USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

853

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 16. svibnja 2022. donio je

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 11. Uredbe o postupcima koji prethode sklapanju pravnih poslova raspolaganja nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske u svrhu dodjele na uporabu nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba (»Narodne novine« broj 95/18.).

II. Do donošenja uredbe Vlade Republike Hrvatske iz članka 49. stavka 2. Zakona o upravljanju državnom imovinom (»Narodne novine« broj 52/18.) primjenjivat će se Uredba o mjerilima i kriterijima dodjele na korištenje nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba (»Narodne novine« broj 127/13.) u dijelu kojim se uređuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

1. Vlada Republike Hrvatske na temelju članka 51. u vezi s člankom 46. Zakona o upravljanju državnom imovinom (»Narodne novine« broj 52/18.; u daljnjem tekstu: ZUDI/18) donijela je na sjednici održanoj 24. listopada 2018. Uredbu o postupcima koji prethode sklapanju pravnih poslova raspolaganja nekretninama u vlasništvu Republike Hrvatske u svrhu dodjele na uporabu nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba koja je objavljena u »Narodnim novinama« broj 95 od 26. listopada 2018. (u daljnjem tekstu: Uredba/18). Uredba/18 stupila je na snagu 3. studenoga 2018.

2. Arsen Bauk, zastupnik u Hrvatskom saboru (u daljnjem tekstu: predlagatelj) podnio je 8. ožujka 2022. Ustavnom sudu prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 11. Uredbe/18.

3. U skladu s člankom 42. stavkom 1. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od Vlade je zatraženo očitovanje o prigovorima iz prijedloga predlagatelja. Očitovanje je dostavljeno Ustavnom sudu aktom klasa: 022-03/22-39/06, urbroj: 50301-05/16-22-5 od 23. ožujka 2022. (u daljnjem tekstu: očitovanje Vlade).

II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA

4. Predlagatelj u prijedlogu navodi da je Vlada imala obvezu u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu ZUDI-a/18 (stupio na snagu 14. lipnja 2018.) donijeti uredbu iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18. Međutim, Vlada do dana podnošenja prijedloga Ustavnom sudu to nije učinila.

Ističe da je osporenim člankom 11. Uredbe/18 stavljena izvan snage Uredba o mjerilima i kriterijima dodjele na korištenje nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba (»Narodne novine« broj 127/13.; u daljnjem tekstu: Uredba/13) pa je na taj način nastala pravna praznina jer u ovom trenutku nisu na snazi nikakvi kriteriji i mjerila na temelju kojih dužnosnici izvršne i sudbene vlasti koriste stanove za službene potrebe jer je Uredba/13 koja je propisivala kriterije i mjerila prestala važiti stupanjem na snagu Uredbe/18 (članak 11. Uredbe/18), a novi propis koji je Vlada trebala donijeti na temelju članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 nije donesen. Pritom podnositelj napominje da Vlada i dalje primjenjuje Uredbu/13 kao da je na snazi.

4.1. Predlagatelj predlaže da Ustavni sud prihvati prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 11. Uredbe/18 i ukine ili poništi osporeni članak 11. Uredbe/18 ili obavijesti Hrvatski sabor o propustu Vlade.

III. OČITOVANJE VLADE

5. Mjerodavni dijelovi očitovanja Vlade glase:

»Suprotno navodima podnositelja, Vlada Republike Hrvatske smatra kako je odredba članka 11. Uredbe u skladu s Ustavom Republike Hrvatske i Zakonom.

Naime, točno je da je prestankom važenja Uredbe 127/13. nastala pravna praznina i da Vlada Republike Hrvatske nije donijela uredbu iz članka 49. Zakona, međutim, isto ne povlači za sobom neustavnost i nezakonitost članka 11. Uredbe.

Temeljem odredbe članka 129. stavka 1. podstavka 2. Ustava Republike Hrvatske, Ustavni sud Republike Hrvatske odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom, dok je temeljem odredbe članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (‘Narodne novine’, br. 99/99. i 29/02.) propisano da će Ustavni sud ukinuti zakon ili pojedine njegove odredbe ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom, odnosno drugi propis ili pojedine njegove odredbe ukoliko utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom.

Slijedom navedenih odredbi Ustavni sud Republike Hrvatske je u nekoliko svojih Rješenja (BROJ: U-I-709/1995, od 1. ožujka 2000., BROJ: U-II-1315/2001, od 9. srpnja 2003. – objavljeno u ‘Narodnim novinama’, broj 122/03., BROJ: U-I-l 108/1998, od 22. prosinca 2004. – objavljeno u ‘Narodnim novinama’, broj 5/05.) zauzeo stajalište da Ustavni sud nije nadležan za ocjenu ustavnosti zakona, odnosno ustavnosti i zakonitosti drugog propisa u povodu prijedloga kojima se osporava zakon ili drugi propis, a sa stajališta da je njegov donositelj u samome propisu nešto propustio propisati.

Dakle, Ustavni sud je stajališta da o postojanju pravnih praznina Sud nije nadležan odlučivati u postupku ocjene suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, odnosno u postupku ocjene suglasnosti drugog propisa s Ustavom i zakonom, već u slučaju postojanja pravnih praznina Ustavni sud postupa u skladu s odredbom članka 105. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu.

Slijedom navedenoga, Vlada Republike Hrvatske smatra kako odredba članka 11. Uredbe nije u suprotnosti s člankom 5. stavkom 1. Ustava Republike Hrvatske niti je u suprotnosti s člancima 49., 72. i 73. Zakona te stoga predlaže da Ustavni sud Republike Hrvatske ne prihvati prijedlog, odnosno da isti odbaci.«

IV. MJERODAVNE ODREDBE USTAVA

6. Članak 5. stavak 1. Ustava u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 5.

U Republici Hrvatskoj zakoni moraju biti u suglasnosti s Ustavom, a ostali propisi i s Ustavom i sa zakonom.

(…)«

6.1. Članak 125. Ustava u mjerodavnom dijelu glasi:

»Članak 125.

Ustavni sud Republike Hrvatske:

(...)

– odlučuje o suglasnosti drugih propisa s Ustavom i zakonom,

(...)«

V. MJERODAVNE ODREDBE ZAKONA O UPRAVLJANJU DRŽAVNOM IMOVINOM

7. Mjerodavni članci ZUDI-a/18 glase:

»Stanovi za službene potrebe

Članak 49.

(1) Ministarstvo može dati na uporabu stanove u vlasništvu Republike Hrvatske, kojima upravlja i raspolaže, državnim dužnosnicima i pravosudnim dužnosnicima za potrebe njihova smještaja za vrijeme trajanja dužnosti.

(2) Vlada Republike Hrvatske donijet će uredbu kojom se uređuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima.

(3) Iznimno od odredbi stavaka 1. i 2. ovoga članka, do konačnog uređenja vlasničkih odnosa sindikati odnosno udruge sindikata više razine koji su u posjedu stanova u vlasništvu Republike Hrvatske mogu iste koristiti za potrebe stanovanja svojih dužnosnika.«

»Članak 72.

(1) Vlada Republike Hrvatske će u roku od 90 dana od dana stupanja na snagu ovoga Zakona donijeti uredbe iz članka 31. stavka 5., članka 35., članka 49. stavka 2., članka 51. i članka 62. ovoga Zakona.

(...)

Članak 73.

Do stupanja na snagu podzakonskih propisa koji se donose na temelju ovoga Zakona ostaju na snazi podzakonski akti doneseni na temelju Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (»Narodne novine«, br. 94/13., 18/16. i 89/17. – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske), u dijelu u kojem nisu u suprotnosti s odredbama ovoga Zakona.«

VI. OSPORENI ČLANAK UREDBE/18

8. Osporeni članak Uredbe/18 glasi:

»Članak 11.

Danom stupanja na snagu ove Uredbe prestaje važiti Uredba o mjerilima i kriterijima dodjele na korištenje nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba (‘Narodne novine’, broj 127/13).«

VII. OCJENA USTAVNOG SUDA

9. Osporenim člankom 11. Uredbe/18 propisano je da danom stupanja na snagu Uredbe/18 (Uredba/18 stupila je na snagu 3. studenoga 2018.) prestaje važiti Uredba/13 kojom su propisana mjerila i kriteriji dodjele na korištenje nekretnina za potrebe tijela državne uprave ili drugih tijela korisnika državnog proračuna te drugih osoba.

Predlagatelj smatra da je donošenjem osporenog članka 11. Uredbe/18 nastala pravna praznina u pogledu mjerila i kriterija na temelju kojih dužnosnici izvršne i sudbene vlasti koriste stanove za službene potrebe jer je Uredba/13 prestala važiti, a novi propis koji je Vlada trebala donijeti na temelju članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 nije donesen.

Iz dostavljenog očitovanja Vlade također proizlazi da je »prestankom važenja Uredbe 127/13. nastala pravna praznina i da Vlada Republike Hrvatske nije donijela uredbu iz članka 49. Zakona« (v. točku 5. obrazloženja).

10. U konkretnom slučaju Vlada je na temelju članka 72. stavka 1. ZUDI-a/18 bila obvezna u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu ZUDI-a/18 (stupio na snagu 14. lipnja 2018.) donijeti, između ostalih, i uredbu iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 kojom se uređuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima. Vlada tu zakonsku obvezu nije ispunila do dana donošenja ove odluke Ustavnog suda.

10.1. Vlada je na temelju članka 51. u vezi s člankom 46. ­ZUDI-a/18 donijela Uredbu/18 čijim je stupanjem na snagu (osporeni članak 11. Uredbe/18) prestala važiti Uredba/13.

Ustavni sud utvrđuje da Uredba/18 sadržajno ne odgovara zahtjevima iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 jer ne propisuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima.

10.2. Člankom 73. ZUDI-a/18 propisano je da do stupanja na snagu podzakonskih propisa koji se donose na temelju ZUDI-a/18 ostaju na snazi podzakonski akti doneseni na temelju Zakona o upravljanju i raspolaganju imovinom u vlasništvu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 94/13., 18/16. i 89/17. – odluka i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-4637/2014 i dr. od 11. srpnja 2017.; u daljnjem tekstu: ZUDI/13), u dijelu u kojem nisu u suprotnosti s odredbama ZUDI-a/18.

10.3. Predlagatelj tvrdi, a Vlada ne spori da postoji pravna praznina u pogledu mjerila i kriterija na temelju kojih dužnosnici izvršne i sudbene vlasti koriste stanove za službene potrebe jer je Uredba/13 prestala važiti, a novi propis koji je Vlada trebala donijeti na temelju članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 nije donesen.

U odnosu na pozivanje Vlade na praksu Ustavnog suda (v. točku 5. obrazloženja) prema kojoj Ustavni sud nije nadležan za ocjenu ustavnosti zakona i ocjenu ustavnosti i zakonitosti drugog propisa u slučajevima kada je zakonodavac nešto propustio propisati, Ustavni sud ističe da navedena praksa nije primjenjiva na konkretan slučaj.

Nadalje, Ustavni sud utvrđuje da je nastalu pravnu situaciju izazvala Vlada jer nije donijela uredbu iz članka 49. stavka 2. ­ZUDI-a/18 ni do dana donošenja ove odluke Ustavnog suda, a člankom 11. Uredbe/18 propisala je da Uredba/13 (koja je sadržavala i odredbe o dodjeli stanova državnim i pravosudnim dužnosnicima na korištenje) prestaje važiti. Navedeno postupanje Vlade ne doprinosi pravnoj sigurnosti i vladavini prava.

11. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da osporeni članak 11. Uredbe/18 nije u suglasnosti s člankom 5. stavkom 1. Ustava, ni s člankom 73. ZUDI-a/18.

12. Članak 55. stavak 1. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 55.

(1) Ustavni sud će ukinuti … drugi propis … ako utvrdi da nije suglasan s Ustavom i zakonom.

(...)«

Utvrdivši nesuglasnost članka 11. Uredbe/18 s člankom 5. stavkom 1. Ustava i s člankom 73. ZUDI-a/18, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.

13. Članak 31. stavak 5. Ustavnog zakona glasi:

»Članak 31.

(...)

(5) Ustavni sud može odrediti način provedbe svoje odluke ...«

14. Zahtjevi pravne sigurnosti, pravne izvjesnosti i pravne predvidljivosti, koji proizlaze iz vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, nalažu da se na dan objave ove odluke u »Narodnim novinama« znaju kriteriji i mjerila na temelju kojih državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima.

Stoga je Ustavni sud na temelju članka 31. stavka 5. Ustavnog zakona, u skladu s praksom Ustavnog suda (v. odluku broj: U-I-120/2011 i dr. od 29. srpnja 2011., /»Narodne novine« broj 93/11./ i odluku broj: U-I-7431/2014 i dr. od 13. svibnja 2015., /»Narodne novine« broj 60/15./), bio dužan odrediti i način provedbe ove odluke u razdoblju dok Vlada ne donese uredbu iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18. Ustavni sud je u tom smislu u točki II. izreke ove odluke, polazeći od članka 73. ZUDI-a/18, odredio da će se do donošenja uredbe Vlade iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18 primjenjivati Uredba/13 u dijelu kojim se uređuje koji državni dužnosnici imaju pravo na korištenje stana i način na koji se stanovi daju na uporabu državnim dužnosnicima.

15. Članak 105. stavci 2., 3. i 4. Ustavnog zakona glase:

»Članak 105.

»(...)

(2) Kad Ustavni sud utvrdi da Vlada Republike Hrvatske nije donijela propis za izvršenje odredaba Ustava, zakona i drugih propisa, o tome će obavijestiti Hrvatski sabor.

(3) Izvješće iz stavka 1. ovog članka dostavlja se u pisanom obliku predsjedniku Vlade Republike Hrvatske, a izvješće iz stavka 2. ovog članka predsjedniku Hrvatskoga sabora.

(4) O objavi u »Narodnim novinama« izvješća iz stavka 1. i 2. ovoga članka odlučuje sjednica Ustavnog suda.«

Ustavni sud na temelju članka 105. stavka 2. Ustavnog zakona nadležan je postupati u slučaju kada u povodu postupka ocjene suglasnosti zakona s Ustavom odnosno drugog propisa s Ustavom i zakonom utvrdi da Vlada nije donijela propis za izvršenje odredaba Ustava, zakona ili drugog propisa.

Ustavni sud primjećuje da Vlada nije u roku od devedeset (90) dana od dana stupanja na snagu ZUDI-a/18 (rok je istekao 12. rujna 2018.), a ni do dana donošenja ove odluke Ustavnog suda donijela uredbu iz članka 49. stavka 2. ZUDI-a/18, stoga o ovoj odluci Ustavni sud obavještava Hrvatski sabor.

16. Točka III. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.

Broj: U-II-1364/2022
Zagreb, 16. svibnja 2022.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik
dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.