Ustavni sud Republike Hrvatske

924

Ustavni sud Republike Hrvatske, u Drugom vijeću za odlučivanje o ustavnim tužbama, u sastavu sudac Rajko Mlinarić, zamjenik predsjednice Vijeća, te suci Mato Arlović, Snježana Bagić, Josip Leko, Davorin Mlakar i Miroslav Šumanović, članovi Vijeća, u postupku koji je ustavnom tužbom pokrenula Zagrebačka županija, koju zastupa Stjepan Kožić, župan, a kojeg zastupa Davorin Budin, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Budin i Penić j.t.d. iz Zagreba, na sjednici održanoj 28. travnja 2022. jednoglasno je donio

ODLUKU

I. Ustavna tužba se usvaja.

II. Ukida se presuda Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-79/20-13 od 27. rujna 2021.

III. Predmet se vraća Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske na ponovni postupak.

IV. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama« i »Glasniku Zagrebačke županije«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Zagrebačka županija (u daljnjem tekstu: podnositeljica) podnijela je ustavnu tužbu u povodu presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj: Usoz-79/20-13 od 27. rujna 2021., kojom je ukinuta Odluka o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije (»Glasnik Zagrebačke županije« broj 15/20.), koju je donijela Skupština Zagrebačke županije na svojoj 19. sjednici, održanoj 27. svibnja 2020. (u daljnjem tekstu: Odluka o ustrojstvu).

2. U ustavnoj tužbi navodi se da je osporenom presudom Visoki upravni sud povrijedio ustavna jamstva iz članaka 29. stavak 1., 129.a i 129.b Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.).

3. Na temelju članka 69. alineje 3. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) za potrebe ustavnosudskog postupka pribavljen je spis predmeta Visokog upravnog suda broj: Usoz-79/20.

4. Ustavna tužba je dopuštena i pravodobna.

II. ČINJENICE I OKOLNOSTI PREDMETA

5. Usporedbom s dokumentacijom u spisu predmeta Ustavni sud utvrdio je da dio ustavne tužbe podnositeljice pod točkom 3. (»Stvarno činjenično stanje koje je prethodilo ustavnoj tužbi«) vjerno i detaljno odražava dokumentirane činjenice i okolnosti koje su prethodile podnošenju Visokom upravnom sudu triju zahtjeva (obavijesti građana) podnositelja Mihaela Zmajlovića, Velimira Kokota i Mirele Katalenac za ocjenu zakonitosti Odluke o ustrojstvu. Stoga se u nastavku citira odnosni dio ustavne tužbe:

»3. STVARNO ČINJENIČNO STANJE KOJE JE PRETHODILO USTAVNOJ TUŽBI

Radi specifičnosti merituma ovog predmeta, Podnositelj će pojasniti stvarno stanje u ovom predmetu.

Početkom ožujka 2020. godine, a nakon što je u Republici Hrvatskoj potvrđeno više osoba oboljelih od COVID-a 19, Stožer Civilne zaštite Republike Hrvatske je počeo s donošenjem niza epidemioloških mjera s ciljem suzbijanja korona virusa u Republici Hrvatskoj, a koje mjere su uglavnom bile usmjerene na smanjenje fizičkog bliskog kontakta između ljudi kako bi se spriječio prijenos bolesti.

Tako je između ostalog, u svibnju 2020. godine bila na snazi i Odluka Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske o nužnim mjerama ograničavanja društvenih okupljanja, rada u trgovini, uslužnih djelatnosti i održavanja sportskih i kulturnih događanja za vrijeme trajanja proglašene epidemije bolesti COVID-19 kojom je bilo zabranjeno održavanje svih javnih događanja i okupljanja više od 40 osoba na jednom mjestu (dalje: Odluka Stožera).

U tom smislu, a prije nego je Odlukom Stožera zabranjeno javno okupljanje za više od 40 osoba na jednom mjestu. Ministarstvo uprave je dana 13.ožujka 2020. godine donijelo Uputu za postupanje KLASA:023-01/20-01/1 14. URBROJ: 515- 05-02-01/1-20-1 upućenu županijama, gradovima, općinama, u kojoj se, između ostalog, navodi:

‘u ovom trenutku i danim okolnostima održavanje sjednice predstavničkog tijela putem video konferencija, izjašnjavanjem putem e-maila, odnosno korištenjem drugih tehnologija za održavanje sastanaka na daljinu, smatra se prihvatljivim, posebno s obzirom na mogućnost konkretnog evidentiranja sudjelovanja članova u radu predstavničkog tijela i njihovog izjašnjavanja u tom slučaju.

Ako međutim, nema drugih tehnoloških rješenja, sjednica predstavničkog tijela se za vrijeme trajanja mjera sprječavanja širenja virusa, iznimno može održati telefonskim putem radi donošenja odluke koja ne trpi odgodu, vodeći pri tom računa o većini glasova potrebnoj za donošenje pojedine odluke, kao i o načinu verifikacije takvoga načina izjašnjavanja.’

Dakle, Ministarstvo uprave u svojoj Uputi od 13.ožujka 2020. godine ukazuje na mogućnost održavanja sjednica predstavničkog tijela putem tehnologije na daljinu, a u iznimnim slučajevima je čak prihvatljivo i održavanje sjednica telefonskim putem, vodeći pri tom računa o većini glasova potrebnoj za donošenje pojedine odluke, kao i o načinu verifikacije takvoga načina izjašnjavanja.

U skladu s navedenom uputom Ministarstva uprave kao tijelo koje provodi nadzor nad radom Županijske skupštine, tadašnji predsjednik Županijske skupštine je smatrao opravdanim, prilikom sazivanja i održavanja predmetne 19. Sjednice, u tzv. izvanrednim okolnostima u kojima se Republika Hrvatska tada nalazila i s ciljem umanjivanja rizika širenja virusa među članovima i osobama koje sudjeluju na sjednici, uzeti u obzir navedenu Uputu Ministarstva uprave te je tako 6. travnja 2020. godine, dakle prije održavanja 19.Sjednice na kojoj je donesena sporna Odluka, održana 18. sjednica Županijske skupštine Zagrebačke županije (dalje: 18. Sjednica) i to upravo putem elektroničke pošte.

Na predmetnoj 18. Sjednici su aktivno sudjelovali i bez ikakvih poteškoća, pitanja ili prigovora 48 članova Županijske skupštine od ukupno 51 člana, te nitko od članova nije imao nikakvih primjedbi u vezi načina na koji je sjednica sazvana odnosno održana, kao ni u pogledu načina donošenja odluka.

Jednako kao što je prethodno elektroničkim putem održana 18. Sjednica na koju nitko nije imao primjedbe, tako su jednako bili osigurani i svi uvjeti za sazivanje i održavanje 19. Sjednice također elektroničkim putem, budući da su svi članovi Županijske skupštine imali pristup Internetu i elektroničkoj pošti.

Poziv za 19. Sjednicu dostavljen je članovima Županijske skupštine dana 22.svibnja 2020. godine, odnosno pet dana prije održavanja 19. Sjednice, kada je poziv objavljen i na mrežnim (Internet) stranicama Zagrebačke županije zajedno sa sljedećim prilozima:

a) Sazivom 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije i prijedlogom dnevnog reda;

b) Obavijesti predsjednika Županijske skupštine Zagrebačke županije upućenoj članovima Županijske skupštine o održavanju 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije putem elektroničke pošte dana 27. svibnja 2020. godine;

c) Uputama o održavanju 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije elektroničkim putem;

d) Vremenskim rasporedom aktivnosti na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije koja se održava putem elektroničke pošte dana 27. svibnja 2020. godine;

e) Prijedlozima akata i pratećim materijalima uz svaku od predloženih točaka dnevnog reda za 19. sjednicu Županijske skupštine Zagrebačke županije sazvanu za 27. svibnja 2020. godine.

Osim što je navedena dokumentacija objavljena na mrežnim (Internet) stranicama Zagrebačke županije, ista je dostavljena i putem e-pošte svim članovima Županijske skupštine (njih ukupno 51).

Dakle, svi članovi Županijske skupštine su prije održavanja 19. Sjednice bili upoznati sa svim prijedlozima akata, načinom održavanja sjednice i vremenskim rasporedom aktivnosti na 19. Sjednici sazvanoj za 27. svibanj 2020. godine, dakle i činjenicom da će se 19. Sjednica održavati putem elektroničke pošte, kao što se prije toga, prethodno održavala i 18. Sjednica.

Niti jedan član Županijske skupštine Zagrebačke županije u vezi načina sazivanja i održavanja 19, Sjednice, nije izrazio nesuglasje, prigovor ili bilo kakvu primjedbu u vezi načina sazivanja i održavanja 19. Sjednice, iz čega se dalo razumno zaključiti kako su se svi članovi Županijske skupštine, usuglasili s načinom sazivanja i njezina održavanja.

Prije same rasprave o prijedlogu akta odnosno u ovom konkretnom slučaju prije rasprave o spornoj Odluci na 19. sjednici Županijske skupštine, prijedlog same Odluke prethodno su razmotrila nadležna radna tijela Županije, sukladno čl. 74., 76. i 77. Poslovnika.

U konkretnom slučaju, sve sjednice stalnih radnih tijela Županijske skupštine Zagrebačke županije, održane su 26. svibnja 2020. godine uz fizičku, neposrednu prisutnost članova radnih tijela te izvjestitelja i predstavnika predlagatelja akata, vodeći računa o zabrani okupljanja više od 40 osoba na istom mjestu sukladno Odluci Stožera.

Sukladno odredbama Poslovnika, svi članovi Županijske skupštine koji su ujedno i članovi radnih tijela, odnosno odbora Županijske skupštine, imali su mogućnost na sjednicama radnih tijela kojih su članovi, prije samog održavanja 19. Sjednice, razmatrati prijedloge akata predloženih za dnevni red 19. Sjednice pa tako raspravljati i o prijedlogu Odluke te podnositi amandmane o kojima radno tijelo, u tom slučaju i odlučuje.

Članovi Županijske skupštine koji nisu iskoristili mogućnost postavljanja pitanja na sjednicama radnih tijela Županijske skupštine, imali su još dodatnu mogućnost postavljanja pitanja vezana uz pojedine točke predloženog dnevnog reda 19. Sjednice u pisanom obliku putem elektroničke pošte na adresu strucna-sluzba- [email protected] u razdoblju od 25. svibnja 2020. do 26. svibnja 2020. do 12,00 sati, dakle jedan i pol dan kako je navedeno u Uputama o održavanju 19. Sjednice (dalje: Upute) koje Upute su dana 22.svibnja 2020. godine objavljene na službenoj mrežnoj (Internet) stranici Zagrebačke županije i dostavljene svakom članu putem e-maila.

Navedene Upute o održavanju 19. Sjednice i Vremenski raspored aktivnosti na 19. Sjednici koja se održava putem elektroničke pošte dana 27. svibnja 2020. godine izrađene su i objavljene upravo s ciljem kako bi se ispoštovale odredbe Poslovnika o amandmanima (članci od 80. do 86.), o odlučivanju (članak 87.), kao i o donošenju akta po hitnom postupku (članak 88.).

Uputama o održavanju 19. Sjednice, svi članovi Županijske skupštine su detaljno informirani o sljedećem:

a) web-adresi na kojoj je objavljen obrazac Evidencijskog listića, kao i o činjenici da će isti biti upućen svim članovima Županijske skupštine putem elektroničke pošte, te o mogućim načinima popunjavanja obrasca Evidencijskog listića i potrebi dostavljanja istog dana 27. svibnja 2020. godine najkasnije do 9,30 sati na adresu e-pošte: [email protected];

b) mogućnosti postavljanja pitanja koja nisu u vezi točaka predloženog dnevnog reda, odnosno pitanja koja se uobičajeno postavljaju tijekom Aktualnog sata na sjednici Županijske skupštine, u pisanom obliku putem e-pošte na adresu: [email protected] dana 27.svibnja 2020. godine od 11,00 do 12,00 sati.

Ujedno su članovi Županijske skupštine bili obaviješteni kako će odgovori na pristigla pitanja biti pripremljeni i dostavljeni članovima Županijske skupštine koji su pitanja postavili do datuma održavanja sljedeće sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije te objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije (https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/).

Potrebno je istaknuti kako su navedenu mogućnost iskoristila samo dva člana Županijske skupštine.

c) mogućnosti postavljanja pitanja vezana uz pojedine točke predloženog dnevnog reda 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije u pisanom obliku putem elektroničke pošte na adresu [email protected] od 25. svibnja 2020. do 26. svibnja 2020. do 12,00 sati, dakle jedan i pol dan.

Navedenu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Županijske skupštine.

d) činjenici da će odgovori na pitanja postavljena u vezi točaka prijedloga dnevnog reda 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije biti objavljeni na web stranici Zagrebačke županije (https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska- skupstina/materijali-za-vijecnike/) dana 27. svibnja 2020. godine do 10,00 sati;

Budući da nitko od članova Županijske skupštine nije iskoristio potrebu za postavljanjem pitanja to nije bilo potrebe niti za davanjem odgovora.

e) mogućnosti dostave primjedaba na zapisnik sa 17. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije i na zapisnik s 18. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije od 25. svibnja 2020. godine do 26. svibnja 2020. godine do 12,00 sati putem elektroničke pošte na adresu: strucna- [email protected], kao i o činjenici da će pristigle primjedbe biti će objavljene na https://www.zagrebacka- zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ po primitku.

Navedenu mogućnost za davanjem primjedbi nije iskoristio niti jedan član Županijske skupštine.

f) mogućnosti dostave prijedloga za izmjenu i/ili dopunu prijedloga dnevnog reda 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije od 25.svibnja 2020. godine do 26.svibnja 2020. godine do 12,00 sati putem elektroničke pošte na adresu: strucna-sluzba-skupstine@zagrebacka- zupanija.hr, kao i o činjenici da će pristigli prijedlozi za izmjenu i/ili dopunu prijedloga dnevnog reda biti objavljeni na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ po primitku.

Navedenu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Županijske skupštine

g) mogućnosti dostave amandmana vezanih uz sve točke prijedloga dnevnog reda 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije putem elektroničke pošte na adresu: [email protected] od 25. svibnja do 27.svibnja 2020. godine do 12,00 sati, dakle do 12,00 sati na sam dan održavanja 19. sjednice Županijske skupštine, pri čemu će pristigli amandmani na točke prijedloga dnevnog reda biti objavljeni na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ po primitku, a predlagatelj akta će se očitovati na podnesene amandmane dana 27.svibnja 2020. godine do 14,30 sati.

Navedenu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Županijske skupštine.

h) objavi glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije na mrežnoj stranici Zagrebačke županije https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ i upućivanju istih svim članovima/cama Županijske skupštine Zagrebačke županije putem elektroničke pošte sukladno Uputama;

i) načinu popunjavanja glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije;

j) mogućim načinima dostave i vremenskom rasporedu dostave popunjenih glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije koja će se održati dana 27. svibnja 2020. godine s početkom u 10,00 sati, pri čemu se glasački listići za glasovanje o primjedbama na zapisnik sa 17. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije (ako ih bude), glasovanje o primjedbama na zapisnik s 18. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije (ako ih bude), glasovanje o usvajanju zapisnika sa 17. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije, glasovanje o usvajanju zapisnika s 18. Sjednice glasovanje o izmjenama i/ili dopunama prijedloga dnevnog reda 19. Sjednice (ako pristignu), glasovanje o prijedlogu dnevnog reda 19. Sjednice, pri čemu se navedeni glasački listići moraju dostaviti dana 27. svibnja 2020. godine isključivo u vremenu od 10,00 do 11,00 sati na adresu e-pošte: [email protected], a ukoliko član Županijske skupštine dostavi glasačke listiće za glasovanje prije 10,00 sati ili nakon 11,00 sati smatrat će se da nije glasovao, sve u svrhu kontrole nazočnosti potrebnog broja članova Županijske skupštine radi donošenja odluka, a u skladu s Uputom Ministarstva uprave KLASA: 023-01/20-01/1 14, URBROJ: 515-05-02-01/1-20-1 od 13.03.2020.

Također je istaknuto kako će prethodno navedeni glasački listići biti objavljeni na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ i dostavljeni članovima Županijske skupštine putem elektroničke pošte 27.svibnja 2020. godine do 10,00 sati.

k) objavi glasačkog listića za glasovanje o eventualno podnesenim amandmanima na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ i dostavi tog glasačkog listića članovima Županijske skupštine Zagrebačke županije putem elektroničke pošte do 27. svibnja 2020. godine do 15,30 sati.

Također je navedeno kako se popunjen glasački listić za glasovanje o podnesenim amandmanima mora dostaviti dana 27. svibnja 2020. godine isključivo u vremenu od 15,30 do 16,00 sati na adresu e-pošte: [email protected], a ukoliko član Županijske skupštine dostavi glasački listić za glasovanje o podnesenim amandmanima dana 27. svibnja 2020. godine prije 15,30 sati ili nakon 16,00 sati smatrati će se da nije glasovao/la.

Također, svi članovi Županijske skupštine su obaviješteni kako će rezultati glasovanja o podnesenim amandmanima biti objavljeni dana 27. svibnja 2020. godine do 16,30 sati na https://www.zagrebacka- zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/.

l) činjenici da će Stručna služba Skupštine glasački listić za glasovanje o svim točkama dnevnog reda objaviti na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/ i isti dostaviti članovima Županijske skupštine Zagrebačke županije putem elektroničke pošte dana 27. svibnja 2020. godine do 16,30 sati. Članovi Županijske skupštine su upućeni kako je popunjen glasački listić za glasovanje o svim točkama dnevnog reda potrebno dostaviti dana 27. svibnja 2020. godine isključivo u vremenu od 16,30 do 17,30 sati na adresu e-pošte: [email protected], a ukoliko član Županijske skupštine dostavi obrazac za glasovanje o svim točkama dnevnog reda dana 27. svibnja 2020. godine prije 16,30 sati ili nakon 17,30 sati smatrati će se da nije glasovao/la.

m) objavi rezultata glasovanja o svim točkama dnevnog reda 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije dana 27. svibnja 2020. godine do 20,00 sati na https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijecnike/.

Osim navedenog, a upravo radi lakšeg snalaženja u Uputama o održavanju 19. Sjednice pripremljen je i objavljen tablični prikaz pod nazivom Vremenski raspored aktivnosti na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije koja se održava putem elektroničke pošte dana 27. svibnja 2020. godine.

Dakle, svim članovima Županijske skupštine je bilo jednako omogućeno ostvarivanje svih prava propisanih Poslovnikom, pa čak i tijekom vremena koje ne bi imali da se sjednica održavala u normalnim okolnostima tj. u njihovoj fizičkoj prisutnosti.

Kako su u prijedlogu dnevnog reda 19. Sjednice, između ostalog, bile točka 5.a) Prijedlog Godišnjeg izvještaja o izvršenju Proračuna Zagrebačke županije za 2019. godinu i točka 13. Prijedlog Izmjena i dopuna Proračuna Zagrebačke županije za 2020. godinu i projekcija za 2021. i 2020. godinu koje se donose većinom glasova svih članova Županijske skupštine sukladno čl. 87. Poslovnika te iz razloga što se 19. Sjednica održala putem elektroničke pošte, to su članovima Županijske skupštine produljeni rokovi za niz aktivnosti koje se odvijaju tijekom sjednice Županijske skupštine kada se ista vodi u fizičkoj nazočnosti članova Županijske skupštine.

Iz svih navedenih razloga bilo je od iznimne važnosti znati točan broj članova Županijske skupštine koji će od samog početka nazočiti 19. Sjednici te je tako, u vrijeme predviđeno za evidentiranje članova Županijske skupštine evidentirana prisutnost samo 37 od 51. člana Županijske skupštine, dakle znatno više od natpolovične većine ukupnog broja članova Županijske skupštine.

Osim toga, sam prijedlog dnevnog reda 19. Sjednice koncipiran je uvažavajući okolnost kako je na dnevnom redu i Prijedlog Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije kojom su izmijenjeni nazivi određenih upravnih tijela, te Prijedlog Izmjena i dopuna Proračuna Zagrebačke županije za 2020. godinu i projekcija za 2021. i 2020. godinu koje se donose većinom glasova svih članova Županijske skupštine, a u kojem se već koriste novi nazivi nekih upravnih tijela Zagrebačke županije kako su definirani Odlukom o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije (‘Glasnik Zagrebačke županije’ broj 15/2020) jer bi u suprotnom navedena dva akta bila u nesuglasju.

Za oba navedena opća akta predložena je i obrazložena hitnost postupka sukladno članku 88. Poslovnika zbog potrebe za hitnom intervencijom i pomoći gospodarstvu Zagrebačke županije koje se našlo u gospodarskoj krizi izazvanoj pandemijom bolesti COVID-19, stoga su bili ostvareni svi uvjeti za donošenje akata po hitnom postupku.

U tzv. ‘normalnim’ okolnostima kada se sjednice Županijske skupštine održavaju uz fizičku prisutnost članova Županijske skupštine, nema vremenskog rasporeda aktivnosti na sjednici, a aktualnog sata može i ne mora biti, što ovisi o tome ima li neki član skupštine pitanje koje se ne odnosi na predložene točke dnevnog reda ili ne.

Također, uvodnih obrazloženja po točkama dnevnog reda može i ne mora biti, ovisno o rezultatu glasovanja članova Županijske skupštine u odnosu na potrebu uvodnog obrazloženja, a predsjednik Županijske skupštine može predložiti objedinjenu raspravu po određenim točkama dnevnog reda, što može i ne mora biti izglasovano i slično.

U praksi postoje situacije da sjednica Županijske skupštine bude održana i završena unutar 90-ak minuta pa ako netko od članova nije prisutan na sjednici od samog početka do kraja, jednostavno će propustiti raspravu i glasovanje o određenim točkama dnevnog reda, a ponekad i cijelu sjednicu.

Pravo je svakog člana Županijske skupštine da sam izabere hoće li se i kada aktivno uključiti u rad sjednice, pod pretpostavkom da je sjednica još uvijek u tijeku, te da rasprava i glasovanje o točkama dnevnog reda koje ga zanimaju već nisu završeni, bez obzira održava li se sjednica u fizičkoj nazočnosti članova Županijske skupštine ili putem elektroničke pošte.

U konkretnom slučaju, članovima Županijske skupštine omogućena je prijava, odnosno evidentiranje prisutnosti na 19. Sjednici pa je tako primjerice član Županijske skupštine Nenad Strizrep prijavio svoju prisutnost u 16:31 sati kada je obaviješten o završetku rada na sjednici, dok je primjerice član Županijske skupštine Stjepan Kozlina dostavio popunjen Evidencijski listić u vrijeme predviđeno za evidentiranje članova Županijske skupštine, ali je isto tako u 11:04 sati poslao putem e-pošte obavijest o prestanku sudjelovanja u radu sjednice.

Da je predmetna sjednica bila javna, dokazuje činjenica da je 19. Sjednicu bilo moguće pratiti putem web stranice Zagrebačke županije u kojem su pobliže navedene sve pojedinosti same Sjednice, dakle članovi koji na sjednici nisu prisustvovali od samog početka, su točno znali odnosno mogli znati kako je vrijeme glasovanja pomaknuto unaprijed jer nije bilo amandmana na koje bi se predlagatelj morao očitovati, što ujedno znači da su svjesno i voljno odlučili ne sudjelovati u radu 19. Sjednice.

Kada je predsjednik Županijske skupštine utvrdio kako nema pristiglih amandmana na točke dnevnog reda 19. Sjednice, predložio je, u to vrijeme evidentiranim članovima Županijske skupštine, da se glasovanje o svim točkama dnevnog reda na 19. Sjednici održi istog dana u vremenu od 13,30 sati do 14,30 sati umjesto od 16,30 sati do 17,30 sati kako je bilo predviđeno.

Također je navedeno kako će rezultati glasovanja o svim točkama dnevnog reda 19. Sjednice biti objavljeni na službenoj mrežnoj (internetskoj) stranici Zagrebačke županije dana 27. svibnja .2020. do 17,00 sati.

U tu svrhu pripremljen je obrazac pod nazivom ‘suglasnost’ u kojem su članovi Županijske skupštine upisali vremensko razdoblje u kojem žele da se održi glasovanje o svim točkama dnevnog reda na 19. sjednici Županijske skupštine te su označili davanje suglasnosti na isto obilježavanjem riječi »DA«.

Glasovanju je po glasačkom listiću pod oznakom GL-1 pristupilo 38 članova Županijske skupštine, te je obrazac pod nazivom »suglasnost za glasovanje o svim točkama dnevnog reda 19. Sjednice u vremenu od 13,30 do 14,30 sati s oznakom ‘DA’ dostavilo 34 člana i 3 neizjašnjena člana Županijske skupštine od ukupnog broja članova.

U vremenskom razdoblju od 13,30 do 14,30 sati pristupilo se glasovanju te su članovi Županijske skupštine dostavili svoje popunjene i potpisane glasačke listiće (GL-2), nakon čega je predsjednik Županijske skupštine obavijestio članove Županijske skupštine kako je glasovanje završeno te da se pristupa brojanju glasova.

Odmah nakon prebrojavanja, rezultati glasovanja objavljeni su na web-stranici Zagrebačke županije https://www.zagrebacka-zupanija.hr/ustrojstvo/zupanijska-skupstina/materijali-za-vijećnike/ o čemu su članovi bili obaviješteni i e-mail porukom Predsjednika skupštine od 27. svibnja 2020.u 16:49 sati.

Rezultati glasovanja nedvojbeno pokazuju kako je više od polovine od ukupnog broja članova Županijske skupštine za sve točke dnevnog reda glasovalo sa ‘ZA ’.

Tako je i sama Odluka donesena sa 34 glasa ZA, 2 suzdržavana glasa i 3 neizjašnjena od ukupno 39 nazočnih članova.

Dakle, uzimajući u obzir sve gore navedeno, 19. Sjednica u uvjetima sprječavanja širenja zarazne bolesti COVID-19, održana je sukladno svim odredbama Poslovnika i Statuta Zagrebačke županije (...)«

6. Visoki upravni sud pokrenuo je postupak za ocjenu zakonitosti akta tijela područne (regionalne) samouprave po službenoj dužnosti, u povodu obavijesti građana, u smislu članka 83. stavka 2. Zakona o upravnim sporovima (»Narodne novine« broj 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. – odluka i rješenje USRH broj: U-I-2753/2012 i dr., 9/17. i 110/21.; u daljnjem tekstu: ZUS), budući da ni jedan od podnositelja nije ispunjavao pretpostavke za pokretanje postupka ocjene zakonitosti u povodu zahtjeva, u smislu članka 83. stavka 1. ZUS-a.

Donio je osporenu presudu, u kojoj je sažeo prigovore podnositelja obavijesti građana Mihaela Zmajlovića, uz naznaku da su istovjetnog sadržaja i prigovori ostalo dvoje podnositelja obavijesti građana.

Napominje se da je Mihael Zmajlović zastupnik u Skupštini Zagrebačke županije, dok su ostalo dvoje podnositelja službenici koji su rješenjima nadležnih tijela Zagrebačke županije raspoređeni na neodređeno vrijeme, počevši od 14. rujna 2020., na radna mjesta u upravnim odjelima Zagrebačke županije, i to Velimir Kokot u Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije – Odsjek za razvojne projekte i investicije, na radno mjesto savjetnika za razvojne projekte i investicije, na temelju Pravilnika o unutarnjem redu Upravnog odjela za gospodarstvo i fondove Europske unije (»Glasnik Zagrebačke županije« broj 25/20.), a Mirela Katalenac u Upravni odjel za odgoj i obrazovanje – Odsjek za demografiju i cjeloživotno obrazovanje, na radno mjesto savjetnice za demografiju i cjeloživotno obrazovanje, na temelju Pravilnika o unutarnjem redu Upravnog odjela za odgoj i obrazovanje (»Glasnik Zagrebačke županije« broj 25/20.). Navedeni pravilnici o unutarnjem redu temelje se na spornoj Odluci o ustrojstvu, čiju su zakonitost navedeni podnositelji dovodili u pitanje pred Visokim upravnim sudom.

Dio osporene presude koji kvalitetno sažima razloge zbog kojih podnositelji obavijesti građana Odluku o ustrojstvu smatraju nezakonitom, glasi:

»2.1. U obavijesti građana se navode nezakonitosti u sazivanju i održavanju 19. sjednice Županijske skupštine – održavanje sjednice Županijske skupštine putem elektroničke pošte. Navodi se da je predsjednik Županijske skupštine pozivom od 22. svibnja 2020. sazvao 19. sjednicu Županijske skupštine, koja se imala održati putem elektroničke pošte u srijedu 27. svibnja 2020. s početkom u 10 sati. Pozivi županijskim vijećnicima bili su dostavljeni putem elektroničke pošte, a uz njih su dostavljene i Upute o održavanju 19. sjednice Županijske skupštine elektroničkim putem (dalje: Upute). Iz Uputa je proizlazilo da će županijskim vijećnicima biti stavljeni na raspolaganje evidencijski listići (za utvrđivanje prisutnosti) u računalnom ili ispisivom obliku, glasački listići (za glasanje o točkama dnevnog reda), također u računalnom ili ispisivom obliku, koji su se tijekom dana mogli dostavljati putem fotografija na mobitelu, odnosno elektroničkom poštom, dok su se vijećnička pitanja u aktualnom satu, amandmani i pitanja po pojedinim točkama dnevnog reda mogli dostavljati putem elektroničke pošte tijekom održavanja sjednice, ali su bili vremenski ograničeni. Smatra kako elektronička pošta može biti primjereni način komunikacije samo u dijelu koji se odnosi na sazivanje sjednice i dostavu materijala za raspravu, ali ne može biti primjereni način za održavanje rasprave na sjednicama predstavničkih tijela, jer se na taj način ne mogu provesti dva stožerna načela na kojima počiva mehanizam predstavničke demokracije i kolektivnog odlučivanja i to: načelo raspravljanja i načelo javnosti. Poziva se na pravno mišljenje Vedrana Đulabića: ‘Prijepori u vezi održavanja sjednice predstavničkog tijela jedinica lokalne i regionalne samouprave putem elektroničke pošte’. Ističe da Zakon o lokalnoj područnoj (regionalnoj) samoupravi (»Narodne novine«, broj 33/01., 60/01., 129/05., 109/07., 125/08., 36/09., 150/11., 144/12., 19/13. – pročišćeni tekst, 137/15. – ispravak, 123/17. i 98/19., dalje: ZoLP(R)S) određuje da se sjednice predstavničkih tijela mogu sazivati i elektroničkim putem (članak 37. stavak 4.), ali ne da se na taj način mogu i održavati i donositi odluke. Navodi članak 85. Statuta Zagrebačke županije (Glasnik Zagrebačke županije, od 12. lipnja 2018.), koji propisuje da je djelovanje županijske skupštine, župana i upravnih tijela županije javno te odredbu članka 86. Statuta u kojoj se navodi kako se javnost rada županijske skupštine osigurava javnim održavanjem sjednica.

2.2. Dalje navodi odredbe Statuta koje definiraju prava i obveze članova županijske skupštine vezano za sudjelovanje na skupštini, predlaganje i aktivno sudjelovanje u raspravljanju i donošenju odluka. Primjerice za sjednicu Županijske skupštine putem elektroničke pošte priložen je i vremenski raspored termina glasovanja od 16,30 do 17,30 sati. U tom vremenu se nije moglo glasovati jer je cjelokupna procedura završila u 14,45 sati. Glasovanju se pristupilo ranije, a o tome nisu bili obaviješteni svi članovi Skupštine koji sjednici nisu prisustvovali od samog početka, ali su njezin tijek pratili na web stranici. Pravo svakog vijećnika je da sam izabere kada će se aktivno uključiti u rad sjednice. Tako je vijećnik Nenad Strizrep htio elektronski glasovati u 16,30 sati, kada je bilo predviđeno da će se pristupiti- glasovanju, ali to više nije bilo moguće, jer je sjednica završila.

2.3. Sporna je i evidencija prisustva na sjednici s obzirom da je prema Uputama evidencijske listiće bilo moguće poslati potpisane (kao što je to učinio npr. vijećnik Mesnik), nepotpisane (kao što je to učinio podnositelj obavijesti kao županijski vijećnik), uz uvjet da se nepotpisani listići potpišu na sljedećoj skupštini. Ostaje otvoreno pitanje kako bi na pravnu snagu donesenih odluka utjecala činjenica da nakon donošenja odluka ne budu dostavljeni potpisani svi evidencijski listići vijećnika koji su sudjelovali, ili nisu sudjelovali, u glasovanju.

2.4. Navodi odredbe Poslovnika Županijske skupštine (Glasnik Zagrebačke županije, broj 18/18. od 12. lipnja 2018., dalje: Poslovnik) koje izrekom propisuju održavanje rasprave, raspravljanje i javnost raspravljanja. Javnost sa sjednica Skupštine može biti isključena na temelju odredbe članka 101. Poslovnika samo po odluci predsjednika Skupštine i uz postojanje opravdanih razloga za isključenje javnosti. U konkretnom slučaju nije postojala odluka predsjednika Skupštine o isključenju javnosti niti su postojali opravdani razlozi za isključenje javnosti. Isto tako nisu postojali ni Poslovnikom predviđeni uvjeti za donošenje akata po hitnom postupku. Stoga smatra da je 19. sjednica Županijske skupštine Zagrebačke županije održana nezakonito pa su nezakonite i odluke i akti doneseni na toj sjednici.

2.5. Ističe da Hrvatska tijekom razdoblja primjene posebnih epidemioloških mjera zbog sprječavanja širenja zarazne bolesti COVID-19 nije proglasila izvanredno stanje pa je u tom razdoblju i Hrvatski sabor održavao sjednice osobnim sudjelovanjem saborskih zastupnika, uz poštovanje mjera socijalnog distanciranja i dezinfekcije. Uputu Ministarstva uprave od 13. ožujka 2020. (dalje: Uputa Ministarstva), koja se odnosi na sjednice predstavničkih tijela jedinica lokalne područne (regionalne) samouprave, potrebno je tumačiti u smislu da se ako nije riječ o odlukama koje je nužno donijeti i koje iz razloga žurnosti ne trpe odlaganje, sazvana sjednica predstavničkog tijela može odgoditi ili otkazati dok traju mjere sprečavanja širenja koronavirusa, pri čemu neodržavanje sjednice predstavničkog tijela u vremenu duljem od tri mjeseca u danim okolnostima, zasigurno neće uzrokovati raspuštanje predstavničkog tijela. U Uputi Ministarstva navodi se kako se smatra prihvatljivim održavanje sjednice predstavničkog tijela putem videokonferencija, izjašnjavanjem putem e-maila, a iznimno, ako takvih tehničkih mogućnosti nema, telefonskim putem, no samo radi donošenja odluka koje ne trpe odgodu. Prethodna sjednica Skupštine održana je 6. travnja 2020. pa nije postojala opravdana bojazan od proteka roka od tri mjeseca koji bi mogao prouzročiti raspuštanje Skupštine. Nije se, posebno u pogledu donošenja sporne Odluke, radilo o odlukama koje je nužno donijeti iz razloga žurnosti. Zagrebačka županija je od ranije imala postojeće ustrojstvo upravnih tijela koje je u potpunosti funkcioniralo i koje je moglo nastaviti obavljati svoju funkciju do razdoblja kada je bilo moguće neometano održati sjednicu uz poštovanje svih odredbi koje utjelovljuju načelo rasprave i načelo javnosti. 21. svibnja 2020. (jedan dan prije upućivanja poziva za 19. sjednicu) Stožer civilne zaštite je najavio ukidanje mjere zabrane okupljanja, a dana 27. svibnja 2020. je i ukinuta mjera zabrane okupljanja više od 40 osoba. Upute Ministarstva nisu obvezujuće za predstavnička tijela, ali je u konkretnom slučaju Uputa jasna u pogledu izjašnjavanja zastupnika u predstavničkom tijelu.

2.6. Navodi Smjernice Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske od 21. prosinca 2016. za primjenu odredbe članka 11. Zakona o pravu na pristup informacijama (»Narodne novine«, 25/13. i 85/15., dalje: ZPPI), vezano na savjetovanje s javnošću u procesu donošenja odluka (dalje: Smjernice). Smatra da je Odluka opći akt koji ulazi u doseg primjene članka 11. ZPPI-a. U Smjernicama se navodi da kad se radi o samostalnim tijelima koja uređuju vlastito unutarnje funkcioniranje, kao što su primjerice ustanove, poželjno je omogućiti barem internetsko interno savjetovanje kako bi se zaposlenima omogućilo davanje primjedbi i mišljenja. Nabraja odluke donesene na 19. sjednici glede kojih je provedeno savjetovanje s javnošću, a koje se mogu svrstati u strateške i planske dokumente, odnosno opće akte koji nesporno utječu na prava i obveze fizičkih i pravnih osoba. Ističe da je nesporno u konkretnom slučaju provedeno savjetovanje s javnošću prije donošenja svih nabrojenih odluka, međutim način provedbe savjetovanja s javnošću u odnosu na Odluku nije u cijelosti u skladu s odredbom članka 11. ZPPI-a. Savjetovanje je provedeno putem internetske stranice Zagrebačke županije te je na mrežnoj stranici moguće pronaći rezultate provedenog savjetovanja. Međutim druge preporučene načine upoznavanja javnosti s namjerom donošenja općeg akta, Zagrebačka županija nije predvidjela niti provela: organizacija javne rasprave, osnivanje posebne radne skupine za izradu nacrta akta ili njegovih dijelova, distribucija nacrta akta zainteresiranim subjektima (državna tijela, korisnici, pravne osobe koje su neposredno zainteresirane za sadržaj akta), itd. Savjetovanje s javnošću u pogledu Odluke trajalo je tek četiri dana (18. do 21. svibnja 2020.) što je u suprotnosti s odredbom članka 11. stavka 3. ZPPI-a. Nije bila riječ o savjetovanju s javnošću koje se provodi u okviru postupka procjene učinka propisa pa je trebalo biti provedeno u trajanju od 30 dana, s čim u vezi ponavlja da u Republici Hrvatskoj nije bilo proglašeno izvanredno stanje. Smatra da nisu postojali opravdani razlozi za skraćeno trajanje savjetovanja s javnošću, a kad se već Zagrebačka županija upustila u provedbu savjetovanja s javnošću glede svih nabrojenih odluka, trebala je savjetovanje provesti u trajanju od 30 dana.

2.7. Izražava sumnju da ni u jednom postupku savjetovanja ni po jednoj odluci nije došao nijedan komentar ili primjedba na propisanom obrascu kako to proizlazi iz izvješća o provedenom savjetovanju. Iz zapisnika koji je sastavila povjerljiva savjetnica u postupku zaštite dostojanstva radnika Velimira Kokota i Mirele Katalenac, provjerljiva savjetnica navodi: ‘Prijedlog Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije stavljen je na internetsko javno savjetovanje 18. svibnja 2020., kratko nakon pritužbom navedenog inicijalnog razgovora o traženju odstupanja pročelnika. Internetsko savjetovanje (u kojem i ja sudjelujem) otvoreno je tri dana’. Ukazuje da je u razdoblju od 25. listopada do 24. studenoga 2019. također provedeno savjetovanje s javnošću glede Odluke o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije, koja je donesena u okviru Nacionalnog programa reformi 2019. godine.

2.8. Materijalnopravnu nezakonitost Odluke nalazi u članku 30. prema kojem stupanjem na snagu Odluke prestaje s radom Upravni odjel za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju, a poslove iz njegovog djelokruga kao i službenike zatečene na tim poslovima preuzima novoustrojeni Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije. Sukladno ranijoj Odluci o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije od 11. prosinca 2019. bilo je 13 upravnih odjela dok je spornom Odlukom osnovano 12 upravnih odjela. Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije je novoosnovani odjel i ne radi se o postupku pripajanja od ranije postojećeg Upravnog odjela za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju ranije postojećem Upravnom odjelu za gospodarstvo. Međutim, člankom 30. Odluke propušteno je ukinuti Upravni odjel za gospodarstvo pa proizlazi da i dalje, iako bez funkcije, postoji taj odjel uz Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije. Osim toga u članku 32. Odluke propušteno je ukinuti Stručnu službu Skupštine.

2.9. Nalazi nezakonitom i odredbu članka 35. Odluke prema kojoj će do imenovanja pročelnika Upravnog odjela za gospodarstvo i fondove Europske unije, pročelnika Upravnog odjela za odgoj i obrazovanje, pročelnika Upravnog odjela za kulturu, sport, tehničku kulturu i civilno društvo i pročelnika Upravnog odjela za poslove skupštine i javnu upravu, Župan ovlastiti službenika koji će privremeno obavljati poslove pročelnika. Javni natječaj će se raspisati u roku od 60 dana nakon stupanja na snagu Pravilnika o unutarnjem redu navedenih upravnih tijela. U konkretnom slučaju poslove pročelnika u novoosnovanom Upravnom odjelu za gospodarstvo i fondove Europske unije je nastavio obnašati službenik koji je bio na čelu Upravnog odjela za gospodarstvo po ranijoj Odluci o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije od 11. prosinca 2019.

2.10. Prema članku 36. stavku 4. Odluke, do donošenja rješenja o rasporedu sukladno odredbi stavka 2. tog članka, zatečeni službenici i namještenici ukinutih upravnih odjela do rasporeda na nova radna mjesta prema novim pravilnicima o unutarnjem redu iz stavka 1. tog članka, nastavljaju obavljati poslove koje su do tada obavljali, odnosno druge poslove po nalogu pročelnika, a pravo na plaću i ostala prava iz službe ostvaruju prema dotadašnjim rješenjima. U navedenoj odredbi ispuštena je riječ ‘privremenog’ u odnosu na pročelnika pa se postavlja pitanje radi li se o neizvršivoj odredbi, jer je ukinut do tada postojeći Upravni odjel za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju, ne postoji pročelnik tog Upravnog odjela pa je upitno po nalogu kojeg pročelnika će se ti navodno postojeći poslovi nastavljati obavljati. Poslovi prijema u službu i otpuštanja državnih službenika iz službe su poslovi u nadležnosti izvršnih tijela jedinice područne (regionalne) samouprave, a ne predstavničkog tijela.

2.11. Odredbom članka 38. Odluke je određeno da ista stupa na snagu prvog dana od dana objave u »Glasniku Zagrebačke županije«. U članku 92. Poslovnika je navedeno da opći akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u ‘Glasniku Zagrebačke županije’, a iznimno iz osobito opravdanih razloga prvog dana od dana objave. U konkretnom slučaju predlagatelj nije dao valjani opravdani razlog zbog kojeg traži da Odluka stupi na snagu prvog dana od dana objave, već se samo paušalno navodi da se isto predlaže ‘radi ostvarivanja uvjeta za učinkovitije obavljanje poslova iz nadležnosti’.«

7. U povodu citiranih prigovora Visoki upravni sud je svoje stajalište o nezakonitosti Odluke o ustrojstvu iznio u dijelu osporene presude koji glasi:

»... Sud ističe da je u postupku ocjene zakonitosti općeg akta nadležan prekontrolirati i postupak njegovog donošenja budući da taj postupak u formalnom smislu utječe na zakonitost općeg akta. To uključuje i kontrolu zakonitosti održavanja sjednice na kojoj je opći akt donesen.

8. Za ocjenu zakonitosti Odluke koja je donesena na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije 27. svibnja 2020. i osnovanosti prigovora, Sud nalazi odlučnima odredbe članka 37. stavka 1., 3., 4. i 5. mjerodavnog ZoLP(R)S-a, članaka 85. i 86. stavka 1. alineje 1. mjerodavnog Statuta Zagrebačke županije (Glasnik Zagrebačke županije, broj 18/18. – pročišćeni tekst i 3/20., dalje: Statut) te članka 129. mjerodavnog Poslovnika.

9. Prema odredbi članka 37. stavka 1. ZoLP(R)S-a sjednice predstavničkih tijela su javne. Nazočnost javnosti može se isključiti samo iznimno, u slučajevima predviđenim posebnim zakonima i općim aktom jedinice. Odredbom članka 37. stavka 3. ZoLP(R)S-a je propisano da se na sjednicama predstavničkog tijela glasuje javno, ako predstavničko tijelo ne odluči da se, u skladu s poslovnikom ili drugim općim aktom, o nekom pitanju glasuje tajno. Sukladno odredbi članka 37. stavka 4. ZoLP(R)S-a sjednice predstavničkog tijela mogu se sazivati i elektroničkim putem, a na temelju odredbe članka 37. stavka 5. ZoLP(R)S-a poslovnikom o radu predstavničkog tijela uredit će se osiguranje praćenja rasprave i sudjelovanje u radu i odlučivanju.

10. Prema odredbi članka 85. Statuta djelovanje Županijske skupštine, župana i upravnih tijela županije je javno. Građani i predstavnici medija mogu pratiti rad Županijske skupštine u skladu s odredbama Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije. Sukladno odredbi članka 86. stavka 1. alineje 1. Statuta javnost rada Županijske skupštine osigurava se javnim održavanjem sjednica.

11. Sukladno članku 76. Poslovnika rasprava o prijedlogu akta na sjednici obuhvaća izlaganja predlagatelja akta, te raspravu o prijedlogu i podnesenim amandmanima i odlučivanje o amandmanima. Predlagatelj ukratko izlaže prijedlog akta. Odredbom članka 129. stavka 1. Poslovnika propisano je da je rad županijske skupštine javan, a prema odredbi stavka 2. nazočnost javnosti se može isključiti samo iznimno, u slučajevima predviđenim posebnim zakonima, Statutom i ovim Poslovnikom. Prema odredbi članka 129. stavka 4. Poslovnika izvjestitelji javnih medija imaju pravo pratiti rad županijske skupštine.

12. Iz navedenih odredbi proizlazi da je predviđena javnost rada predstavničkog tijela te usmeno raspravljanje na sjednicama predstavničkog tijela. U općepoznatim okolnostima uzrokovanim pandemijom COVID-19, Sud nalazi da je donositelj akta imao legitimni cilj za prilagođavanje načina održavanja sjednice predstavničkog tijela propisanim epidemiološkim mjerama fizičkog distanciranja, čija posljedica je ograničavanje u izvršavanju prava zastupnika u predstavničkom tijelu kao i ograničavanje javnosti rada predstavničkog tijela sprječavanjem fizičke prisutnosti javnosti sjednici. Međutim, s obzirom na danas dostupne tehničke mogućnosti, Sud nalazi da je radi realizacije prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu sjednicu trebalo održati na način koji bi u cijelosti osigurao poštovanje naprijed navedenih Zakonskih, Statutarnih i Poslovničkih odredbi.

13. Naime, komunikacija putem elektroničke pošte uopće ne omogućuje realizaciju načela usmene rasprave niti u potpunosti načela javnosti. Takva vrsta komunikacije ne osigurava javnost rada predstavničkog tijela u realnom vremenu (praćenje sjednice) niti osigurava javno glasovanje na sjednici, jer osobe koje nisu uključene u komunikaciju nemaju neposredan uvid u rezultate glasovanja. Za rezultate glasovanja javnost je mogla saznati posredno, u konkretnom slučaju uvidom u rezultate objavljene na mrežnoj stranici.

14. Slijedom izloženog, Sud je zbog nedostataka u postupku donošenja općeg akta, Odluku ocijenio nezakonitom te je na temelju odredbe članka 86. stavka 3. ZUS-a presudio kao u izreci.«

III. PRIGOVORI PODNOSITELJICE

8. U ustavnoj tužbi podnositeljica navodi:

»4. ČINJENICE I RAZLOZI ZBOG KOJIH PODNOSITELJ USTAVNE TUŽBE SMATRA DA SU MU POVRIJEĐENA USTAVNA PRAVA

Podnositelj smatra kako su osporenom presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske posl.br. Usoz-79/20-13 od 27. rujna 2021. godine kojom je ukinuta Odluka o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije (Glasnik Zagrebačke županije, broj 15/20, dalje: Odluka) pogrešno odnosno na pretjerano formalan i nefleksibilan način primijenjene odredbe materijalnog prava s nedostatnim obrazloženjem do te mjere da su Podnositelju povrijeđena prava zajamčena odredbama:

čl. 29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske kojim je propisano:

... svatko ima pravo da zakonom ustanovljeni neovisni i nepristrani sud pravično i u razumnom roku odluči o njegovim pravima i obvezama ....

čl. 129.a st. 2 Ustava Republike Hrvatske kojim je propisano:

... jedinice područne (regionalne) samouprave obavljaju poslove od područnog (regionalnog) značenja, a osobito poslove koji se odnose na školstvo, zdravstvo, prostorno i urbanističko planiranje, gospodarski razvoj, promet i prometnu infrastrukturu, te planiranje i razvoj mreže obrazovnih, zdravstvenih, socijalnih i kulturnih ustanova.

Čl. 129.b Ustava Republike Hrvatske kojim je propisano:

... jedinice područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima, slobodno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.

Mjerodavno pravo

U konkretnom slučaju kao mjerodavno pravo primjenjuju se odredbe Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, odredbe Statuta Zagrebačke županije te odredbe Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije.

Članak 37. st. 1. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 123/17) propisuje:

Sjednice predstavničkih tijela su javne. Nazočnost javnosti može se isključiti samo iznimno, u slučajevima predviđenim posebnim zakonima i općim aktom jedinica.

Sjednicama predstavničkog tijela prisustvuje općinski načelnik, gradonačelnik, odnosno župan te njihov zamjenik.

Na sjednicama predstavničkog tijela glasuje se javno, ako predstavničko tijelo ne odluči da se, u skladu s poslovnikom ili drugim općim aktom, o nekom pitanju glasuje tajno.

Sjednice predstavničkog tijela mogu se sazivati i elektroničkim putem.

Poslovnikom o radu predstavničkog tijela uredit će se osiguranje praćenje rasprave i sudjelovanje u radu i u odlučivanju.

Izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi (NN 144/20) dodan je novi stavak st. 5. u čl. 37. koji glasi:

U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje trenutačno ugrožava pravni poredak, život, zdravlje ili sigurnost stanovništva te imovinu veće vrijednosti, za vrijeme trajanja posebnih okolnosti sjednice predstavničkih tijela iznimno se mogu održavati elektroničkim putem.

Članak 85. Statuta propisuje:

Djelovanje Županijske skupštine župana i upravnih tijela županije je javno.

Građani i predstavnici medija mogu pratiti rad Županijske skupštine u skladu s odredbama Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije.

Članak 74. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije propisuje:

Radna tijela daju primjedbe, prijedloge i mišljenja o prijedlogu akta, a mogu podnositi i amandmane.

Nadležno radno tijelo nakon razmatranja prijedloga akta podnosi izvješće ili zaključke koje upućuje predsjedniku Županijske skupštine i određuje izvjestitelja na sjednici Županijske skupštine.

Članak 76. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije propisuje:

Rasprava o prijedlogu akta na sjednici obuhvaća izlaganja predlagatelja akta, te raspravu o prijedlogu i podnesenim amandmanima i odlučivanje o amandmanima.

Predlagatelj ukratko izlaže prijedlog akta, a Izvjestitelj nadležnog radnog tijela prema potrebi izlaže usmeno izvješće svoga tijela.

Predstavnici odgovarajućih radnih tijela prema potrebi podnose usmeno izvješće o rezultatima prethodne ili javne rasprave, ako su one provedene.

Članak 77. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije propisuje:

U tijeku rasprave predlagatelj ima pravo tražiti riječ radi davanja objašnjenja, iznošenja mišljenja i izjašnjavanja o prijedlozima i podnesenim amandmanima.

Članak 123. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije propisuje:

Javno glasovanje se provodi dizanjem ruku ili poimenično.

Članak 129. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije propisuje:

Rad Županijske skupštine je javan.

Javnost se može isključiti samo iznimno, u slučajevima previđenim posebnim zakonima, statutom i ovim Poslovnikom.

Obrazloženje

Bitan dio ustavnog jamstava prava na pravično suđenje propisanog člankom 29. st. 1. Ustava čini poštivanje zakonom i Ustavom propisanih i zajamčenih postupovnih prava stranaka u postupcima pred sudovima, drugim državnim tijelima i tijelima koja imaju javne ovlasti, među ostalim i poštivanje prava stranke da joj budu valjano predočeni razlozi na kojima se donesena odluka temelji. Stoga, ustavno jamstvo prava na pravično suđenje uključuje i dužnost suda da svoju odluku valjano obrazloži.

I Europski sud za ljudska prava je u više svojih odluka istaknuo, da je sukladno čl. 6. st. 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljenih sloboda, obveza sudova da osiguraju dostatno obrazloženje svojih odluka jer obrazložena odluka stankama pokazuje daje njihov predmet zaista ispitan.

Jednako tako ‘pretjerani formalizam’ u tumačenju postupovnih odredbi i ocjena jesu li one u konkretnom slučaju ispunjene, može biti u suprotnosti sa zahtjevom osiguranja praktičnog i učinkovitog prava na pristup sudu. To se obično događa u slučajevima vrlo strogog tumačenja postupovnog pravila koje sprječava ispitivanje osnovanosti tužbe podnositelja zahtjeva, uz pripadajući rizik da će doći do povrede njegovog ili njezinog prava na učinkovitu zaštitu sudova (Beleš i drugi protiv Češke Republike, br. 47273/99, stavci 50. – 51. i 69., ECHR 2002 IX, i Walchli protiv Francuske, br. 35787/03, stavak 29., 26. srpnja 2007.)

Ocjena je li se u konkretnom slučaju radilo o pretjeranom formalizmu u pravilu ovisi o ispitivanju predmeta u cjelini (predmet Beleš i drugi, stavak 69.), uzimajući u obzir posebne okolnosti tog predmeta (primjerice, Stagno protiv Belgije, br. 1062/07, stavci 33. – 35., 7. srpnja 2009., i Fatma Nur Erten i Adnan Erten protiv Turske, br. 14674/1 1, stavci 29. – 32., 25. studenoga 2014.), a između ostalog ocjena će ovisiti i o tome je li stranka postupila sukladno odredbama mjerodavnog postupovnog prava te je li u najvećoj mogućoj mjeri, svoje zahtjeve iznijela jasno, nedvosmisleno, i u razumno strukturiranom obliku (predmet Jahnke i Lenoble protiv Francuske od 29. kolovoza 2000.)

Također, i Ustavni sud Republike Hrvatske je u nizu svojih odluka isticao:

... sve dok u sudskoj odluci koja se osporava ustavnom tužbom nisu navedeni dostatni i relevantni razlozi kojima se sud vodio u donošenju svoje odluke, a koji mogu dovesti do uvjerenja da je taj sud stvarno ispitao slučaj i odgovorio na sve bitne navode stranaka ne može se smatrati da ta odluka zadovoljava opće zahtjeve koji proizlaze iz Ustavom zajamčenog prava na pravično suđenje.

‘Ustavni sud podsjeća da se sudski postupci moraju provesti i sukladno ustavnom načelu vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske pa tumačenje prava u svakom konkretnom slučaju ne smije proizlaziti iz njegove arbitrarne i proizvoljne primjene, već mora uvažavati zahtjeve prava na pravično suđenje sadržane u članku 29. st. 1. Ustava. ‘

‘Ustavni sud podsjeća: pravna sigurnost – zajedno s načelom supremacije prava – podrazumijeva da je pravo stvoreno kako bi se primjenjivalo u praksi na konkretne životne situacije. Iako je apstraktno vrednovanje samog zakonodavstva važno za ostvarenje načela vladavine prava (...), kategoričnost objektivnog prava nikako ne znači da se pravna pravila smiju primjenjivati na konkretne životne situacije toliko nefleksibilno, mehanički i slijepo da postaje nemoguće uvažavati imperative razumnosti i pravičnosti. U svakom takvom slučaju uvijek će biti riječ o pretjeranom formalizmu protivnom Ustavu.’

Podnositelj smatra kako je Visoki upravni sud Republike Hrvatske pogrešno primijenio materijalno pravo kada je presudom Odluku o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije (Glasnik Zagrebačke županije, broj 15/20) ukinuo kao nezakonitu, a sve zbog pretjeranog formalizma odnosno ‘mehaničke’ primjene mjerodavnih odredbi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Statuta Zagrebačke županije i Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je bez sagledavanja konkretnog pravnog problema kao jedinstvene cjeline pogrešno zaključio da je prilikom donošenja sporne Odluke povrijeđeno načelo raspravljanja i načelo javnosti.

Zadaća Visokog upravnog suda Republike Hrvatske (jednako kao i ostalih nadležnih tijela državne i javne vlasti) bi trebala biti da tumači i primjenjuje pravne norme polazeći od cilja i svrhe koju je zakonodavac želio postići njihovim propisivanjem te u skladu s tako utvrđenom svrhom, primjenjivati mjerodavnu normu imajući u vidu specifične okolnosti konkretnog slučaja.

U konkretnom slučaju, tijekom održavanja 19. Sjednice putem elektroničke pošte ni na koji način nije povrijeđeno načelo raspravljanja kako to pogrešno zaključuje Visoki upravni sud Republike Hrvatske budući da je svim članovima Skupštine Zagrebačke županije i prije i tijekom održavanja 19. Sjednice bilo omogućeno da postavljaju pitanja ukoliko postoje bilo kakva sporna pitanja i nejasnoće odnosno, da raspravljaju o aktima čije donošenje se predlaže na Sjednici, međutim nitko od ukupno 51. člana Skupštine Zagrebačke županije nije (ni prije, ni tijekom sjednice) ni pokušao postaviti bilo kakvo pitanje u vezi sadržaja sporne Odluke.

Poslovnikom Županijske skupštine Zagrebačke županije i to čl. 15., čl. 16. i čl. 17. propisano je da svaki član ima pravo prisustvovati sjednici, raspravljati i izjašnjavati se o svakom pitanju koje je na dnevnom redu, predlagati razmatranje pojedinih pitanja, tražiti obavijesti i uvid u materijale, pravo postavljati pitanja i si. dakle niti jednom odredbom nije izričito propisana forma postupanja odnosno da članovi svoja prava na sjednici ostvaruju isključivo usmenim putem.

Načelo raspravljanja podrazumijeva mogućnost svakog člana Županijske skupštine da daje konkretne i argumentirane prijedloge o aktima o kojima se odlučuje, međutim forma u kojoj će neki član iznijeti svoje argumente i prijedloge odnosno, da li će to biti usmenim putem ili pismenim putem potpuno je irelevantna za donošenje odluka.

Svi članovi Županijske skupštine imali su mogućnost na sjednicama radnih odbora koje su održane prije održavanja 19. sjednice, usmenim putem tj. u fizičkoj prisutnosti članova, postavljati pitanja, tražiti pojašnjenja pa u krajnjoj mjeri i usmeno raspravljati o svim spornim točkama dnevnog reda sjednice, no tu mogućnost nisu iskoristili.

Budući da se u konkretnom slučaju radilo o izvanrednim okolnostima nastalim uslijed pandemije C0V1D-19, način sazivanja i održavanja 19. Sjednice elektroničkim putem je samo zamijenio formu postupanja, pri čemu nijednom članu nije bilo onemogućeno ostvarivanje prava prema Poslovniku, Statutu ili Zakonu te su prilikom održavanja predmetne sjednice u cijelosti ispoštovane sve mjerodavne odredbe Poslovnika i Statuta.

Svaki član Županijske skupštine je u vrijeme tzv. aktualnog sata, mogao postavljati pitanja, pokrenuti raspravu i si. pa kako rasprava nije ni pokrenuta to se nikako ne može smatrati da je samim održavanjem sjednice elektroničnim putem povrijeđeno načelo raspravljanja.

Također, čl. 123. Poslovnika propisano je da se javno glasovanje provodi dizanjem ruku ili poimenično. U konkretnom slučaju, budući da nije bilo moguće osigurati fizičku prisutnost članova, to je glasovanje provedeno poimenično, na način daje svaki član dostavio pisano popunjeni i potpisani glasački listić, čime je u cijelosti ispoštovana i navedena odredba Poslovnika.

Jednako tako, prilikom donošenja sporne Odluke, nije povrijeđeno niti načelo javnosti kako to pogrešno navodi Visoki upravni sud Republike Hrvatske, budući da su svi materijali i sve odluke donesene na 19, Skupštini bile dostupne na mrežnim stranicama Zagrebačke županije.

S obzirom na izvanredne uvjete uzrokovane pandemijom COVID-19 koji su u tom razdoblju bili na snazi, nije bilo moguće u potpunosti udovoljiti zahtjevu prisutnosti javnosti, međutim javnost je bila pravovremeno obaviještena o tome kada će i na koji način sjednica biti održana, javno je objavljen dnevni red sjednice kao i rezultati glasovanja, a nakon održane sjednice javno su objavljene sve donesene odluke i zapisnik, stoga se nikako ne može smatrati da bi bilo povrijeđeno načelo javnosti.

Osim toga, predmetnu 19. Sjednicu je javnost mogla pratiti i na mrežnoj (internetskoj stranici) Zagrebačke županije te pri tome nitko nije bio uskraćen za bilo kakve informacije u vezi predmetne sjednice kao i odluke koje su se na sjednici donosile.

Uz navedeno ukazuje se kako je i dodatno, dana 15. srpnja 2020. godine održana sljedeća, 20. sjednica Županijske skupštine na kojoj je usvojen zapisnik s 19. Sjednice čime je dan legitimitet sazivanju i održavanju 19. Sjednice, izjašnjavanju članova Županijske skupštine koji su sudjelovali na 19. Sjednici i aktima donesenim na 19. Sjednici.

Podnositelj ukazuje kako su upravo na sličan način održane i sjednice Gradskog vijeća Grada Rijeke i Grada Zaprešića, kao i sjednice predstavničkog tijela, odnosno Županijske skupštine Koprivničko-Križevačke, Vukovarsko-srijemske i Zadarske županije, dakle nije Zagrebačka županije bila jedina koja je postupala na opisani način.

To što provođenjem sjednice elektroničkim putem nije bilo moguće u potpunosti udovoljiti zahtjevu prisutnosti javnosti, odnosno osigurati javnost rada predstavničkog tijela u realnom vremenu kako to navodi Visoki upravni sud Republike Hrvatske u obrazloženju presude, ne znači ujedno da nije ispoštovano načelo javnosti, niti takvo postupanje čini predmetnu Odluku nezakonitom.

Kao što je već objašnjeno, javnost je u potpunosti bila obaviještena o tome kada će i na koji način sjednica biti održana, javno je objavljen dnevni red sjednice, rezultati glasovanja, a odmah nakon održane sjednice javno su objavljene sve donesene odluke i zapisnik stoga se nikako ne može smatrati da bi bilo povrijeđeno načelo javnosti.

Podnositelj ujedno pojašnjava kako Skupštinu Zagrebačke županije čini ukupno 51 zastupnik od čega većina njih nije informatički pismena, stoga u okolnostima u kojima se usred pandemije COVID-a 19, ne samo Zagrebačka županija, već i cijela Republika Hrvatska tada nalazila te uzimajući u obzir i financijske mogućnosti odnosno činjenicu da svako tehnički naprednije sredstvo komunikacije iziskuje dodatna financijska sredstva (kako za financiranje tehničkog osoblja tako i za financiranje platformi putem kojih bi se komunikacija odvijala i si.), koja u datom trenutku nisu bila osigurana u proračunu Zagrebačke županije to je kao jedino tehničko i prihvatljivo sredstvo komunikacije koje samo po sebi ne iziskuje pretjerane troškove, korištena za članove skupštine najjednostavnija i svima lako dostupna, komunikacija elektroničkim putem koja je samo zamijenila formu postupanja, sve u skladu s Uputom Ministarstva uprave od 13. ožujka 2020. godine.

Osim toga, Podnositelj ukazuje i kako je Ministarstvo pravosuđa i uprave u srpnju 2020. godine provelo nadzor zakonitosti rada predstavničkog tijela na 19. sjednici Županijske skupštine Zagrebačke županije te je dana 14. rujna 2020. godine dalo odgovor u kojem se navodi:

‘... održavanje sjednice u posebnim okolnostima kao što je epidemija nije bilo uređeno poslovnicima predstavničkih tijela, već su neke jedinice donijele odluke o načinu rada u tim posebnim okolnostima.

Slijedom navedenog, same jedinice ovlaštene su utvrditi način provedbe elektroničke sjednice ili sjednice putem videokonferencije, kao i sam postupak glasovanja i utvrđivanja broja glasova pri čemu je bitno da su svi vijećnici imali mogućnost očitovati se u odnosu na svaku točku dnevnog reda, a o čemu mora postojati dokaz. Naime, način rada na sjednici predstavničkog tijela utvrđuje sama jedinica, pa tako i na elektroničkoj sjednici ili sjednici putem videokonferencije u posebnim okolnostima. Predmetno je također stvar tehničke provedbe te prilagodba trenutnoj situaciji, ovisno o tehničkim mogućnostima svake jedinice.

U konkretnom slučaju, prilikom održavanja 19. sjednice Županijske skupštine Zagrebačke županije postupljeno je na opisani način. Naime, sama sjednica održana je elektroničkim putem uz ranije izdane upute i detaljno opisan način održavanja i tijeka sjednice.

Također, nije uobičajeno kod sjednica koje se održavaju na klasičan način, uz fizičku prisutnost članova na istima obavještavati članove koji nisu prisutni o završetku sjednice, te nije logično isto očekivati niti na sjednici održanoj u elektroničkom obliku.

Isto tako, potrebno je naglasiti kako su se u tijeku sjednice novosti kao i rezultati glasovanja promptno objavljivali na mrežnim stranicama Zagrebačke županije čime je u specifičnoj situaciji provođenja elektroničkih sjednica konzumirano pojedinačno obavješćivanje o tijeku sjednice s obzirom da su svi članovi Županijske skupštine na taj način imali uvid u tijek sjednice.

Mišljenje je ovog Ministarstva da nije bilo zapreke da se elektronička pošta o promjeni termina glasovanja uputi svim članovima Županijske skupštine, a ne samo onima koji su do tada aktivno sudjelovali u radu na sjednici.

Završno, sagledavši cjelokupnu dokumentaciju i očitovanja ... Ministarstvo pravosuđa i uprave utvrdilo je da prilikom odražavanja 19. sjednice Županijske skupštine (elektroničke sjednice) nisu počinjene nepravilnosti koje bi za posljedicu imale proglašenje sjednice nezakonitom, a akte donesene na sjednici ništavima, a s obzirom da su sve odluke na navedenoj sjednici donesene propisanim brojem glasova i izraz su volje većine članova predstavničkog tijela.’

Dakle, kako je što je Podnositelj već pojasnio, donošenjem sporne Odluke na 19. Sjednici koja je održana elektronskim putem ni na koji način nije povrijeđeno načelo razmjernosti kao ni načelo javnosti kako to pogrešno navodi Visoki upravni sud Republike Hrvatske u obrazloženju presude, jer nitko od prisutnih članova Skupštine Zagrebačke županije nije ni htio raspravljati o točkama dnevnog reda 19. Sjednice, niti je javnost na bilo koji način bila zakinuta za odluke koje su na istoj donesene.

Stoga u izvanrednoj situaciji uzrokovanoj pandemijom COVID-a 19, pretjerano formalističko tumačenje odredbi Zakona, Statuta i Poslovnika o poštovanju načela raspravljanja i načela javnosti zbog čega je ukinuta kao nezakonita predmetna Odluka, Visoki upravni sud Republike Hrvatske je doveo Zagrebačke županiju u situaciju da nije u mogućnosti ostvariti svoje ustavom zajamčeno pravo na područnu (regionalnu) samoupravu u poslovnima koji se tiču ustrojstva, djelokruga i poslovanja njezinih upravnih tijela.

Kao što je već uvodno navedeno, Odluka o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije temeljni je akt Zagrebačke županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave koja uređuje ustrojstvo, nazive, djelokrug, rukovođenja i druga pitanja od značaja za rad upravnih tijela Zagrebačke županije.

Cilj donošenja predmetne Odluke je bila racionalizacija u obavljanju poslova iz djelokruga rada upravnih tijela Zagrebačke županije odnosno ojačati pojedina područja iz njezine nadležnosti kao i povećati joj učinkovitost u radu, a njezinim ukidanjem dovedeno je u pitanje funkcioniranje upravnih tijela čije je ustrojstvo uređeno tom Odlukom, što posljedično dovodi u pitanje i funkcioniranje Zagrebačke županije kao jedinice područne (regionalne) samouprave.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske prilikom donošenja sporne presude kojom je ukinuo Odluku kao nezakonitu, ne samo da je zanemario činjenicu da je Skupština Zagrebačke županije postupala po Uputi Ministarstva uprave već je u cijelosti zanemario i činjenicu da je 12. prosinca 2020. godine, dakle prije donošenja presude, stupio na snagu Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi kojim se u članku 37. iza stavka 4. Zakona dodaje novi stavak 5. koji glasi:

‘U slučaju nastupanja posebnih okolnosti koje podrazumijevaju događaj ili određeno stanje koje se nije moglo predvidjeti i na koje se nije moglo utjecati, a koje trenutačno ugrožava pravni poredak, život, zdravlje ili sigurnost stanovništva te imovinu veće vrijednosti, za vrijeme trajanja posebnih okolnosti sjednice predstavničkih tijela iznimno se mogu održavati elektroničkim putem.’

Dakle, i sam Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi je naknadno propisao mogućnost da se sjednice predstavničkog tijela mogu održavati elektroničkim putem, o čemu Visoki upravni sud Republike Hrvatske prilikom donošenja sporne Odluke uopće nije vodio računa.

Podnositelj smatra kako se pravno stajalište navedeno u osporenoj presudi Visokog upravnog suda Republike Hrvatske ne zasniva na ustavnopravno prihvatljivom tumačenju i primjeni mjerodavnog prava, posebice Zakona o lokalnoj i regionalnoj samoupravi, budući da i sam Zakon dopušta da se u izvanrednim okolnostima, sjednice predstavničkog tijela mogu održavati elektroničkim putem, a svakako izvanredne okolnosti koje su u vrijeme održavanja 19. Sjednice bile na snazi, opravdavaju upravo takav način održavanja sjednice.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske je pristupio tumačenju i primjeni mjerodavnog prava, konkretno odredbi Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Statuta Zagrebačke županije i Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije, arbitrarno, nefleksibilno i na pretjerano formalan način, a da pri tome nije vodio računa o svim okolnostima konkretnog slučaja.

Zaključak

Ustavno pravo na pravično suđenje propisano čl. 29. st.l. Ustavajamči zaštitu od arbitrarnosti i pretjeranog formalizma prilikom odlučivanja sudova, a obrazloženja sudskih odluka koja ne sadrže ozbiljne, relevantne i dostatne razloge za ocjenu kakva je odlukom dana, upućuju na zaključak o arbitrarnosti.

Predlagatelj smatra kako su odredbe čl. 37. Zakona o lokalnog i područnoj (regionalnoj) samoupravi, čl. 85. Statuta i čl. 76. Poslovnika Županijske skupštine Zagrebačke županije Visokog upravnog suda Republike Hrvatske tumačene arbitrarno i s druge strane pretjerano formalistički, mehanički i nefleksibilno bez sagledavanja svih okolnosti konkretnog slučaja što je dovelo do nerazumnog i objektivno neopravdanog ishoda za Predlagatelja.

Visoki upravni sud Republike Hrvatske mjerodavno pravo nije ni pokušao protumačiti u svjetlu osobitih okolnosti konkretnog slučaju, stoga Podnositelj smatra kako su mu osporenom presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske povrijeđena jamstva i načela pravne sigurnosti i vladavine prava kao i argumentirani aspekti prava na pravično suđenje koje jamče čl. 29. st. 1. Ustava Republike Hrvatske.

Također, Podnositelj smatra kako mu je postupanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske povrijeđeno i pravo na područnu (regionalnu) samoupravo koju jamče odredbe čl. 129.a. i čl. 129. b. Ustava Republike Hrvatske, kako je to prethodno obrazloženo.«

IV. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Sagledavajući ukupnost činjenica i okolnosti konkretnog predmeta, Ustavni sud je u svojoj ocjeni pošao od činjenice da jedan od podnositelja obavijesti građana Visokom upravnom sudu ima svojstvo zastupnika u Skupštini Zagrebačke županije te da je pred Visokim upravnim sudom u odnosu na spornu Odluku o ustrojstvu iznio, uz prigovore koji se tiču samog načina održavanja sjednice na kojoj je Odluka o ustrojstvu donesena, i prigovore koji se odnose na konkretne odredbe same Odluke. Sažeto, ovi potonji prigovori se sastoje u sljedećem:

– člankom 30. sporne Odluke o Ustrojstvu nije ukinut Upravni odjel za gospodarstvo, pa proizlazi da i dalje, iako bez funkcije, postoji taj odjel uz Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije – naime, stupanjem na snagu Odluke prestaje s radom Upravni odjel za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju, a poslove iz njegovog djelokruga kao i službenike zatečene na tim poslovima preuzima novoustrojeni Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije, međutim, sukladno ranijoj Odluci o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije od 11. prosinca 2019. bilo je 13 upravnih odjela, dok je spornom Odlukom osnovano 12 upravnih odjela, pri čemu je Upravni odjel za gospodarstvo i fondove Europske unije novoosnovani odjel i ne radi se o pripajanju od ranije postojećeg Upravnog odjela za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju ranije postojećem Upravnom odjelu za gospodarstvo;

– člankom 32. sporne Odluke o ustrojstvu propušteno je ukinuti Stručnu službu Skupštine;

– člankom 35. sporne Odluke o ustrojstvu propisano je da će do imenovanja pročelnika Upravnog odjela za gospodarstvo i fondove Europske unije, pročelnika Upravnog odjela za odgoj i obrazovanje, pročelnika Upravnog odjela za kulturu, sport, tehničku kulturu i civilno društvo i pročelnika Upravnog odjela za poslove skupštine i javnu upravu, Župan ovlastiti službenika koji će privremeno obavljati poslove pročelnika (javni natječaj će se raspisati u roku od 60 dana nakon stupanja na snagu Pravilnika o unutarnjem redu navedenih upravnih tijela), međutim, u konkretnom slučaju poslove pročelnika u novoosnovanom Upravnom odjelu za gospodarstvo i fondove Europske unije nastavio je obnašati službenik koji je bio na čelu Upravnog odjela za gospodarstvo po ranijoj Odluci o ustrojstvu i djelokrugu upravnih tijela Zagrebačke županije od 11. prosinca 2019.;

– člankom 36. stavkom 4. sporne Odluke o ustrojstvu propisano je da će do donošenja rješenja o rasporedu sukladno odredbi stavka 2. tog članka, zatečeni službenici i namještenici ukinutih upravnih odjela, do rasporeda na nova radna mjesta prema novim pravilnicima o unutarnjem redu iz stavka 1. tog članka, nastaviti obavljati poslove koje su do tada obavljali, odnosno druge poslove po nalogu pročelnika, a pravo na plaću i ostala prava iz službe ostvaruju prema dotadašnjim rješenjima – međutim je u navedenoj odredbi ispuštena riječ »privremenog« u odnosu na pročelnika, pa se postavlja pitanje radi li se o neizvršivoj odredbi, jer je ukinut do tada postojeći Upravni odjel za fondove Europske unije, regionalnu i međunarodnu suradnju, ne postoji pročelnik tog Upravnog odjela te je upitno po nalogu kojeg pročelnika će se ti navodno postojeći poslovi nastaviti obavljati, pri čemu su poslovi prijema u službu i otpuštanja državnih službenika iz službe poslovi u nadležnosti izvršnih tijela jedinice područne (regionalne) samouprave, a ne predstavničkog tijela;

– člankom 38. sporne Odluke o ustrojstvu je određeno da ista stupa na snagu prvog dana od dana objave u »Glasniku Zagrebačke županije«, dok je u članku 92. Poslovnika navedeno da opći akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objave u »Glasniku Zagrebačke županije«, a iznimno iz osobito opravdanih razloga prvog dana od dana objave – međutim, u konkretnom slučaju predlagatelj nije dao valjani opravdani razlog zbog kojeg traži da Odluka stupi na snagu prvog dana od dana objave, već se samo paušalno navodi da se isto predlaže »radi ostvarivanja uvjeta za učinkovitije obavljanje poslova iz nadležnosti«

Preostalih dvoje podnositelja obavijesti građana raspoređeni su, na temelju Odluke o ustrojstvu i odgovarajućih pravilnika o unutarnjem redu, na nova radna mjesta i taj raspored smatraju spornim.

10. Ustavni sud, nadalje, primjećuje činjenicu da je 18. sjednica Skupštine Zagrebačke županije, koja je prethodila spornoj 19. sjednici, održana u postupovnom smislu na istovjetan način, kao i da je nakon toga, na 20. sjednici, verificiran zapisnik 19. sjednice.

Na svim tim sjednicama, uključujući i spornu 19. sjednicu, na jednak su način donesene i druge odluke, pored sporne Odluke o ustrojstvu, ali u odnosu na te druge odluke nije iniciran postupak pred Visokim upravnim sudom, niti ga je taj sud pokrenuo po službenoj dužnosti.

11. Kada je riječ o samom načinu pripremanja i održavanja sporne 19. sjednice Skupštine Zagrebačke županije, sazvane za 27. svibnja 2020. u 10 sati, iz dokumentacije u spisu predmeta vidljivo je:

– da su svi članovi Skupštine prije održavanja sjednice bili upoznati sa svim prijedlozima akata, načinom održavanja sjednice i vremenskim rasporedom aktivnosti, dakle i sa činjenicom da će se 19. sjednica, kao i prethodna, održavati putem elektroničke pošte, te ni jedan član nije izrazio svoje protivljenje ili iznio kakvu primjedbu;

– da su prije rasprave o predloženim aktima, uključujući i o Odluci o ustrojstvu, prijedloge akata prethodno, 26. svibnja 2020., razmotrila nadležna radna tijela Skupštine, i to u fizičkoj nazočnosti članova tih tijela, izvjestitelja te predstavnika predlagatelja akata, kojom prilikom su svi članovi Skupštine, koji su ujedno i članovi skupštinskih radnih tijela odnosno odbora, imali mogućnost razmatrati prijedloge akata, pa tako i raspravljati (i) o prijedlogu Odluke o ustrojstvu te podnositi amandmane o kojima odlučuje to radno tijelo (pri čemu Ustavni sud primjećuje da Mihael Zmajlović, obraćajući se Visokom upravnom sudu, nije naveo ima li i on, kao zastupnik, svojstvo člana nekog od skupštinskih radnih tijela, te je li, sukladno tome, imao priliku podnijeti odgovarajuće amandmane na prijedlog sporne Odluke o ustrojstvu i iz kojih razloga ih nije podnio);

– da su članovi Skupštine koji nisu iskoristili mogućnost postavljanja pitanja na sjednicama radnih tijela imali dodatnu mogućnost postavljanja pitanja vezanih uz pojedine točke predloženog dnevnog reda 19. sjednice u pisanom obliku putem elektroničke pošte od 25. svibnja 2020. do 26. svibnja 2020. do 12 sati (kako je navedeno u Uputama o održavanju 19. sjednice, koje su 22. svibnja 2020. objavljene na službenoj mrežnoj stranici Zagrebačke županije i dostavljene svakom članu putem e-maila);

– da su o Uputama o održavanju 19. sjednice svi članovi Skupštine informirani o sljedećem:

– o web-adresi na kojoj je objavljen obrazac evidencijskog listića;

– o činjenici da će evidencijski listić biti upućen svim članovima Skupštine putem elektroničke pošte;

– o mogućim načinima popunjavanja obrasca evidencijskog listića i potrebi dostavljanja listića istog dana, 27. svibnja 2020., najkasnije do 9,30 sati na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije – o mogućnosti postavljanja pitanja u pisanom obliku 27. svibnja 2020. od 11 do 12 sati, i to pitanja koja nisu u vezi s točkama predloženog dnevnog reda, odnosno pitanja koja se uobičajeno postavljaju tijekom Aktualnog sata na sjednici Skupštine;

– o tome da će odgovori na pristigla pitanja biti pripremljeni i dostavljeni članovima Skupštine koji su pitanja postavili do datuma održavanja sljedeće sjednice te objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije – pri čemu su ovu mogućnost iskoristila samo dva člana Skupštine;

– o mogućnosti postavljanja pitanja vezanih uz točke predloženog dnevnog reda 19. sjednice u pisanom obliku putem elektroničke pošte na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije od 25. svibnja 2020. do 26. svibnja 2020. do 12 sati – pri čemu ovu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Skupštine;

– o činjenici da će odgovori na pitanja postavljena u vezi s točkama prijedloga dnevnog reda 19. sjednice biti objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije 27. svibnja 2020. do 10 sati – ali kako nitko od članova Skupštine nije postavio nikakvo pitanje, nije bilo potrebe za davanjem odgovora;

– o mogućnosti dostave primjedaba na zapisnik sa 17. i 18. sjednice do 26. svibnja 2020. do 12 sati putem elektroničke pošte na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije;

– o činjenici da će pristigle primjedbe po primitku biti objavljene na web-stranici Zagrebačke županije pri čemu ovu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Skupštine;

– o mogućnosti dostave prijedloga za izmjenu i/ili dopunu prijedloga dnevnog reda 19. sjednice od 25. svibnja 2020. do 26. svibnja 2020. do 12 sati putem elektroničke pošte na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije;

– o činjenici da će pristigli prijedlozi za izmjenu i/ili dopunu prijedloga dnevnog reda po primitku biti objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije – pri čemu ovu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Skupštine;

– o mogućnosti dostave amandmana vezanih uz sve točke prijedloga dnevnog reda 19. sjednice putem elektroničke pošte na adresu stručne službe Zagrebačke županije od 25. svibnja do 27. svibnja 2020. do 12 sati;

– o činjenici da će pristigli amandmani na točke prijedloga dnevnog reda po primitku biti objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije, a predlagatelj akta će se očitovati na podnesene amandmane 27. svibnja 2020. do 14,30 sati – pri čemu ovu mogućnost nije iskoristio niti jedan član Skupštine;

– o objavi glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici na mrežnoj stranici Zagrebačke županije i upućivanju glasačkih listića svim članovima Skupštine putem elektroničke pošte;

– o načinu popunjavanja glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici;

– o mogućim načinima dostave i vremenskom rasporedu dostave popunjenih glasačkih listića za glasovanje na 19. sjednici, pri čemu se glasački listići za glasovanje o primjedbama na zapisnik sa 17. i 18. sjednice (ako ih bude), za glasovanje o usvajanju zapisnika sa 17. i 18. sjednice, za glasovanje o izmjenama i/ili dopunama prijedloga dnevnog reda 19. sjednice (ako pristignu) te za glasovanje o prijedlogu dnevnog reda 19. sjednice moraju dostaviti 27. svibnja 2020. isključivo u vremenu od 10 do 11 sati na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije, a ako član Skupštine dostavi glasačke listiće za glasovanje prije 10 sati ili nakon 11 sati smatrat će se (u svrhu kontrole nazočnosti potrebnog broja članova Skupštine radi donošenja odluka) da nije glasovao;

– o tome da će navedeni glasački listići biti objavljeni na web-stranici Zagrebačke županije i dostavljeni članovima Skupštine putem elektroničke pošte 27. svibnja 2020. do 10 sati;

– o objavi glasačkog listića za glasovanje o eventualno podnesenim amandmanima na web stranici Zagrebačke županije i o dostavi tog glasačkog listića članovima Skupštine putem elektroničke pošte do 27. svibnja 2020. do 15,30 sati;

– o tome da se popunjeni glasački listić za glasovanje o podnesenim amandmanima mora dostaviti 27. svibnja 2020. isključivo u vremenu od 15,30 do 16 sati na adresu stručne službe Skupštine Zagrebačke županije, a ukoliko član Skupštine dostavi glasački listić za glasovanje o podnesenim amandmanima 27. svibnja 2020. prije 15,30 sati ili nakon 16 sati smatrat će se da nije glasovao;

– o tome da će rezultati glasovanja o podnesenim amandmanima biti objavljeni 27. svibnja 2020. do 16,30 sati na web-stranici Zagrebačke županije o činjenici da će stručna služba Skupštine glasački listić za glasovanje o svim točkama dnevnog reda objaviti na web stranici Zagrebačke županije i dostaviti ga članovima Skupštine putem elektroničke pošte 27. svibnja 2020. do 16,30 sati;

– o tome da je popunjeni glasački listić za glasovanje o svim točkama dnevnog reda potrebno dostaviti 27. svibnja 2020. isključivo u vremenu od 16,30 do 17,30 sati na adresu stručne službe, a ukoliko član Skupštine dostavi obrazac za glasovanje o svim točkama dnevnog reda 27. svibnja 2020. prije 16,30 sati ili nakon 17,30 sati smatrat će se da nije glasovao;

– o objavi rezultata glasovanja o svim točkama dnevnog reda 19. sjednice 27. svibnja 2020. do 20 sati na web stranici Zagrebačke županije.

Uz navedeno, važno je naglasiti činjenicu da članovi predstavničkih tijela lokalne i područne (regionalne) samouprave slobodno odlučuju (neovisno o tome na koji se način održavaju pripreme za sjednicu predstavničkog tijela i/ili sama sjednica) hoće li i kada će u tome aktivno sudjelovati, hoće li biti nazočni i uključiti se u rad sjednice, kao i hoće li je, kada i na koliko vremena napustiti, pa i uz mogućnost (ili namjeru) da tako propuste raspravu i/ili glasovanje o svim ili nekim točkama dnevnog reda.

Stoga, budući da je 19. sjednicu Skupštine Zagrebačke županije bilo moguće pratiti putem web-stranice Zagrebačke županije, i oni članovi Skupštine koji sjednici nisu nazočili mogli su znati da je vrijeme glasovanja pomaknuto na raniji termin, posebice imajući u vidu da im je bila dostupna informacija kako nema nikakvih pitanja ni amandmana na koje bi se predlagatelj trebao očitovati – budući da nitko od članova Skupštine nije postavio nikakvo pitanje odnosno podnio nikakav amandman, pa se pomicanje termina glasovanja moglo i očekivati. Naime, kada je predsjednik Skupštine i formalno utvrdio kako nema amandmana na točke dnevnog reda 19. sjednice – a što je bilo vidljivo i na web-stranici – predložio je članovima Skupštine, evidentiranima u to vrijeme (a isto bi se dogodilo i u slučaju održavanja sjednice u fizičkoj nazočnosti zastupnika koji aktivno sudjeluju u radu sjednice), da se glasovanje o svim točkama dnevnog reda održi istog dana u vremenu od 13,30 sati do 14,30 sati, umjesto od 16,30 sati do 17,30 sati, kako je bilo predviđeno.

12. Vraćajući se na činjenicu da jedan od podnositelja obavijesti građana Visokom upravnom sudu ima svojstvo člana Skupštine Zagrebačke županije, a da je pred Visokim upravnim sudom iznio niz prigovora u odnosu na sam sadržaj sporne Odluke o ustrojstvu (v. u točki 9. ovog obrazloženja), Ustavni sud ne može ne primijetiti da iz prethodno izloženih činjenica i okolnosti konkretnog slučaja nije vidljivo da bi on ili koji drugi član Skupštine koristio prava i mogućnosti koji mu stoje na raspolaganju, odnosno da bi pitanjima, raspravom ili amandmanima pokušao utjecati na popravljanje materijalnopravnih nedostataka, nomotehničkih pogrešaka ili bilo čega drugog što bi kao pogrešno ili nezakonito uočio u prijedlogu sporne Odluke o ustrojstvu. Pritom Mihael Zmajlović nije sudjelovao ni u glasovanju, jer mu je to, kako bi proizlazilo iz njegovih prigovora, bilo onemogućeno pomicanjem termina glasovanja, uslijed navodno netransparentnog i nezakonitog održavanja sjednice elektroničkim putem.

Prema tome, rasprave, prigovora ni amandmana nije bilo, premda je iz sadržaja konkretnih (moguće i opravdanih) prigovora u odnosu na pojedine odredbe sporne Odluke o ustrojstvu jasno da je riječ isključivo o pitanjima koja su mogla i trebala biti predmetom amandmana na prijedlog te odluke, te da su tim putem mogla biti riješena relativno jednostavno, učinkovito i bez potrebe za »rušenjem« cjelokupne Odluke o ustrojstvu na temelju navodno proceduralnih razloga, zbog čega je u konkretnom slučaju Mihael Zmajlović inicirao postupak za ocjenu zakonitosti pred Visokim upravnim sudom, čemu se pridružilo i ostalo dvoje inicijatora – službenika Županije, koji su na temelju sporne Odluke o ustrojstvu raspoređeni na nova radna mjesta.

13. Unatoč prethodno izloženim činjenicama, unatoč okolnosti da Visokom upravnom sudu nije moglo ostati nepoznato da članovi Skupštine Zagrebačke županije, uključujući i Mihaela Zmajlovića, tijekom cjelokupne pripreme i održavanja 19. sjednice nisu imali ni jednog pitanja, prigovora ili amandmana na prijedlog sporne Odluke o ustrojstvu, unatoč okolnosti koju ističe podnositelj – da ne raspolaže naprednijim tehničkim mogućnostima, kao i da postoji nizak stupanj informatičke »pismenosti« većine članova Skupštine, uslijed čega je komunikacija elektroničkom poštom bila jedina i već ranije »testirana« opcija – Visoki upravni sud uopće ne razmatra pitanje zakonitosti sadržaja sporne Odluke o ustrojstvu, fokusira se isključivo na oblik komunikacije elektroničkom poštom te zauzima stajalište kako je ta odluka nezakonita uslijed komunikacije elektroničkom poštom. Stajalište obrazlaže ocjenom da je sjednica Skupštine održana elektroničkim putem koji, i uz uvažavanje pandemijskih uvjeta i s time povezanih objektivnih ograničenja, ne osigurava prihvatljivu mjeru usmenosti i javnosti, pa je stoga trebala biti osigurana takva tehnička podrška koja bi omogućavala komunikaciju »u realnom vremenu«.

Pritom ne navodi ni jedan stvaran i konkretan komunikacijski problem koji bi razinu usmenosti i javnosti sveo na neprihvatljivu mjeru u danim okolnostima, izuzev činjenice vidljive iz dokumentacije u spisu predmeta – da zanemariv broj članova Skupštine nije uočio pomicanje predviđenog termina glasovanja i činjenice na koju ukazuje Visoki upravni sud – da tijek i rezultati sjednice nisu bili dostupni javnosti »u realnom vremenu«, već naknadno.

Naime, krucijalni dio obrazloženja Visokog upravnog suda svodi se na navod da je »... donositelj akta imao legitimni cilj za prilagođavanje načina održavanja sjednice predstavničkog tijela propisanim epidemiološkim mjerama fizičkog distanciranja, čija posljedica je ograničavanje u izvršavanju prava zastupnika u predstavničkom tijelu kao i ograničavanje javnosti rada predstavničkog tijela sprječavanjem fizičke prisutnosti javnosti sjednici. Međutim, s obzirom na danas dostupne tehničke mogućnosti, Sud nalazi da je radi realizacije prava građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, sjednicu trebalo održati na način koji bi u cijelosti osigurao poštovanje naprijed navedenih Zakonskih, Statutarnih i Poslovničkih odredbi ... Naime, komunikacija putem elektroničke pošte uopće ne omogućuje realizaciju načela usmene rasprave niti u potpunosti načela javnosti. Takva vrsta komunikacije ne osigurava javnost rada predstavničkog tijela u realnom vremenu (praćenje sjednice) niti osigurava javno glasovanje na sjednici, jer osobe koje nisu uključene u komunikaciju nemaju neposredan uvid u rezultate glasovanja. Za rezultate glasovanja javnost je mogla saznati posredno, u konkretnom slučaju uvidom u rezultate objavljene na mrežnoj stranici.«

14. Visoki upravni sud, dakle, potpuno ispušta iz vida, primjerice, činjenicu da se o točkama dnevnog reda 19. sjednice prethodno raspravljalo na skupštinskim radnim tijelima, u fizičkoj nazočnosti članova tih tijela, kao i da su sve pripreme obavljene pravodobno, a članovi Skupštine o svemu, osobito o sadržaju prijedloga akata, pravodobno obavještavani te su imali dovoljno vremena da se o prijedlozima očituju na način koji ni po čemu ne zahtijeva isključivo usmeno komuniciranje »u realnom vremenu«, ali je unatoč tome pravodobno dostupan svim članovima Skupštine, a i šire.

Također zanemaruje činjenicu da je predsjednik Skupštine predložio članovima evidentiranima u to vrijeme da se glasovanje održi u terminu ranijem od predviđenog uslijed izostanka amandmana na točke dnevnog reda.

Glasovanju na glasačkom listiću pod oznakom GL-1 (obrazac pod nazivom »suglasnost za glasovanje o svim točkama dnevnog reda 19. Sjednice u vremenu od 13,30 do 14,30 sati«) pristupilo je 38 članova Skupštine te je taj listić s oznakom »DA« dostavilo 34 člana i 3 neizjašnjena člana Skupštine od ukupnog broja članova. U vremenu od 13,30 do 14,30 sati pristupilo se glasovanju te su članovi Skupštine dostavili svoje popunjene i potpisane glasačke listiće GL-2, nakon čega je predsjednik Skupštine obavijestio članove da je glasovanje završeno te da se pristupa brojanju glasova. Više od polovine od ukupnog broja članova Skupštine (47) za sve točke dnevnog reda glasovalo je sa »ZA«. Sama Odluka o ustrojstvu donesena sa 34 glasa »ZA«, 2 suzdržana glasa i 3 neizjašnjena od ukupno 39 nazočnih članova.

15. Što se tiče pitanja uvida »javnosti« u tijek i rezultate sjednice – pri čemu iz osporene presude nije jasno misli li se na uvid zastupnika u Skupštini ili na uvid građanstva općenito – iz obrazloženja osporene presude moguće je zaključiti da bi, prema stajalištu Visokog upravnog suda, jedini način provođenja sjednica predstavničkih tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave u uvjetima pandemijskih ograničenja, a prihvatljiv s gledišta načela usmenosti i javnosti te s gledišta ustavnih jamstava prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, bio onaj putem audio-video prijenosa uživo (»live streaminga«) – premda je općepoznato kako to nije u skladu ni s objektivnim tehničkim mogućnostima, a ni s praksom svih, pa ni većine tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave na području Republike Hrvatske u izvanrednim okolnostima, kao i da znatno nadilazi zahtjeve imanentne ustavnom pravu građana na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, za koje Visoki upravni sud tvrdi da je u konkretnom slučaju povrijeđeno.

Građani, naime, to svoje pravo ni u redovitim, »nepandemijskim« uvjetima ne ostvaruju kroz oblike neposredne demokracije, primjerice na način da bi bili izravno uključeni ili promptno upućivani u sve detalje svakodobnih zbivanja u predstavničkom tijelu. Takav diskurs u cijelosti »promašuje« sadržaj i smisao ustavnog jamstva prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, jer se i ono, u konačnici, ostvaruje u okviru institucija i sustava predstavničke demokracije.

Zastupnici u predstavničkim tijelima, pak, svoja prava i obveze u redovitim, »nepandemijskim« uvjetima ostvaruju nazočnošću na sjednicama, raspravljanjem, postavljanjem pitanja, podnošenjem amandmana, glasovanjem, pa to podrazumijeva i njihovo pravo da odluče na koji će način svoja zastupnička prava i obveze prakticirati u izvanrednim okolnostima, kao što je stanje pandemije. U konkretnom slučaju odluku o održavanju sjednica predstavničkog tijela putem elektroničke pošte donio je predsjednik Skupštine Zagrebačke županije, u okvirima raspoloživih tehničkih mogućnosti, a potaknut odlukama Stožera civilne zaštite Republike Hrvatske i uputama Ministarstva uprave, upućenima među ostalim i županijama, kojima se za održavanje sjednica predstavničkih tijela preporučuje korištenje tehnologija za održavanje sastanaka na daljinu.

Pritom ni iz čega u ovome predmetu nije vidljivo da bi se zastupnici Skupštine Zagrebačke županije takvoj odluci predsjednika Skupštine protivili. Također, ta odluka nije bila predmet raspravljanja i odlučivanja na 19. sjednici Skupštine Zagrebačke županije, a nije bila ni predmet raspravljanja i odlučivanja u postupku za ocjenu zakonitosti pred Visokim upravnim sudom, već je predmet raspravljanja i odlučivanja na navedenoj sjednici i u postupku pred Visokim upravni sudom bila Odluka o ustrojstvu.

Visoki upravni sud donio je, međutim, presudu u kojoj, de facto, izražava svoje (negativno) stajalište o odluci predsjednika Skupštine Zagrebačke županije da se sjednice Skupštine pripremaju i održavaju putem elektroničke pošte, pa se uslijed takvog pristupa uopće ne bavi supstancijalnim, materijalnopravnim pitanjima koja čine spornom Odluku o ustrojstvu, bilo zbog toga što eventualno u određenim dijelovima nije primjenjiva uslijed nomotehničkih propusta i pogrešaka, bilo zbog toga što je eventualno u sadržajnoj nesuglasnosti s nekim zakonom ili više njih. Povrh toga, unatoč stajalištu da je u izvanrednim okolnostima nezakonito provoditi sjednice predstavničkih tijela putem elektroničke pošte, Visoki upravni sud ne navodi ništa o pravnoj »sudbini« ostalih odluka koje su donesene na istoj 19. sjednici Skupštine Zagrebačke županije (odnosno onih koje su donesene na drugim sjednicama, a koje su evidentno održane na jednak način, putem elektroničke pošte), a koje bi, u svjetlu stajališta iz osporene presude, također bile zahvaćene istim vidom proceduralne nezakonitosti. Takvim propuštanjem svoje službene dužnosti Visoki upravni sud svakako nije doprinio vladavini prava i pravnoj sigurnosti objektivnog pravnog poretka.

16. Člankom 129.b Ustava propisano je:

»Članak 129.b

Jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave imaju pravo u okviru zakona, svojim statutima samostalno urediti unutarnje ustrojstvo i djelokrug svojih tijela te ih prilagoditi lokalnim potrebama i mogućnostima.«

Stajalište je Ustavnog suda da sporna Odluka o ustrojstvu upravo jest izraz samostalnog uređivanja ustrojstva i djelokruga tijela Zagrebačke županije, a postupak za ocjenu zakonitosti akata tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, kojeg provodi Visoki upravni sud, u tom specifičnom području nema primarnu zadaću tek uklanjati nezakonite akte iz pravnog poretka i time »kažnjavati« njihove donositelje. Naprotiv, ako je već riječ o zaštiti ustavnog prava na lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, kako to navodi Visoki upravni sud, onda taj sud ima zadaću poduprijeti samoupravu građana, pomoći tijelima te samouprave da djeluju zakonito i da budu funkcionalna, jer jedino funkcionalna tijela mogu doista obavljati poslove iz svojeg djelokruga na korist građana, koji i jesu jedini stvarni ovlaštenici tog ustavnog prava.

U konkretnom se slučaju, dakle, Visoki upravni sud uopće nije bavio pitanjem eventualne materijalnopravne nefunkcionalnosti osporenog akta i nije pokušao pridonijeti njegovoj učinkovitosti, već je inzistirao na formalnim kriterijima, i to primarno u odnosu na odluku koja uopće nije bila predmet postupka pred tim sudom, a tek posredno u odnosu na odluku čija je zakonitost osporena.

U konačnici, pravni i faktični učinak osporene presude je takav da je od dana njezine objave u »Narodnim novinama« sporna Odluka o ustrojstvu prestala važiti, uslijed čega je Zagrebačka županija prinuđena djelovati u cijelosti onako kako je to propisano ranijom istovrsnom odlukom, premda je Ustavom ovlaštena samostalno odlučiti o uređenju vlastitog ustrojstva i djelokruga – dakle i o potrebi da se to uređenje izmijeni, što je i bila namjera sporne Odluke o ustrojstvu. Osporenom presudom Visokog upravnog suda je omogućeno da većinsku volju demokratski izabranih članova jednog predstavničkog tijela de facto osujete naknadni prigovori jednog člana tog tijela, koji u relevantno vrijeme nije koristio instrumente za ostvarivanje zastupničkih prava i obveza, a koji su mu (čak i u izvanrednim, pandemijskim okolnostima) nedvojbeno stajali na raspolaganju. Faktični učinak osporene presude jest i stanje posvemašnje pravne nesigurnosti kada je riječ o svim ostalim odlukama donesenima na svim sjednicama Skupštine Zagrebačke županije koje su održane putem elektroničke pošte, ali i s mogućnošću znatno širih implikacija.

Stoga je zadaća Visokog upravnog suda bila ne dopustiti nastanak opisanog stanja pravne nesigurnosti bez doista temeljitog razmatranja i ocjene svih spornih pitanja te bez iznošenja sveobuhvatne i jasne argumentacije za zauzeto pravno stajalište o svim spornim pitanjima.

17. Budući da tu zadaću nije ispunio, Visoki upravni sud je, prema ocjeni Ustavnog suda, povrijedio ustavno jamstvo iz članka 129.b Ustava.

18. Zbog navedenog, a na temelju članka 73. i članka 76. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona, donesena je odluka kao u izreci.

19. Odluka o objavi ove odluke (točka IV. izreke) donijeta je na temelju članka 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-III-6132/2021

Zagreb, 28. travnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Zamjenik predsjednice Vijeća
mr. sc. Rajko Mlinarić, v. r.