NN 21/2021 (1.3.2021.), Izvješće o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku uređenoj člancima 63. - 70. Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13., 33/15., 82/15. i 67/18.)

Ustavni sud Republike Hrvatske

493

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, na temelju ovlasti praćenja ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, propisane člankom 125. alinejom 5. Ustava Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i člankom 104. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst), na sjednici održanoj 23. veljače 2021. utvrdio je

IZVJEŠĆE

O ZAŠTITI PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU UREĐENOJ ČLANCIMA 63. – 70. ZAKONA O SUDOVIMA (»NARODNE NOVINE« BROJ 28/13., 33/15., 82/15. I 67/18.)

I. RAZVITAK PRAVNE ZAŠTITE USTAVNOG PRAVA NA SUĐENJE U RAZUMNOM ROKU

A. Zakonodavno razdoblje od 2002. do 2013. godine

Važnost funkcioniranja pravosudnog sustava bez odugovlačenja koje bi moglo ugroziti njegovu učinkovitost i vjerodostojnost traži da se sudski postupci provedu u »razumnom roku«. To je jamstvo sadržano u članku 6. stavku 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija) kojim se štiti pravo na pošteno suđenje. Ono sadrži obvezu država ugovornica da svoje pravne sustave organiziraju na način koji sudovima omogućuje postupanje u skladu s različitim zahtjevima (postupovnim jamstvima) tog članka.

Zaštita prava na suđenje u razumnom roku je i ustavno pravo zajamčeno člankom 29. stavkom 1. Ustava, a razrađena je Ustavnim zakonom o izmjenama i dopunama Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 29/02.; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), koji je stupio na snagu 15. ožujka 2002.

Od tog je dana Ustavni sud bio nadležan u prvom i posljednjem stupnju za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, a ustavna tužba bila je jedino pravno sredstvo u Republici Hrvatskoj za zaštitu tog prava. To je rezultiralo zaprimanjem velikog broja ustavnih tužbi koje su se odnosile na povredu prava na suđenje u razumnom roku. S obzirom na to da se taj broj svake godine progresivno povećavao, Ustavni sud postao je preopterećen i onemogućen da na primjeren način i u razumnim rokovima rješava predmete iz njegove nadležnosti. Stoga je Izvješćem broj: U-X-835/2005 od 24. veljače 2005. (»Narodne novine« broj 30/05.) izvijestio Hrvatski sabor o uočenim problemima te prijekoj potrebi da o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku odlučuju redovni i specijalizirani sudovi, a da Ustavni sud ostane nadležan za odlučivanje tek nakon što stranke iskoriste sva sredstva zaštite tog prava pred nadležnim sudovima.

Stupanjem na snagu Zakona o sudovima 29. prosinca 2005. (»Narodne novine« broj 150/05.; u daljnjem tekstu: ZoSud/05) uvedeno je novo pravno sredstvo za zaštitu tog prava – zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku o kojem se odlučivalo u postupku propisanom člancima 27. i 28. ZoSuda/05. Time su stranke u sudskom postupku dobile mogućnost podnošenja zahtjeva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku neposredno višem sudu. Svi sudovi koji su odlučivali o takvom zahtjevu mogli su dosuditi naknadu zbog prekomjerne duljine postupka i u isto vrijeme odrediti rok u kojemu niži sud mora donijeti svoju odluku. To je pravno sredstvo, dakle, bilo kombinirano, odštetno-ubrzavajuće, jer se moglo iskoristiti za ubrzanje postupka, ali i za pružanje primjerene naknade za odugovlačenja do kojih je već došlo. Stoga ga je Europski sud za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) općenito smatrao djelotvornim u smislu članka 13. Konvencije.

Uvođenjem tog novog pravnog sredstva Ustavni sud prestao je biti nadležan u prvom stupnju za zaštitu tog prava, ali je ostao nadležan odlučivati u posljednjem stupnju. Naime, nakon iscrpljenog pravnog puta propisanog člancima 27. i 28. ZoSuda/05, strankama je na temelju članka 62. Ustavnog zakona, u roku iz članka 64. Ustavnog zakona, ostala mogućnost podnošenja ustavne tužbe za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku.

Nakon što je člankom 7. Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 153/09.) uvedeno novo pravno sredstvo – žalba tročlanom vijeću Vrhovnog suda Republike Hrvatske kao sudu posljednjeg stupnja protiv rješenja Vrhovnog suda – Ustavni sud zauzeo je stajalište da se zaštita ustavnog prava na suđenje u razumnom roku pred Ustavnim sudom osigurava u redovitom postupku koji se pokreće ustavnom tužbom na temelju članka 62. Ustavnog zakona protiv pojedinačnog akta kojim je meritorno odlučeno o pravima i obvezama ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, a koja se podnosi nakon što je iscrpljen dopušteni put pravne zaštite.

Na temelju prvog dijela rečenice stavka 1. članka 63. Ustavnog zakona, Ustavni sud i dalje je ostao nadležan za odlučivanje o povredi ustavnog prava na suđenje u razumnom roku u slučaju kada Vrhovni sud pred kojim se vodi postupak u posljednjem stupnju odlučivanja o pravima i obvezama stranke ili o sumnji ili optužbi zbog kažnjivog djela, ne odluči o pravnom sredstvu stranke u razumnom roku.

B. Zakonodavno razdoblje od 14. ožujka 2013.

Dana 14. ožujka 2013. stupio je na snagu Zakon o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13.; u daljnjem tekstu: ZoSud/13) koji je propisao novi, drugačiji, model zaštite prava na suđenje u razumnom roku. Novi model obuhvaća dva pravna sredstva: zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku (tzv. ubrzavajuće pravno sredstvo; članak 64. stavak 1. točka 1.) i zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku (tzv. kombinirano, ubrzavajuće-odštetno pravno sredstvo; članak 64. stavak 1. točka 2.).

Zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku podnosi se sudu pred kojim se postupak vodi. O zahtjevu odlučuje predsjednik suda u roku od 60 dana od njegovog zaprimanja. Ako predsjednik suda utvrdi da je zahtjev osnovan, odredit će rok od najdulje šest mjeseci, a iznimno i dulji rok u kojem sudac mora predmet riješiti.

Ako sudac ne riješi predmet u roku koji mu je određen, stranka može u daljnjem roku od šest mjeseci neposredno višem sudu podnijeti zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku. Neposredno viši sud dužan je u roku od šest mjeseci odrediti rok u kojem sud pred kojim je postupak u tijeku mora riješiti predmet te primjerenu naknadu koja pripada podnositelju zbog povrede njegovog prava na suđenje u razumnom roku.

Ako predsjednik suda utvrdi da je zahtjev neosnovan, odbit će ga rješenjem protiv kojeg stranka ima pravo žalbe. Stranka ima pravo žalbe i ako predsjednik suda u roku od 60 dana od zaprimanja njezinog zahtjeva o tome ne donese odluku. O žalbi odlučuje predsjednik neposredno višeg suda, odnosno tročlano vijeće Vrhovnog suda ako se zahtjev odnosi na postupak koji je u tijeku pred Vrhovnim sudom.

Iz navedenog proizlazi da je primarno sredstvo za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku ono koje služi ubrzanju postupka. Odštetno-ubrzavajuće pravno sredstvo, identično onome iz ZoSuda/05, dostupno je samo u iznimnim situacijama odnosno u onim slučajevima kada sudac koji postupa u predmetu nije postupio u roku za donošenje odluke koji mu je odredio predsjednik suda.

II. RJEŠENJE USTAVNOG SUDA BROJ: U-I-1553/2013 I DR. (»NARODNE NOVINE« BROJ 99/18.)

Ustavni sud rješenjem broj: U-I-1553/2013 i dr. od 16. listopada 2018. (»Narodne novine« broj 99/18.) nije prihvatio prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 63., 64., 65., 66., 67., 68., 69. i 70. Zakona o sudovima (»Narodne novine« broj 28/13., 33/15. i 82/15.) koje je podnijelo šestero predlagatelja osporavajući jednu, više ili sve odredbe sadržane u glavi VI. »Zaštita prava na suđenje u razumnom roku«.

Prigovori predlagatelja u bitnom su se odnosili na osporavanje normativnog modela koji je zakonodavac odabrao u vezi s pitanjem zaštite prava na suđenje u razumnom roku te su se svodili na tvrdnje da je raniji model bio »bolji« i njihovo viđenje kakav bi taj model trebao biti.

Imajući na umu da ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog zakonodavnog modela i ustroja, njegove opravdanosti i svrhovitosti, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac unutar ustavnopravno prihvatljivih granica, a s obzirom na to da pravna sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u pravnom poretku Republike Hrvatske predviđena tim zakonom nisu u svojoj biti i a priori neučinkovita, Ustavni sud istaknuo je da njihovu (ne)učinkovitost može ispitivati samo u svjetlu posebnih okolnosti pojedinačnog slučaja koji se osporava ustavnom tužbom. To Ustavni sud i čini (v. rješenje broj: U-IIIA-322/2014 od 23. prosinca 2014.; »Narodne novine« broj 8/15.). Pritom je uzeo u obzir i da se ESLJP u predmetu Novak protiv Hrvatske (br. 7877/14, odluka o nedopuštenosti od 14. lipnja 2016.) nije upuštao u generalnu ocjenu učinkovitosti pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku u pravnom poretku Republike Hrvatske, iako je načelno upozorio na pitanja koja se tiču preventivne uloge ubrzavajućeg pravnog sredstva te problema ograničenja dostupnosti dopunskog, odštetno-ubrzavajućeg pravnog sredstva u zakonodavnom modelu iz 2013. godine.

III. PRAKSA ESLJP-a NAKON ODLUKE NOVAK PROTIV HRVATSKE

ESLJP je 30. srpnja 2020. donio tri presude protiv Republike Hrvatske (Mirjana Marić protiv Hrvatske, br. 9849/15; Glavinić i Marković protiv Hrvatske, br. 11388/15 i 25605/15; te Kirinčić i drugi protiv Hrvatske, br. 31386/17) u kojima se bavio pitanjima povrede prava na suđenje u razumnom roku zajamčenog člankom 6. stavkom 1. Konvencije, ali i učinkovitosti pravnih sredstava za zaštitu tog prava, u smislu članka 13. Konvencije koji od država ugovornica zahtjeva da u svojem pravnom sustavu osiguraju djelotvorna pravna sredstva za zaštitu prava i sloboda iz Konvencije.

U sva tri predmeta utvrdio je povredu prava na suđenje u razumnom roku (članak 6. stavak 1. Konvencije) zbog prekomjernog trajanja sudskih postupaka pred hrvatskim sudovima, ali i povredu prava na djelotvorno pravno sredstvo (članak 13. Konvencije) za zaštitu tog prava.

U presudi Mirjana Marić protiv Hrvatske (navedeno) proširio je svoju praksu u odnosu na odluku Novak protiv Hrvatske (navedeno) upustivši se u generalnu ocjenu učinkovitosti pravnih sredstava za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku predviđenih ZoSudom/13. Naime, u tom je predmetu Vlada Republike Hrvatske tvrdila da podnositeljica nije iscrpila pravni put (jedan od uvjeta dopuštenosti zahtjeva koji se podnosi ESLJP-u propisan člankom 35. stavkom 1. Konvencije) jer nije koristila zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku predviđen ZoSudom/13. Podnositeljica je tvrdila da je to sredstvo neučinkovito.

Stoga se postavilo pitanje jesu li podnositelji dužni podnijeti zahtjev za suđenje u razumnom roku kako to predviđa ZoSud/13 prije nego se obrate ESLJP-u, u smislu članka 35. stavka 1. Konvencije.

Oslonivši se na svoje stajalište iz predmeta Velikog vijeća Cocchiarella protiv Italije (br. 64886/01, §§ 74. – 76., presuda od 29. ožujka 2006.) da ubrzavajuće sredstvo u postupku koji već nerazumno dugo traje, dakle, u kojem je već nastupila povreda tog prava, nije učinkovito ako nije popraćeno i odštetnim pravnim sredstvom, ESLJP je ocijenio da je u hrvatskom pravnom sustavu mogućnost korištenja kombiniranog, ubrzavajuće-odštetnog sredstva ograničena do te mjere (jer se može koristiti samo u slučaju kad sudac kojemu je predsjednik suda u povodu zahtjeva stranke za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku naložio donijeti odluku u određenom roku propusti to učiniti u tom roku) da oslobađa podnositelje dužnosti tražiti zaštitu prava na suđenje u razumnom roku pred hrvatskim sudovima, dakle, koristiti primarno, ubrzavajuće pravno sredstvo iz članka 64. stavka 1. točke 1. ZoSuda/13, prije nego se sa svojim zahtjevom obrate ESLJP-u. Iz istih je razloga utvrdio da se takvo sredstvo ne može smatrati djelotvornim u smislu članka 13. Konvencije.

To stajalište ponovio je i u presudama Glavinić i Marković protiv Hrvatske (navedeno; u kojoj je spojio te zajednički ispitao dva predmeta) te Kirinčić protiv Hrvatske (navedeno).

S druge strane, ESLJP je naglasio da podnositelji koji jesu koristili ubrzavajuće pravno sredstvo, a koje je bilo bezuspješno jer sudac nije donio odluku u naloženom mu roku, moraju prije obraćanja ESLJP-u koristiti kombinirajuće, ubrzavajuće-odštetno pravno sredstvo odnosno zahtjev za isplatu primjerene naknade zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku iz članka 64. stavka 1. točke 2. ZoSuda/13.

IV. ZAKLJUČAK

Nema sumnje da je najučinkovitije rješenje za sprječavanje nerazumno dugog trajanja sudskih postupaka pravno sredstvo namijenjeno ubrzanju postupka, dok do povrede još nije došlo. Takvo pravno sredstvo treba ponajprije imati preventivnu svrhu kako bi spriječilo da do povrede prava na suđenje u razumnom roku uopće dođe. Međutim, praksa pokazuje da sredstvo za ubrzanje postupka koje predviđa članak 64. stavak 1. točka 1. ZoSuda/13 ne ispunjava svoju preventivnu ulogu jer će zahtjev za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku, u pravilu, biti usvojen samo ako postupak već predugo traje, odnosno samo ako predsjednik suda smatra da postupak predugo traje (v., među mnogobrojnim odlukama Ustavnog suda, odluke brojeva U-IIIA-1031/2014, »Narodne novine« broj 50/16.; U-IIIA-2479/2015, »Narodne novine« broj 115/16.; U-IIIA-1506/2016, »Narodne novine« broj 72/19.; U-IIIA-873/2017, »Narodne novine« broj 72/19.; U-IIIA-1495/2017, »Narodne novine« broj 62/18.; U-IIIA-1872/2017, »Narodne novine« broj 39/20.; U-IIIA-2618/2017, »Narodne novine« broj 5/20.; U-IIIA-573/2018, »Narodne novine« broj 123/19.; U-IIIA-2167/2018, »Narodne novine« broj 70/19.; U-IIIA-2640/2018, »Narodne novine« broj 6/20.; U-IIIA-2278/2019, »Narodne novine« broj 104/19.; U-IIIA-51/2020, »Narodne novine« broj 120/20.; U-IIIA-484/2020, »Narodne novine« broj 88/20.; i U-IIIA-1038/2020, »Narodne novine« broj 111/20.). Dakle, to sredstvo ne može se koristiti radi sprječavanja predstojeće povrede prava na suđenje u razumnom roku.

Nadalje, pravno sredstvo namijenjeno samo ubrzanju postupka ne može biti učinkovito za ispravljanje onih situacija u kojima postupak već predugo traje odnosno u kojem je već došlo do povrede prava na suđenje u razumnom roku. Ono stoga mora biti popraćeno i odštetnim pravnim sredstvom. To je zato jer žrtva povrede nekog Ustavom odnosno Konvencijom zajamčenog prava ili slobode prestaje biti žrtvom te povrede kumulativnim ispunjenjem dviju pretpostavki: utvrđenjem povrede prava ili slobode zajamčene Ustavom odnosno Konvencijom, te dodjeljivanjem odgovarajuće novčane naknade za tako utvrđenu povredu (v., primjerice, odluke Ustavnog suda brojeva U-III-1749/2015, U-III-4056/2018 od 26. rujna 2019. i U-IIIBi-4222/2018 od 5. studenoga 2019., www.usud.hr; te predmet ESLJP-a Cocchiarella protiv Italije, navedeno, § 72.).

Međutim, takvo kombinirano, ubrzavajuće-odštetno pravno sredstvo kakvo predviđa sadašnji zakonodavni model nije u skladu s člankom 13. Konvencije. Ono je, kako je već naprijed rečeno, neučinkovito jer se može koristiti samo u onoj situaciji u kojoj sudac propusti donijeti odluku u naloženom mu roku.

Drugim riječima, postojeća pravna sredstva za zaštitu prava na suđenje u razumnom roku učinkovita su za popravljanje onih situacija u kojima je do povrede već došlo, a sudac kojemu je naloženo donijeti odluku u određenom roku to propusti učiniti. Međutim, nisu učinkovita za sprječavanje predstojećih povreda prava na suđenje u razumnom roku, kao ni u onim situacijama u kojima je do povrede već došlo, a sudac u naloženom mu roku donese odluku, jer stranka u tom slučaju nema na raspolaganju odštetno pravno sredstvo za već utvrđenu povredu.

Ustavni sud napominje da na uočene probleme, kako je to i navedeno u rješenju broj: U-I-1553/2013 i dr., reagira u pojedinačnim slučajevima (v., primjerice, rješenje broj: U-IIIA-322/2014 i odluku broj: U-IIIA-1031/2014) nastojeći nadomjestiti nedostatke u postojećem zakonodavnom modelu. Međutim, postupanje Ustavnog suda u pojedinačnim slučajevima ne može nadomjestiti nužnost zakonodavne intervencije.

Napominje se i da je u odluci Novak protiv Hrvatske (navedeno) ESLJP istaknuo da je u predmetima Grzinčič protiv Slovenije (br. 26867/02, presuda od 3. svibnja 2007.), te Vukelić protiv Crne Gore (br. 58258/09, presuda od 4. lipnja 2013.) ocijenio djelotvornim zakonodavne modele slične onom u hrvatskom ZoSudu/13, ali koji se od hrvatskog modela razlikuju po tome što stranke u sudskom postupku svake od navedenih država mogu, za razliku od stranaka u Hrvatskoj, koristiti odštetno pravno sredstvo pod uvjetom da su prethodno iskoristile (uspješno ili bezuspješno) pravno sredstvo koje služi samo za ubrzanje postupka.

Stoga Ustavni sud ocjenjuje da sadašnji zakonodavni model ne ispunjava svoju svrhu u navedenim situacijama te da ga je potrebno doraditi.

Objava ovog izvješća temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-X-4090/2020

Zagreb, 23. veljače 2021.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednik dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.