnivaju pravnim poslom, pitanje hoće li taj pravni posao biti naplatan ili ne, stvar je prirode trenutačnog obveznopravnog odnosa među ugovornim strankama, koji može biti rezultat slobodnog ugovaranja, a može i proizlaziti iz mjerodavnog propisa u kojem je sadržana odgovarajuća kogentna norma. Pritom zakonodavac, u smislu članka 2. stavka 4. Ustava, uživa široku autonomiju, koja može uključivati i svakodobnu zamjenu jednog normativnog modela (primjerice, besplatnog korištenja cestovnog zemljišta) drugim normativnim modelom (primjerice, naplatnim korištenjem cestovnog zemljišta), ovisno o okolnostima, ali uvijek u skladu s Ustavom i zakonom te pod uvjetom da takav postupak zakonodavca ima legitiman i razumno opravdan cilj u javnom interesu, kao i da su primijenjene mjere nužne i razmjerne.

U tom smislu, »dovršenost« pravnih situacija na koju upiru predlagatelji odnosi se isključivo na »dovršenost« stjecanja prava služnosti, prava građenja odnosno prava puta na cestovnom zemljištu, a ne i na pitanje (ne)plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta po nekoj od tih osnova. Na strani nositelja nekog od navedenih stvarnih prava na tuđoj stvari nema istodobno ni »stečenog prava« na trajno oslobođenje od plaćanja naknade ni »stečenog prava« na određenu visinu naknade.

24. Razmatrajući prijelazni pravni režim propisan ZIDZoCestom/21, Ustavni sud nije našao da bi iz sadržaja osporenih članaka 49. odnosno 50. tog zakona (v. u točki 8. ovog obrazloženja) na bilo koji način proizlazilo da su stupanjem tog zakona na snagu sama predmetna prava (služnosti, građenja i puta) njihovim nositeljima oduzeta ili ograničena. To ne tvrde ni predlagatelji, već navode da uvođenje obveze plaćanja naknade »bitno utječe« na izvršavanje tih prava – što Ustavni sud smatra neospornim i samorazumljivim, ali što istodobno nije relevantan argument za tvrdnju o nedopuštenim retroaktivnim učincima osporenog pravnog uređenja.

Ustavni sud nije našao da bi nositeljima predmetnih prava, koji su do stupanja zakona na snagu uživali oslobođenje od plaćanja naknada (ili je iznos naknade bio drugačiji), bila nametnuta obveza plaćanja naknade (ili plaćanja u drukčijem iznosu) za razdoblje prije stupanja zakona na snagu. Osporeni članci 49. i 50. ZIDZoCesta/21 u cijelosti se odnose na uređenje obveznopravnih odnosa ugovornih stranaka pro futuro, počevši od dana stupanja zakona na snagu (odnosno u roku od šest mjeseci od dana stupanja zakona na snagu), pa stoga Ustavni sud utvrđuje da navedene zakonske odredbe nemaju nedopuštene retroaktivne učinke i nisu u nesuglasnosti s člankom 90. stavkom 4. Ustava.

24.1. Zaključno, također vezano uz pitanje navodne nedopuštene retroaktivnosti osporenog pravnog uređenja, Ustavni sud primjećuje kako predlagatelji stajalište o retroaktivnosti proširuju i povezuju s problemom navodne nejasnoće i nepreciznosti članaka 49. i 50. ZIDZoCesta/21 u svjetlu načela vladavine prava, pravne sigurnosti i izvjesnosti (članci 3. i 5. Ustava). Prema ocjeni Ustavnog suda, to je očito rezultat pogrešnog razumijevanja sadržaja spomenutih prijelaznih zakonskih odredaba.

Naime, prijedlogom se upućuje na to kako je člankom 49. ZIDZoCesta/21 određeno da će se samo postupci za osnivanje prava građenja i prava služnosti na javnoj cesti koji nisu okončani sklapanjem ugovora dovršiti prema odredbama noveliranog zakona, dok je člankom 50., kako se navodi, »u cijelosti nejasno i proturječno propisana obveza sklapanja dodatka ugovoru, i to ugovoru kojim je okončan postupak za osnivanje prava građenja i prava služnosti, a kojim dodatkom ugovoru će se urediti obveza plaćanja naknade koja je uvedena upravo člankom 37. ZIDZoCesta/21 (izmjena članka 86. stavka 1. točke 12. Zakona o cestama).«

Ustavni sud dužan je skrenuti pozornost na to da je u članku 49. ZIDZoCesta/21, posve jasno, riječ o situacijama »u tijeku«, u kojima ugovori još nisu sklopljeni, pa će se takvi postupci okončati sklapanjem ugovora koji će sadržavati odredbe o plaćanju naknade, u skladu sa zakonskom novelom koja je u međuvremenu stupila na snagu.

U članku 50. ZIDZoCesta/21 riječ je o situacijama u kojima su ugovori već sklopljeni, prije stupanja na snagu zakonske novele, slijedom čega ne sadrže odredbe o plaćanju naknade. Obveza sklapanja dodataka ugovorima (s odredbama o plaćanju naknade pro futuro) odnosi se na takve slučajeve, te u tome nema retroaktivnosti ili bilo kakvih nejasnoća koje bi narušavale pravnu sigurnost i izvjesnost.

c) Materijalnopravni aspekt

25. Kao što je već spomenuto zakonodavac, u smislu članka 2. stavka 4. alineja 1. i 2. Ustava, ima široku autonomiju u uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj te o očuvanju prirodnog i kulturnog bogatstva i korištenju njime, ali svoje je odluke pritom dužan donositi u skladu s Ustavom i zakonom, imati legitiman i razumno opravdan cilj u javnom interesu te voditi računa o tome da primijenjene mjere budu nužne i razmjerne zacrtanom cilju.

Posve pojednostavljeno, temeljno sporno materijalnopravno pitanje ovog ustavnosudskog postupka svodi se na činjenicu da je zakonodavac odlučio jedan normativni model – u kojem su naknade za korištenje cestovnog zemljišta po osnovi prava služnosti, građenja odnosno puta plaćali privatnopravni subjekti, i to u višem iznosu, dok su javnopravni subjekti bili oslobođeni obveze plaćanja naknada – zamijeniti drugim normativnim modelom, u kojem su naknade, u sniženom i ujednačenom iznosu, dužni plaćati i privatnopravni i javnopravni subjekti, počevši od stupanja na snagu tog novog uređenja.

Kako je navedeno u obrazloženju zakonskog prijedloga, do toga je došlo uslijed činjenice da su »nadležna tijela državne uprave upozorena da se oslobođenje od plaćanja naknade za osnivanje prava služnosti i prava građenja na javnoj cesti može (istaknuo Ustavni sud – op.) tretirati nezakonitom državnom potporom i diskriminacijom poduzetnika na tržištu«, te da je zbog toga u predloženoj zakonskoj noveli riječ o »izjednačavanju pravnih osoba u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik s pravnim osobama privatnog prava koje su do sada bile u diskriminatornom položaju u odnosu na one prve, jer su bile obvezne plaćati naknadu za korištenje cestovnog zemljišta (bez obzira u koju svrhu) a pravne osobe u kojima je Republika Hrvatska ili jedinice lokalne/regionalne samouprave većinski vlasnik nisu imale tu obvezu odnosno bile su oslobođene obveze plaćanja naknade za korištenje cestovnog zemljišta.«

Predlagatelj zakona također je naveo da se »predloženim odredbama izjednačavaju privatne pravne osobe s pravnim osobama javnoga prava«, kao i da se na taj način »izbjegava diskriminacija pravnih osoba po osnovi članstva (ili dioničarstva) u društvima a, osim toga, na ovaj se način u Zakon o cestama uvodi EU pravna stečevina o zabrani diskriminacije.«

Drugim riječima, do donošenja ZIDZoCesta/21 oslobođenje od plaćanja naknade za korištenje javnih cesta odnosilo se na:

– građevine ili instalacije u vlasništvu Republike Hrvatske odnosno pravnih osoba u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu Republike Hrvatske;

– građevine ili instalacije u vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave odnosno pravnih osoba u vlasništvu ili pretežitom vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave.

Svi predlagatelji ustavnosudske ocjene zagovaraju baš takvo normativno rješenje te ga smatraju jedinim ispravnim i nediskriminatornim – međutim, svoje prigovore usmjerene protiv novog, drugačijeg pravnog uređenja argumentiraju djelomično na istovjetan način, a djelomično iz posve različitih perspektiva.

Predlagatelji gradovi i općine prigovaraju ne samo zbog obvezivanja na plaćanje naknada onih subjekata za koje predlagatelji smatraju da su do osporene zakonske novele opravdano bili oslobođeni te obveze, već i zbog ujednačavanja iznosa naknada do kojeg se na taj način došlo za sve korisnike prava služnosti, građenja odnosno puta, a što je dovelo do znatnog sniženja iznosa naknade koju su do stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 bili dužni plaćati infrastrukturni operateri. Naknade od infrastrukturnih operatera predstavljale su iznimno važan prihod proračuna jedinica lokalne samouprave. Stoga predlagatelji gradovi i općine smatraju, među ostalim, da je riječ o protuustavnom privilegiranju infrastrukturnih operatera.

S druge strane, predlagateljica Hrvatska grupacija vodovoda i kanalizacije prigovara s pozicije društava koja su pružatelji javnih usluga, to jest posluju u općem interesu, na netržišnim načelima i nisu poduzetnici, a nametnuta im je obveza plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta, što znatno poskupljuje njihove usluge, nužne cjelokupnom stanovništvu, te ih dovodi u situaciju ovisnosti o pomoći iz državnog proračuna odnosno u situaciju da će biti prinuđeni povećanim cijenama usluga dodatno opteretiti građane, kao krajnje korisnike i potrošače.

Nasuprot navedenom, nadležno Ministarstvo smatra da normativno rješenje koje je postojalo do stupanja na snagu ZIDZoCesta/21 ne udovoljava europskim pravnim standardima te da predlagatelji nisu u pravu kada inzistiraju na vrsti razlikovanja privatnopravnih od javnopravnih subjekata kakva je prethodno postojala u Zakonu o cestama. Pritom upozorava na činjenicu da ima društava koja su u državnom vlasništvu odnosno vlasništvu jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, a ipak obavljaju gospodarsku djelatnost na tržišnim načelima i konkuriraju privatnim društvima odnosno, ako to ne čine trenutno, mogu to učiniti bilo kada.

26. U svojem očitovanju Ustavnom sudu resorno Ministarstvo pojašnjava da se problem nezakonitih državnih potpora i s time povezane diskriminacije privatnih tvrtki pojavio 2015. godine u postupku dobivanja pozitivnog mišljenja na programe državne potpore »Okvirni nacionalni program za razvoj infrastrukture širokopojasnog pristupa u područjima u kojima ne postoji dostatari komercijalni interes za ulaganja« i »Nacionalni program razvoja širokopojasne agregacijske infrastrukture u područjima u kojima ne postoji dostatan komercijalni interes za ulaganja«, kada se jedan od operatora elektroničkih komunikacija žalio Europskoj komisiji i dostavio pravno mišljenje, prema kojem programi nisu kompatibilni s pravilima državnih potpora na razini Europske unije zbog odredaba Zakona o izgradnji infrastrukturnih građevina i Zakona o cestama, kojima se javne tvrtke oslobađaju obveze plaćanja naknade za pravo služnosti i prava građenja na javnim cestama. Tom je prilikom i Ministarstvo financija izrazilo mišljenje da bi se oslobođenje od plaćanja naknada moglo smatrati nezakonitom državnom potporom (istaknuo Ustavni sud – op.).

Tijekom pripreme odgovora za Europsku komisiju bilo je zatraženo i neovisno konzultantsko mišljenje (istaknuo Ustavni sud – op.) o ovom pitanju, te su konzultanti utvrdili kako bi (dijelove istaknuo Ustavni sud – op.) »neplaćanje naknada sukladno navedenim zakonima (misli se na Zakon o izgradnji infrastrukturnih građevina i Zakon o cestama – op.) od strane pravnih osoba u državnom vlasništvu, a koje obavljaju gospodarsku djelatnost, moglo predstavljati državnu potporu, odnosno da u povoljniji tržišni položaj stavlja te osobe u odnosu na one iz privatnog sektora. (...)«

Međutim, nadalje su naveli: »No, oslobođenje od plaćanja naknade, u većini slučajeva, općenito bi se moglo smatrati operativnom potporom, koja se u vrlo malom broju slučajeva i pod određenim uvjetima može smatrati sukladnom propisima o potporama. Također, u svakom slučaju, za dodjelu državne potpore potrebno bi bilo pribaviti pozitivno mišljenje Ministarstva financija odnosno odobrenje Europske komisije. S obzirom na navedeno, s aspekta propisa i pravila o državnim potporama odgovarajuće izmjene navedenih zakona u smislu izjednačavanja uvjeta plaćanja naknada bez obzira na to radi li se o gospodarskim subjektima (poduzetnicima) u vlasništvu Republike Hrvatske i jedinica lokalne i područne samouprave ili onih u privatnom vlasništvu je rješenje kojim bi se osigurala neupitna i cjelovita usklađenost navedenih zakona s EU acquis na području državnih potpora.«

27. Ustavni sud ne nalazi da bi navedeno upućivalo na zaključak kako se oslobođenje od plaćanja naknade za neki od oblika korištenja cestovnog zemljišta uvijek i neizostavno mora smatrati nezakonitom državnom potporom. Naprotiv, razvidno je da o nezakonitoj državnoj potpori može biti govora samo onda kada bi se oslobođenje odnosilo na subjekte koji kao poduzetnici na tržištu obavljaju gospodarsku djelatnost u komercijalne svrhe. Naime, po naravi stvari jedino tada i postoji tržišno natjecanje, a time i mogućnost narušavanja tržišnog natjecanja davanjem povlastice korisnicima državne potpore odnosno diskriminiranjem onih koji to nisu.

Stoga je jasno da relevantan kriterij razlikovanja korisnika cestovnog zemljišta kao obveznika / potencijalnih obveznika sporne naknade nije svojstvo pravne osobe u vlasništvu ili većinskom vlasništvu Republike Hrvatske odnosno jedinica lokalne odnosno područne (regionalne) samouprave, kao osoba javnog prava, nasuprot svojstvu pravne osobe u privatnom vlasništvu, već je relevantan kriterij vrsta djelatnosti koju pravna osoba obavlja i načela na kojima se ta djelatnost u konkretnom slučaju obavlja. Upravo na to upućuje nadležno Ministarstvo kada u svojem očitovanju navodi: »... predlagatelji, ako trenutno, putem trgovačkih društava u svojem vlasništvu, i ne obavljaju gospodarsku djelatnost kojom konkuriraju privatnim operatorima, mogu to u svakom trenutku učiniti«.

Isto je moguće zaključiti na temelju mjerodavnih odredaba Ugovora o funkcioniranju Europske unije (pročišćena verzija; »Službeni list Europske unije« C 202/91 HR od 7. lipnja 2016.), koje glase:

»ODJELJAK 2. DRŽAVNE POTPORE

Članak 107.

(bivši članak 87. UEZ-a)

1. Osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku koja narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem u mjeri u kojoj utječe na trgovinu među državama članicama.

2. Sljedeće su vrste potpora spojive s unutarnjim tržištem:

(a) potpore socijalnog karaktera koje se dodjeljuju pojedinim potrošačima ako se to čini bez diskriminacije u odnosu na podrijetlo predmetnih proizvoda;

(b) potpore za otklanjanje štete nastale zbog prirodnih nepogoda ili drugih izvanrednih događaja;

(c) potpore koje se dodjeljuju gospodarstvu određenih područja Savezne Republike Njemačke na koje je utjecala podjela Njemačke, u mjeri u kojoj je ta potpora potrebna kako bi se nadoknadile posljedice gospodarski nepovoljnijeg položaja prouzročenog tom podjelom. Pet godina nakon stupanja Ugovora iz Lisabona na snagu, Vijeće može, odlučujući na prijedlog Komisije, usvojiti odluku o stavljanju ove točke izvan snage.

3. Sljedeće se vrste potpora mogu smatrati spojivima s unutarnjim tržištem:

(a) potpore za promicanje gospodarskog razvoja područja na kojima je životni standard neuobičajeno nizak ili na kojima postoji velika podzaposlenost, te regija iz članka 349. s obzirom na njihovo strukturno, gospodarsko i socijalno stanje;

(b) potpore za promicanje provedbe važnog projekta od zajedničkog europskog interesa ili za otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice;

(c) potpore za olakšavanje razvoja određenih gospodarskih djelatnosti ili određenih gospodarskih područja ako takve potpore ne utječu negativno na trgovinske uvjete u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;

(d) potpore za promicanje kulture i očuvanje baštine ako takve potpore ne utječu na trgovinske uvjete i tržišno natjecanje u Uniji u mjeri u kojoj bi to bilo suprotno zajedničkom interesu;

(e) druge vrste potpora koje Vijeće odredi svojom odlukom koju donosi na prijedlog Komisije.

Članak 108.

(bivši članak 88. UEZ-a)

1. Komisija u suradnji s državama članicama neprestano nadzire sve sustave potpora koji postoje u tim državama. Komisija im predlaže sve odgovarajuće mjere koje su potrebne za postupni razvoj ili funkcioniranje unutarnjeg tržišta.

2. Ako Komisija ustanovi, nakon što je pozvala odnosne stranke da podnesu svoje primjedbe, da potpora koju je dodijelila neka država ili potpora iz državnih sredstava nije spojiva s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107. ili da se takva potpora koristi na način suprotan pravilima, ona donosi odluku prema kojoj dotična država mora ukinuti ili izmijeniti takvu potporu u roku koji odredi Komisija.

Ako dotična država ne postupi u skladu s tom odlukom u propisanom roku, Komisija ili bilo koja druga zainteresirana država može, odstupajući od odredaba članaka 258. i 259. neposredno uputiti predmet Sudu Europske unije.

Na zahtjev države članice, Vijeće može, odstupajući od odredaba članka 107. ili uredaba predviđenih člankom 109., jednoglasno odlučiti da se, ako iznimne okolnosti opravdavaju takvu odluku, potpora koju ta država dodjeljuje ili namjerava dodijeliti smatra spojivom s unutarnjim tržištem. Ako je Komisija u vezi s tom potporom već pokrenula postupak predviđen prvim podstavkom ovog stavka, činjenica da je dotična država uputila svoj zahtjev Vijeću prouzročit će suspenziju tog postupka dok Vijeće ne objavi svoj stav.

Međutim, ako Vijeće u roku od tri mjeseca od podnošenja tog zahtjeva ne objavi svoj stav, o predmetu odlučuje Komisija.

3. Komisija se pravodobno obavješćuje o svim planovima za dodjelu ili izmjenu potpora kako bi se o njima mogla očitovati. Ako smatra da je svaki takav plan nespojiv s unutarnjim tržištem s obzirom na članak 107.

4. Komisija bez odgode pokreće postupak predviđen stavkom 2. Dotična država članica ne primjenjuje predložene mjere sve dok se taj postupak ne okonča konačnom odlukom. Komisija može donijeti uredbe koje se odnose na kategorije državne potpore za koje je Vijeće na temelju članka 109. utvrdilo da se mogu izuzeti iz postupka predviđenog stavkom 3. ovog članka.

Članak 109.

(bivši članak 89. UEZ-a)

Vijeće može, na prijedlog Komisije i nakon savjetovanja s Europskim parlamentom, donijeti sve odgovarajuće uredbe za primjenu članaka 107. i 108., pri čemu osobito može odrediti uvjete pod kojima se primjenjuje članak 108. stavak 3., kao i vrste potpore koje su izuzete iz tog postupka.«

Stoga i prethodno citirano neovisno konzultantsko mišljenje sugerira da povlasticu neplaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta ne bi trebali koristiti ni gospodarski subjekti u vlasništvu odnosno većinskom vlasništvu Republike Hrvatske ili jedinica lokalne i područne samouprave ni oni u privatnom vlasništvu, već bi svi oni, u osnovi, trebali podlijegati plaćanju jednakih naknada, a eventualna izuzeća (kao oblik neizravne državne potpore) bilo bi potrebno utvrđivati u svakom pojedinom slučaju i ishoditi o tome pozitivno mišljenje nadležnog domaćeg odnosno europskog tijela.

Hrvatski zakonodavac je, dakle, prihvatio pravni pristup prema kojem bi jednaku naknadu, prema odluci Vlade, za osnivanje prava služnosti, građenja odnosno puta na javnim cestama, u svrhu postavljanja komunalnih, vodnih, energetskih građevina odnosno građevina elektroničkih komunikacija i povezane opreme, trebali plaćati svi javnopravni i privatnopravni subjekti – nositelji tih prava. Pritom u samom Zakonu o cestama nije uredio pitanje razlikovanja situacija u kojima postoji od onih u kojima ne postoji tržišno natjecanje, te nije predvidio pretpostavke i procedure mogućih izuzeća od plaćanja naknade za subjekte koji po definiciji ili u pojedinom slučaju nisu sudionici tog natjecanja, pa nema ni narušavanja ni prijetnje narušavanjem tržišnog natjecanja.

Ovo stoga što su ta pitanja uređena drugim zakonom – Zakonom o državnim potporama (»Narodne novine« broj 47/14. i 69/17.), kojim je, među ostalim, propisano:

»Članak 1.

(1) Ovim Zakonom uređuju se nadležnosti tijela Republike Hrvatske iz područja državnih potpora i potpora male vrijednosti, politika državnih potpora Republike Hrvatske, postupanja prije dodjele državnih potpora, vođenje evidencija i izvještavanje o državnim potporama i potporama male vrijednosti.

(2) Državne potpore u Republici Hrvatskoj uređuju se ovim Zakonom ne dirajući njihovo uređenje Ugovorom o funkcioniranju Europske unije i uredbama institucija Europske unije kao područja isključive nadležnosti Europske unije.«

»Članak 2.

U smislu ovoga Zakona pojedini pojmovi imaju sljedeća značenja:

− državna potpora je stvarni i potencijalni rashod ili umanjeni prihod države dodijeljen od davatelja državne potpore u bilo kojem obliku koji narušava ili prijeti narušavanjem tržišnog natjecanja stavljajući u povoljniji položaj određenog poduzetnika ili proizvodnju određene robe i/ili usluge utoliko što utječe na trgovinu između država članica Europske unije, u skladu s člankom 107. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (u daljnjem tekstu: UFEU)

(...)«

Citiranim su zakonom također propisana, uz ostalo, nadležna tijela i postupci koji prethode eventualnoj dodjeli državnih potpora, što u konačnici dovodi do zaključka da se oslobođenje od plaćanja naknade za neki od oblika korištenja cestovnog zemljišta ne mora nužno smatrati nezakonitom državnom potporom te da je zakonodavac predvidio pravni put koji zainteresiranim subjektima – primjerice, predlagateljici Hrvatskoj grupaciji vodovoda i kanalizacije odnosno njezinim članovima (kao i svim drugim s njima bitno usporedivim pravnim osobama – pružateljima javnih usluga) omogućuje ishođenje takvog oslobođenja.

28. Kada je riječ o prigovorima predlagatelja gradova i općina u dijelu u kojem se razlikuju od prigovora predlagateljice Hrvatske grupacije vodovoda i kanalizacije – konkretno, o pitanju snižavanja iznosa naknada kao načina navodnog »pogodovanja teleoperaterima« – Ustavni sud napominje da se diskriminatorna razlika u postupanju u smislu članka 14. Ustava (odnosno članka 14. Konvencije i članka 1. Protokola br. 12 uz Konvenciju) može očitovati, među ostalim, kao različito postupanje, bez objektivnog i razumnog opravdanja, prema osobama odnosno skupinama koje se nalaze u jednakom ili bitno usporedivom položaju.

Predlagatelji upućuju na navodno privilegiranje infrastrukturnih operatera ne navodeći koja bi to bila druga, bitno usporediva skupina u odnosu na koju postoji diskriminatorno postupanje, a i Ustavni sud ne nalazi da bi takva skupina mogla postojati u okolnostima kada zakonodavac osporenim ZIDZoCestom/21 sve nositelje prava služnosti, građenja odnosno puta na javnim cestama tretira kao jednu skupinu (poduzetnika) te u odnosu na sve njih propisuje jednaku obvezu plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta, i to na način da onim subjektima koji su i prethodno bili obveznici plaćanja naknada umanjuje iznos naknade, a istodobno obvezu plaćanja jednake naknade uvodi onima koji su prethodno od te obveze bili oslobođeni.

Moguće je zaključiti i da predlagatelji gradovi i općine kroz prigovor o »pogodovanju teleoperaterima« snižavanjem iznosa naknada za korištenje cestovnog zemljišta zapravo žele upozoriti na postojeći, više puta i medijski komuniciran problem dugogodišnjeg neplaćanja naknada infrastrukturnih operatera jedinicama lokalne samouprave, na što se sada nadovezuje osporeno zakonsko rješenje sa svojim umanjenim naknadama, pa sve zajedno generira manjak u proračunima gradova i općina, što predlagatelji vide kao nesuglasnost s člankom 48. Ustava kojim se štiti pravo vlasništva.

Međutim, pitanje nepodmirivanja zakonskih obveza je pitanje primjene (odnosno izostanka primjene) zakona, a ne zakona kao takvog. Stoga je to pitanje izvan okvira nadležnosti Ustavnog suda, propisane člankom 125. alinejom 1. Ustava te nije i ne može biti predmet ovog ustavnosudskog postupka.

29. Slijedom svega navedenog, nakon pažljivog razmatranja osporenih zakonskih odredaba i prigovora predlagatelja, Ustavni sud je na temelju izloženih razloga ocijenio da predlagatelji nisu u pravu kada tvrde da osporeni zakon nema legitiman cilj u skladu s javnim interesom te da (načelno) ukidanje oslobođenja od plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta po osnovi prava služnosti, prava građenja odnosno prava puta nema objektivnog i razumnog opravdanja.

Prema stajalištu Ustavnog suda, osporeni zakon svim trgovačkim društvima koja se bave isključivo pravno reguliranim djelatnostima iz područja komunalnog gospodarstva odnosno javnih usluga, na netržišnim načelima, ne nameće i nerazmjerno velik teret, s obzirom na činjenicu da je – ponavlja se – u zakonodavstvu Republike Hrvatske osiguran pravni put koji zainteresiranim subjektima omogućuje da na temelju ishođenog mišljenja nadležnih tijela u skladu s Zakonom o državnim potporama, i nadalje uživaju oslobođenje od plaćanja naknada za korištenje cestovnog zemljišta po osnovi prava služnosti, prava građenja odnosno prava puta.

30. Stoga je na temelju članka 45. Ustavnog zakona donesena odluka kao u točkama I. i II. izreke

Donošenjem ove odluke okončava se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom koji je pokrenut rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-3024/2022 i dr. od 27. rujna 2022. (»Narodne novine« broj 114/22.).

31. Objava odluke temelji se na članku 29. Ustavnog zakona (točka III. izreke).

 

 

 

Zagreb, 20. prosinca 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenica predsjednika dr. sc. Snježana Bagić, v. r.

 

 

 

Izvor: https://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2023_01_4_74.html