Pristupanje sadržaju
Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. i dva izdvojena mišljenja sudaca
NN 105/2020 (25.9.2020.), Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3242/2018 i dr. od 14. rujna 2020. i dva izdvojena mišljenja sudaca
USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
1970
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, odlučujući o zahtjevu za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) odnosno rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom, na sjednici održanoj 14. rujna 2020. donio je
ODLUKU
I. U povodu zahtjeva se ukidaju, a u povodu prijedloga pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukidaju članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96., 48/98., 66/98., 22/06. i 68/18.).
II. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 68/18.).
III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
i
RJEŠENJE
I. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 21. stavka 2. i 40. Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96., 48/98., 66/98., 22/06. i 68/18.), kao i zakona u cjelini.
II. Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 68/18.) u cjelini.
III. Ovo rješenje objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
1. Na sjednici održanoj 11. listopada 1996. Hrvatski sabor (tadašnji Zastupnički dom) donio je Zakon o najmu stanova, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 91 od 28. listopada 1996., a stupio je na snagu 5. studenoga 1996. (u daljnjem tekstu: ZoNS).
Ustavni sud donio je 31. ožujka 1998. odluku i rješenje broj: U-I-762/1996 i dr. (»Narodne novine« broj 48/98. i 66/98. – ispravak), kojim su ukinuti članci 21. stavak 2., 31. stavak 2. podstavak 3., 39. i 40. stavak 2. ZoNS-a.
Prijelaznim i završnim odredbama (člankom 20.) Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade (»Narodne novine« broj 22/06.) propisan je prestanak važenja članka 52. stavka 4. ZoNS-a danom stupanja na snagu tog zakona.
2. Na sjednici održanoj 13. srpnja 2018. Hrvatski sabor donio je Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, koji je objavljen u »Narodnim novinama« broj 68 od 27. srpnja 2018., a stupio je na snagu 4. kolovoza 2018. (u daljnjem tekstu: ZIDZoNS/18).
3. Ustavnom sudu su od rujna 2018. do travnja 2019. godine podneseni zahtjev za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZIDZoNS-a/18 (predmet broj: U-I-1660/2019) i pet prijedloga za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom ZIDZoNS-a/18.
3.1. Navedeni zahtjev dopušten je u smislu članka 35. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), jer ga je podnijelo trideset četvero zastupnika (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) koji u 9. sazivu Hrvatskog sabora čine više od jedne petine ukupnog broja zastupnika (151).
Podnositelji zahtjeva nisu izrijekom naveli zakonske odredbe čiju suglasnost s Ustavom osporavaju, ali sadržajno ukazuju na »nove norme ugrađene u ZoNS«, pa slijedom toga proizlazi da osporavaju suglasnost s Ustavom članka 2. ZIDZoNS-a/18, kojim je ZoNS-u, iza članka 28., dodano poglavlje XI.a (»Zaštićeni najmoprimac i podstanar«) s člancima 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n.
Podnositelji zahtjeva, prema tome, osporavaju suglasnost s Ustavom svih članaka poglavlja XI.a, pa se predmet osporavanja podnositelja zahtjeva u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja označava kao članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a.
3.2. Prijedloge za pokretanje ustavnosudskog postupka u smislu članka 38. stavka 1. Ustavnog zakona podnijeli su (u daljnjem tekstu: predlagatelji):
– Tonka Ivanišević iz Splita (predmet broj: U-I-3242/2018);
– Damir Fak iz Zagreba, kojeg zastupa Marko Fak, odvjetnik u Odvjetničkom društvu Gjurašić, Fak & Partneri d.o.o. iz Zagreba (predmet broj: U-I-3365/2018);
– Hrvatski savez udruga stanara iz Zagreba, po dopredsjednici Jasni Kovač Goričan, koju zastupa Višnja Drenški Lasan, odvjetnica iz Zagreba (predmet broj: U-I-4709/2018);
– Udruga stanara Grada Splita (147 članova) po predsjednici Ivi Tukić, koju zastupaju Ana Jelavić, Nediljko Ivančević, Boris Ivančić i Mladen Kuzmić, odvjetnici iz Splita (predmet broj: U-I-1142/2019);
– Hrvatski savez stanara građana EU iz Zagreba, po predsjednici Gordani Vojković, koju zastupa Jasna Matičević, odvjetnica iz Zagreba (predmet broj: U-I-1391/2019).
3.2.1. Predlagateljica Tonka Ivanišević izrijekom osporava suglasnost s Ustavom »članka 1. stavka 2.«, »članka 28.a« i »članka 4.«, bez preciziranja zakona o čijim je odredbama riječ.
Članci 1. i 4. su odredbe ZIDZoNS-a/18 kojima je izmijenjen članak 21., odnosno članak 40. ZoNS-a, dok je članak 28.a novouvedena odredba ZoNS-a. Stoga se u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja predmet osporavanja označava kao članak 21. stavak 2., članak 28.a i članak 40. ZoNS-a, a podrazumijeva se onakav sadržaj članaka 21. i 40. ZoNS-a kako on glasi nakon stupanja na snagu ZIDZoNS-a/18.
3.2.2. Predlagatelj Damir Fak osporava suglasnost s Ustavom članaka 28.a stavka 1. i 28.c stavka 2. ZoNS-a, koji se tako i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja.
3.2.3. Predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara osporava suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 u formalnopravnom smislu, dok u materijalnopravnom smislu osporava članak 28.a stavke 1., 2., 3. i 6., te članak 28.c ZoNS-a, kao i članak 6. ZIDZoNS-a/18.
Članak 28.a stavci 1., 2., 3. i 6. te članak 28.c ZoNS-a tako se i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja.
Budući da je članak 6. ZIDZoNS-a/18 izvorna (prijelazna) odredba tog zakona, u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja ona se i označava kao članak 6. ZIDZoNS-a/18.
3.2.4. Predlagateljica Udruga stanara Grada Splita osporava suglasnost s Ustavom »članka 2.« ZIDZoNS-a/18, to jest svih odredaba novouvedenog poglavlja XI.a ZoNS-a – članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a, koji se tako i označavaju u izreci i u daljnjem tekstu obrazloženja ove odluke i rješenja.
3.2.5. Predlagatelj Hrvatski savez stanara – građana EU također osporava suglasnost s Ustavom »članka 2.« ZIDZoNS-a/18, dakle, također svih odredaba poglavlja XI.a ZoNS-a odnosno članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a.
4. Ustavni sud je na temelju članka 25. Ustavnog zakona od Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja Republike Hrvatske zatražio i zaprimio pisano očitovanje o podnesenim prijedlozima (klasa: 371-01/18-02/74, ur. broj: 531-01-18-2 od 16. studenoga 2018.).
5. Ustavni sud izvršio je uvid i u sljedeću dokumentaciju:
– relevantni dio zapisnika 11. sjednice (tadašnjeg Zastupničkog doma) Hrvatskog sabora, održane u tijeku rujna i listopada 1996. godine, na kojoj je 11. listopada 1996. donesen ZoNS;
– Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (P.Z. 293), kojeg je 14. lipnja 2018. Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru;
– izvješća radnih tijela Hrvatskog sabora u tijeku dvaju čitanja zakonskog prijedloga: Odbora za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbora za pravosuđe, Odbora za zakonodavstvo, Odbora za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbora za ratne veterane, Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina;
– amandmane na P.Z. 293: Kluba zastupnika Neovisni za Hrvatsku, Kluba zastupnika SDP-a, Kluba zastupnika Živog zida i SNAGA-e, Kluba zastupnika SDSS-a, te Vlade Republike Hrvatske;
– prijedloge zaključaka klubova zastupnika HNS-a-liberalnih demokrata, HDZ-a, nacionalnih manjina, Stranke rada i solidarnosti, Reformista, HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a, te nezavisnih zastupnika;
– relevantni dio zapisnika 8. sjednice Hrvatskog sabora, održane u travnju, svibnju, lipnju i srpnju 2018., na kojoj je 13. srpnja 2018. donesen ZIDZoNS/18.
6. Predlagatelji Hrvatski savez udruga stanara, Udruga stanara Grada Splita i Hrvatski savez stanara – građana EU predložili su Ustavnom sudu i donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog zakona, u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
II. PREDMET OSPORAVANJA
7. Osporava se formalnopravna suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18, uz obrazloženje da nije donesen većinom zastupničkih glasova, koja je za donošenje organskih zakona propisana člankom 83. stavkom 2. Ustava.
8. Formalnopravna suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 osporava se i na temelju tvrdnje da o zakonskom prijedlogu nije provedena javna rasprava, kao i u aspektu ovlaštenog predlagatelja zakona, uz obrazloženje da Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja nije ovlašteni predlagatelj ZIDZoNS-a/18, jer to ratione materiae može biti samo Ministarstvo pravosuđa Republike Hrvatske.
9. Odredbe ZoNS-a osporene u materijalnopravnom smislu u cjelini glase (dijelove koji su zasebno osporeni istaknuo Ustavni sud):
»Članak 21.
(1) Najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pored razloga iz članka 19. ovoga Zakona, ako se u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti svoje potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati.
(2) U slučaju iz stavka 1. ovoga članka najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima najma stana na neodređeno vrijeme.«
»Članak 28.a
(1) Zaštićena najamnina koju plaća najmoprimac stana i osoba koja je stekla status zaštićenog podstanara prema propisima koji su važili do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’, br. 91/96.) (u daljnjem tekstu: zaštićeni podstanar), za stan koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, povećava se svakih dvanaest mjeseci, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023. Iznos za koji se povećava najamnina na dan 1. rujna tekuće godine je fiksan i iznosi 1,20 puta zaštićene najamnine koju je najmoprimac ili zaštićeni podstanar plaćao na dan 31. kolovoza 2018.
(2) Naknada koju plaća osoba kojoj je danom stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’, br. 91/96.) prestalo stanarsko pravo i osoba kojoj je prestao status zaštićenog podstanara, na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, a koja nije sklopila ugovor o najmu stana na temelju ovoga Zakona i nije zatražila od suda donošenje presude koja će zamijeniti taj ugovor (u daljnjem tekstu: predmnijevani najmoprimac), povećava se svakih dvanaest mjeseci, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023. Iznos za koji se povećava naknada na dan 1. rujna tekuće godine je fiksan i iznosi 1,20 puta naknade koju je predmnijevani najmoprimac plaćao na dan 31. kolovoza 2018.
(3) Osoba iz stavka 2. ovoga članka dužna je i nadalje plaćati utvrđenu komunalnu naknadu.
(4) Povećanu najamninu iz stavka 1. ovoga članka najmoprimac i zaštićeni podstanar dužni su plaćati bez izmjene ugovora, a na temelju izračuna najmodavaca.
(5) Povećanu naknadu iz stavka 2. ovoga članka predmnijevani najmoprimac dužan je plaćati na temelju izračuna vlasnika stana.
(6) Izračun najmodavca iz stavka 4. ovoga članka i izračun vlasnika stana iz stavka 5. ovoga članka su vjerodostojne isprave na temelju kojih se može odrediti ovrha ako su u pisanom obliku, ako je u njima naznačeni vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane obveze.
Članak 28.b
(1) Razliku između povećane zaštićene najamnine iz članka 28.a stavka 1. ovoga Zakona i zaštićene najamnine na dan 31. kolovoza 2018. i razliku između povećane naknade iz članka 28.a stavka 2. ovoga Zakona i naknade na dan 31. kolovoza 2018., umjesto zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca, koji je član obitelji smrtno stradalog ili nestalog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata ili hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata i nije stambeno zbrinut na njegov pisani zahtjev, plaća Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje.
(2) Razliku između povećane zaštićene najamnine iz članka 28.a stavka 1. ovoga Zakona i zaštićene najamnine na dan 31. kolovoza 2018. i razliku između povećane naknade iz članka 28.a stavka 2. ovoga Zakona i naknade na dan 31. kolovoza 2018., umjesto zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca, koji na temelju posebnog propisa prima stalnu socijalnu pomoć, na njegov pisani zahtjev, plaća jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb na čijem se području nalazi stan.
(3) Razlika najamnine, odnosno naknade iz stavaka 1. i 2. ovoga članka plaća se izravno najmodavcu, odnosno vlasniku stana.
(4) Ako Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave ne ispuni svoju dužnost iz ovoga članka, najmodavac, odnosno vlasnik stana može putem suda tražiti ispunjenje ove dužnosti. Ovaj sudski postupak je hitan.
Članak 28.c
(1) Dana 1. rujna 2023. godine prestaje pravo zaštićenog najmoprimaca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara, ako ovim Zakonom nije propisano drukčije, osim prava na zaštićenu najamninu i drugih prava najmoprimaca i zaštićenih podstanara stanova koji su u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske.
(2) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz stavka 1. ovoga članka kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara i predmnijevani najmoprimac, dužni su iseliti iz stana najkasnije do 1. rujna 2023. godine, ako s najmodavcem, odnosno vlasnikom stana nisu sklopili novi ugovor o najmu stana ili ako ovim Zakonom nije propisano drukčije.
(3) Ako se najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac ne iseli iz stana u roku iz stavka 2. ovoga članka, najmodavac, odnosno vlasnik stana može nadležnom sudu podnijeti tužbu za iseljenje iz stana. Ovaj sudski postupak je hitan.
Članak 28.d
(1) Zaštićeni najmoprimac iz članka 28.c ovoga Zakona kojemu je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca ima pravo prvokupa stana u kojem stanuje.
(2) Zaštićeni najmoprimac pravo prvokupa stana u kojem stanuje ostvaruje na način propisan člancima 44. i 45. ovoga Zakona.
Članak 28.e
(1) Republika Hrvatska dužna je putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru, odnosno predmnijevanom najmoprimcu iz članka 28.b stavka 1. ovoga Zakona osigurati drugi odgovarajući stan u vlasništvu Republike Hrvatske, Grada Zagreba, jedinice lokalne samouprave ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom, najkasnije do 31. kolovoza 2023. Ova dužnost ne prestaje istekom propisanog roka.
(2) Jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb na čijem se području nalazi stan dužan je zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru, odnosno predmnijevanom najmoprimcu iz članka 28.b stavka 2. ovoga Zakona osigurati drugi odgovarajući stan u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, Grada Zagreba, Republike Hrvatske ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom, najkasnije do 31. kolovoza 2023. Ako jedinica lokalne samouprave ne raspolaže stambenim fondom ili sredstvima obvezu prema zaštićenom najmoprimcu preuzima Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama. Ova dužnost ne prestaje istekom propisanog roka.
(3) Zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac, kojemu je pravo prestalo prema članku 28.c ovoga Zakona, nije dužan iseliti se iz stana koji koristi do ispunjenja dužnosti Republike Hrvatske iz stavka 1. ovoga članka, odnosno dužnosti Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave iz stavka 2. ovoga članka.
(4) Od 1. rujna 2023. pa do ispunjenja svoje dužnosti iz stavka 1., odnosno stavka 2. ovoga članka Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave dužna je vlasniku stana plaćati naknadu u visini slobodno ugovorene najamnine na tržištu.
(5) Ako Republika Hrvatska, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave ne ispuni svoju dužnost iz stavaka 1., 2., odnosno stavka 4. ovoga članka, najmodavac, vlasnik stana, prijašnji zaštićeni najmoprimac, prijašnji zaštićeni podstanar, odnosno prijašnji predmnijevani najmoprimac može putem suda tražiti ispunjenje ove dužnosti. Ovaj sudski postupak je hitan.
Članak 28.f
(1) Zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac iz članka 28.b stavaka 1. i 2. ovoga Zakona dužan je na zahtjev središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave preseliti se u drugi odgovarajući stan u vlasništvu Republike Hrvatske, Grada Zagreba, jedinice lokalne samouprave ili druge osobe u kojemu ima prava i obveze najmoprimca koji je sklopio ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme sa zaštićenom najamninom. Ova dužnost ne prestaje istekom roka iz članka 28.e stavaka 1. i 2. ovoga Zakona.
(2) Troškove preseljenja iz stavka 1. ovoga članka snosi Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje, Grad Zagreb, odnosno jedinica lokalne samouprave.
(3) Dužnost, rok i drugi uvjeti preseljenja te stjecanje statusa zaštićenog najmoprimca iz stavka 1. ovoga članka određuju se rješenjem koje po službenoj dužnosti donosi središnje tijelo državne uprave nadležno za hrvatske branitelje, odnosno upravni odjel Grada Zagreba, odnosno jedinice lokalne samouprave nadležan za poslove stanovanja.
(4) Protiv rješenja iz stavka 3. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
Članak 28.g
(1) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ima pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama prilikom davanja u najam ili prodaje stana koja se provodi na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja te davanja u najam ili prodaje stana koji je u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji se daje u najam ili prodaje javnim natječajem, pod uvjetom da se najmodavcu obveže otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan po useljenju u novoiznajmljeni, odnosno kupljeni stan.
(2) Prednost davanja u najam stana iz stavka 1. ovoga članka može u ime i za račun zaštićenog najmoprimca, odnosno zaštićenog podstanara u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske zatražiti i najmodavac u svrhu ispunjenja svoje obveze osiguranja odgovarajućeg stana zaštićenom najmoprimcu, odnosno zaštićenom podstanaru u slučaju otkaza ugovora o najmu te Republika Hrvatska putem središnjeg tijela državne uprave nadležnog za hrvatske branitelje i jedinica lokalne samouprave u svrhu preseljenja zaštićenog najmoprimca, odnosno zaštićenog podstanara u smislu članka 28.e ovoga Zakona.
(3) Stavci 1. i 2. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju i na predmnijevanog najmoprimca.
(4) U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za davanje u najam, odnosno otkup stana iz stavaka 1., 2. ili 3. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac, koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme, tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.
(5) Ugovor o najmu stana, odnosno ugovor o kupoprodaji stana sklopljen protivno odredbama ovoga članka je ništetan.
Članak 28.h
Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, Grad Zagreb i jedinice lokalne samouprave dužni su prilikom izrade i donošenja provedbenih programa društveno poticane stanogradnje uzeti u obzir iskazani interes zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca za najam, odnosno kupnju stanova iz programa društveno poticane stanogradnje.
Članak 28.i
(1) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita koje građani uzimaju od kreditnih institucija za kupnju stana ili kuće, odnosno gradnju kuće radi rješavanja svojeg stambenog pitanja, pod uvjetom da se najmodavcu obvežu otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan u roku od najviše dvije godine od dana dobivanja subvencioniranoga kredita.
(2) Stavak 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje i na predmnijevanog najmoprimca.
(3) U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za subvencioniranje kredita iz stavaka 1. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.
(4) Odluka o dodjeli subvencije kredita iz stavka 1. ovoga članka donesena protivno odredbama ovoga članka je ništava.
Članak 28.j
(1) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji su navršili 70 godina života imaju pod jednakim uvjetima prednost pred drugim zainteresiranim osobama prilikom primanja u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne samouprave na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuju ili na području druge jedinice lokalne samouprave, pod uvjetom da se najmodavcu obvežu otkazati ugovor o najmu stana i predati mu stan po primanju u dom.
(2) Stavak 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuje i na predmnijevanog najmoprimca.
(3) U slučaju konkurencije zahtjeva više zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i/ili predmnijevanih najmoprimaca za primanje u dom iz stavka 1. ovoga članka prednost ima zaštićeni najmoprimac, zaštićeni podstanar, odnosno predmnijevani najmoprimac koji je zahtjev podnio prije, a ako su zahtjevi podneseni u isto vrijeme tada prednost ima onaj koji je stariji po godinama života.
(4) Odluka o primanju u dom iz stavka 1. ovoga članka donesena protivno odredbama ovoga članka je ništava.
(5) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz stavka 1. ovoga članka za prijem u dom za starije i nemoćne osobe treba iskazati svoju volju.
Članak 28.k
(1) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca i predmnijevani najmoprimac, čiji je netodohodak po članu domaćinstva manji ili jednak od polovice prosječne plaće u Republici Hrvatskoj za proteklu godinu, imaju pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine (u daljnjem tekstu: subvencija najamnine) od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028. u skladu s ovim Zakonom.
(2) Pravo na subvenciju najamnine utvrđuje i visinu mjesečnog iznosa subvencije najamnine izračunava rješenjem ured državne uprave u županiji, odnosno ured Grada Zagreba nadležan za stambene poslove po zahtjevu najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno predmnijevanog najmoprimca iz stavka 1. ovoga članka, odnosno po službenoj dužnosti u slučaju promjene podataka važnih za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine ili izračun visine njezina mjesečnog iznosa.
(3) Protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
(4) Sredstva za subvenciju najamnine osiguravaju se u državnom proračunu na poziciji ureda državne uprave u županijama, a plaćanje se provodi putem ureda državne uprave u županijama, odnosno ureda Grada Zagreba nadležnog za stambene poslove.
Članak 28.l
(1) Zahtjev za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine i utvrđivanje visine mjesečnog iznosa subvencije najamnine podnosi se najkasnije do 1. studenoga 2023., odnosno u roku od 60 dana od dana ostvarenja uvjeta za stjecanje prava na subvenciju najamnine u slučaju u kojem su se uvjeti za stjecanje tog prava ostvarili nakon 1. rujna 2023., te se nakon isteka tog dana, odnosno roka ne može više podnijeti.
(2) Zahtjev iz stavka 1. ovoga članka podnesen nakon 1. studenoga 2023. godine, odnosno po isteku roka od 60 dana od dana ostvarenja uvjeta za stjecanje prava na subvenciju najamnine u slučaju u kojem su se uvjeti za stjecanje tog prava ostvarili nakon 1. rujna 2023., odbacuje se rješenjem.
(3) Uz zahtjev za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine i utvrđivanje visine mjesečnog iznosa subvencije najamnine podnositelj zahtjeva prilaže:
1. ugovor o najmu stana i
2. dokaze o netodohotku članova obiteljskog domaćinstva u protekloj kalendarskoj godini.
(4) Pravo na subvenciju najamnine i visina mjesečnog iznosa subvencije najamnine izračunava se prilikom svake promjene podataka važnih za njezin izračun, a najmanje jednom godišnje.
(5) Osoba koja je ostvarila pravo na subvenciju najamnine dužna je uredu državne uprave u županiji ili Grada Zagreba nadležnom za stambene poslove:
1. prijaviti promjene podataka važnih za utvrđivanje prava na subvenciju najamnine ili izračun njezina mjesečnog iznosa najkasnije osam dana od dana njihova nastanka i
2. dostaviti podatke o netoprihodima članova obiteljskog domaćinstva u protekloj kalendarskoj godini najkasnije do kraja mjeseca veljače tekuće godine.
(6) Protiv rješenja iz stavka 2. ovoga članka ne može se izjaviti žalba, ali se može pokrenuti upravni spor.
Članak 28.m
Visina mjesečne subvencije najamnine
Članak 28.n
(1) Zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske te zaštićeni najmoprimac i zaštićeni podstanar iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca i predmnijevani najmoprimac, imaju pravo na stručnu pomoć u pronalaženju i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu, odnosno kupnji stana ili kuće na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuju ili na području druge jedinice lokalne samouprave.
(2) Pomoć u pronalaženju i posredovanju iz stavka 1. ovoga članka pruža Agencija za pravni promet i posredovanje nekretninama, na pisani zahtjev zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, zaštićenog najmoprimca i zaštićenog podstanara iz članka 28.c ovoga Zakona kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenog najmoprimca, odnosno predmnijevanog najmoprimca.«
»Članak 40.
(1) Zaštićenom najmoprimcu najmodavac može dati otkaz ugovora o najmu stana i pored razloga iz članka 19. ovoga Zakona, zbog razloga:
– propisanog u članku 21. stavku 1. ovoga Zakona,
– ako nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a na temelju posebnog propisa ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina.
(2) U slučaju iz stavka 1. podstavka 1. ovoga članka najmodavac može zaštićenom najmoprimcu otkazati ugovor o najmu stana samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.
(3) U slučaju iz stavka 1. podstavka 2. ovoga članka jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb dužni su najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.
(4) Najmodavac, odnosno jedinica lokalne samouprave ili Grad Zagreb nisu dužni u slučajevima iz stavaka 2. i 3. ovoga članka osigurati drugi odgovarajući stan najmoprimcu koji ima u vlasništvu useljivi odgovarajući stan na području općine ili grada gdje se nalazi stan u kojem stanuje.
(5) Najmodavac koji je otkupio stan prema odredbama Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine«, br. 43/92. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 2/94., 44/94., 58/95. i 11/96.) te njegovi pravni sljednici ne mogu otkazati ugovor o najmu zaštićenom najmoprimcu zbog razloga određenih u stavku 1. ovoga članka.
(6) Na otkaz ugovora iz stavka 1. ovoga članka na odgovarajući se način primjenjuju odredbe članka 22. ovoga Zakona, s time što je otkazni rok šest mjeseci.
(7) Ako jedinica lokalne samouprave u slučaju iz stavka 1. podstavka 2. ovoga članka najmoprimcu ne osigura drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca u roku od šest mjeseci od dana podnošenja osnovanog zahtjeva najmodavca, najmodavac može putem suda tražiti ispunjenje ove obveze. Ovaj sudski postupak je hitan.«
10. Članak 6. ZIDZoNS-a/18, osporen u materijalnopravnom smislu, glasi:
»Članak 6.
(1) Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojega je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu ovoga Zakona na području Republike Hrvatske ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje.
(2) Najmoprimac, odnosno zaštićeni podstanar iz stavka 1. ovoga članka dužan je predati stan vlasniku stana u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem.
(3) Ako najmoprimac ne preda stan u roku iz stavka 2. ovoga članka, vlasnik stana može putem suda tražiti njegovo iseljenje. Ovaj sudski postupak je hitan.«
III. PRIGOVORI PODNOSITELJA ZAHTJEVA ODNOSNO PREDLAGATELJA
11. Podnositelji zahtjeva osporavaju suglasnost s Ustavom svih članaka poglavlja XI.a, to jest članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a.
Smatraju da novela ZoNS-a, to jest navedene zakonske odredbe, »ne rješavaju na adekvatan način« odnos zaštićenih najmoprimaca i najmodavaca te time umanjuju ustavna prava zaštićenih najmoprimaca, koja proizlaze iz članaka 1. (Republika Hrvatska kao socijalna država), članka 14. (jednakost svih pred zakonom), članka 16. (ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem) i članka 35. (štovanje i pravna zaštita osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti) Ustava.
Podnositelji zahtjeva ukazuju na to da je Ustavni sud već ocjenjivao suglasnost s Ustavom pojedinih odredaba ZoNS-a te je donio odluku i rješenje broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. (»Narodne novine« broj 48/98.), u kojoj je pokazao, osobito u točki 4. obrazloženja, svijest o tome da su interesi zaštićenih najmoprimaca i najmodavaca nužno suprotstavljeni, ali da je jednako tako nužna zaštita pravnog položaja zaštićenih najmoprimaca. Stoga smatraju da je ta ustavnosudska odluka morala biti polazište za izradu svake daljnje izmjene i dopune ZoNS-a. Odstupanjem od stajališta izraženih u toj odluci i rješenju sustavno se krše prava zaštićenih najmoprimaca. To stoga što se odlukom zakonodavca mijenjaju ugovorni odnosi i povećava najamnina, sve na temelju zakonskih odredaba i izračuna najmodavca, a navedeno dovodi u pitanje karakter Republike Hrvatske kao socijalne države, jer su zaštićeni najmoprimci pretežito osobe koje iz ekonomskih razloga nisu bile u mogućnosti na drugi način riješiti svoje stambeno pitanje.
Nadalje, najmodavce se, prema stajalištu podnositelja zahtjeva, stavlja u povoljniji položaj jer su u situaciji izračunavati najamninu odnosno povećavati je osobama koje su često lošeg imovinskog statusa, pa je u tom smislu riječ i o diskriminaciji po osnovi imovinskog statusa. Pored toga, zaštićeni najmoprimci nemaju učinkovito pravno sredstvo kojim bi se suprotstavili (slučajno ili namjerno) pogrešnom najmodavčevom izračunu najamnine, već im jedino preostaje osporavati izračun tražbine kada najmodavac pokrene ovršni postupak. Tako su najmoprimci također stavljeni u nejednak položaj.
Premda je Ustavni sud u odluci i rješenju broj: U-I-762/1996 i dr. naveo da je neodređeno vrijeme trajanja bitan sadržaj instituta zaštićenog najma, zakonodavac je taj institut dokinuo i time doveo u pitanje karakter Republike Hrvatske kao socijalne države te ustavno načelo nepovredivosti doma. Dokidanje zaštićenog najma bilo bi, prema podnositeljima zahtjeva, prihvatljivo jedino uz osiguranje odgovarajućih zaštitnih mehanizama za najmoprimce putem kojih bi oni bili sustavno, trajno i pod podjednakim uvjetima stambeno zbrinuti. Mehanizmi koji su ugrađeni u ZoNS ne mogu ispuniti tu zaštitnu funkciju, jer su najmoprimci stavljeni u nerazmjerno lošiju pravnu i faktičnu situaciju od prethodne. Iako i najmodavci, kao vlasnici stanova, imaju određena prava koja su godinama bila narušena djelovanjem države, njihova se prava sada rješavaju »preko leđa« zaštićenih najmoprimaca, koji u vrijeme nastanka spornih pravnih odnosa nisu znali i nisu mogli znati do kakvih će posljedica to dovesti desetljećima kasnije, a sada im se pruža samo minimalna i privremena zaštita, nakon čega će ostati prepušteni sami sebi i ovisni o vlastitim ekonomskim mogućnostima.
Zaštitne mjere koje su predviđene ZoNS-om nisu, kako smatraju podnositelji zahtjeva, razmjerne stupnju diskriminatornosti novog pravnog uređenja položaja zaštićenih najmoprimaca. Poznato je da Republika Hrvatska i jedinice lokalne odnosno područne samouprave raspolažu vrlo ograničenim, nedostatnim brojem stanova, koji se pretežito koriste za zbrinjavanje socijalno ugroženih građana. Međutim, i u slučaju da je broj raspoloživih stanova dostatan, zakonodavac nije zaštićenim najmoprimcima osigurao učinkovito pravno sredstvo za slučaj preseljenja u drugi »odgovarajući« stan (članak 28.f ZoNS-a), jer je odluku o tome što je »odgovarajući stan« prepustio središnjem tijelu državne uprave nadležnom za hrvatske branitelje, Gradu Zagrebu odnosno jedinici lokalne samouprave, a protiv njihove odluke nije predvidio suspenzivni pravni lijek – žalbu, već nesuspenzivni – upravni spor, koji je u pravilu i dugotrajan. Isto je i s drugim »alibi – mjerama« kao što su subvencioniranje najamnine (članak 28.k ZoNS-a) i pružanje pomoći u pronalaženju nekretnine (članak 28.n ZoNS-a). Sve te mjere podnositelji zahtjeva smatraju neadekvatnim i nerazmjernim u odnosu na činjenicu da će zaštićeni najmoprimci 1. rujna 2023. ostati bez svojih domova. Adekvatno i učinkovito bilo bi jedino da je zakonodavac, primjerice, predvidio sredstva za izgradnju ili otkup stanova u koje će preseliti zaštićene najmoprimce, sredstva kojima bi najmoprimci od najmodavaca otkupili stanove u kojima stanuju ili nastavak zaštićenog najma na temelju važećih, zakonitih ugovora.
12. Predlagateljica Tonka Ivanišević osporava suglasnost s Ustavom članaka 21. stavka 2., 28.a i 40. ZoNS-a.
Iz sadržaja prijedloga proizlazi da je ona (jedina među predlagateljima) vlasnica stana u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci.
Poziva se na odluku i rješenje Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. kojom je, kako navodi, ukinuta obveza vlasnika stana da zaštićenom najmoprimcu osigura zamjenski stan, a ta je obveza novelom ZoNS-a ponovo nametnuta, i to na način da se njome opterećuje samo jedan dio vlasnika stanova te se vlasnike stanova dijeli prema imovinskom stanju i životnoj dobi.
Uz navedenu odluku i rješenje Ustavnog suda, osporene su zakonske odredbe u nesuglasnosti, kako smatra predlagateljica, i s »člankom 21. stavkom 2., člankom 31. stavkom 2. podstavkom 3., člankom 39. i člankom 40. stavkom 2.« ZoNS-a, člankom 14. Ustava (zabrana diskriminacije; jednakost svih pred zakonom), s presudom u predmetu Statileo protiv Hrvatske (br. 12027/10, presuda od 10. srpnja 2014.) Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP), načelima jednakosti i pravednosti, te s jamstvom prava vlasništva (članak 48. Ustava).
13. Predlagatelj Damir Fak osporava suglasnost s Ustavom članaka 28.a stavka 1. i 28.c stavka 2. ZoNS-a.
Smatra da su navedene odredbe u nesuglasnosti s člankom 14. stavkom 2. (jednakost svih pred zakonom), člankom 34. stavkom 1. (nepovredivost doma), te člankom 83. stavkom 2. Ustava (donošenje organskih zakona većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru).
Neustavnost u formalnopravnom smislu (članak 83. stavak 2. Ustava) predlagatelj nalazi u tome što je novela ZoNS-a u Hrvatskom saboru donesena »običnom« većinom (72 glasa »za«, 8 glasova »protiv« i 1 »suzdržan« glas), dok bi kvalificiranu većinu činilo 76 zastupničkih glasova, jer je riječ o organskom zakonu kojim se razrađuje pravo na dom kao temeljno ljudsko pravo zaštićeno člankom 34. Ustava, a s obzirom na činjenicu da će 1. rujna 2023. zaštićeni najmoprimci na temelju tog zakona izgubiti posjed stanova u kojima stanuju.
Kao neustavnost u materijalnopravnom smislu ističe činjenicu da članci 31. i 10. ZoNS-a nisu mijenjani te su i danas na snazi, a njima se jamči zaštićena najamnina na neodređeno vrijeme, kao i da se ugovor sa slobodno ugovorenom najamninom zaključen na neodređeno vrijeme ne može mijenjati prije isteka roka od godine dana te je i tada najamninu dopušteno povećati za najviše 20%. Naprotiv, osporenim člankom 28.a stavkom 1. ZoNS-a zaštićena najamnina povećava se, počevši od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023., svakih 12 mjeseci na način da povećanje zaštićene najamnine iznosi 120%. Tako su zaštićeni najmoprimci stavljeni u nejednak položaj u odnosu na ostale najmoprimce.
Člankom 28.a stavkom 6. ZoNS-a propisano je da najmodavčev izračun zaštićene najamnine ima svojstvo vjerodostojne isprave za pokretanje ovršnog postupka, dok obračun slobodno ugovorene najamnine nema to svojstvo, pa su time također stavljene u nejednak položaj dvije kategorije najmoprimaca.
Člankom 28.c stavkom 2. ZoNS-a najmodavcima se daju, kako smatra predlagatelj, veća prava nego što su ih imali u trenutku stjecanja vlasništva stana, jer će najkasnije 1. rujna 2023. steći (a najmoprimci izgubiti) posjed stanova. Naime, ovaj predlagatelj tvrdi da najmodavci nisu imali pravo na posjed stanova 26. prosinca 1958., kada je stupio na snagu Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (»Službeni list FNRJ« broj 52/58.), jer su »nacionalizirane zgrade namijenjene najmu, a ne domovi vlasnika«. Stanovi namijenjeni najmu postali su društveno vlasništvo, a stanari su na temelju odluke nadležnog tijela stekli stanarska prava na nekretninama u društvenom vlasništvu, to jest stekli su posjed stana koji je u tom trenutku u državnom vlasništvu. Na temelju članka 17. navedenog zakona vlasnici su imali pravo na izuzeće od nacionalizacije jednog ili najviše dva stana, odnosno najviše četiri sobe. U trenutku kada stan izuzimanjem od nacionalizacije prelazi iz društvenog u privatno vlasništvo nositelj stanarskog prava već ima posjed stana, pa vlasnik nema i pravo na posjed. Dakle, vlasništvo stječe s već zasnovanim ograničenjem u korist stanara. Takvo stjecanje stanarskih prava bilo je moguće do 26. kolovoza 1974., pa su sve obitelji koje bi do 1. rujna 2023. trebale iseliti u posjedu stanova najmanje 44 godine, a većina njih i preko 60 godina. Tako dugotrajna veza između stanara i nekretnine štiti se u okviru prava na dom iz članka 34. Ustava odnosno članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija).
Predlagatelj također navodi da Ustavni sud, donoseći odluku i rješenje broj: U-I-762/1996 i dr., nije našao da bi ZoNS, u najvećem dijelu, bio u nesuglasnosti s Ustavom, pa ni u tome što zaštićenim najmoprimcima nije bio omogućen otkup stanova kao drugim nositeljima stanarskih prava, uz činjenicu da im je taj zakon do osporene novele iz 2018. godine omogućavao najam stanova na neodređeno vrijeme. S obzirom na to da je sada određen datum prestanka zaštićenog najma (1. rujna 2023.), predlagatelj smatra da je nestao razlog zbog kojeg je Ustavni sud ocijenio kako ZoNS nije u nesuglasnosti s Ustavom.
Budući da ZoNS bez osporenih, neustavnih odredaba nije primjenjiv, predlagatelj predlaže taj zakon ukinuti u cijelosti.
14. Predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara osporava suglasnost s Ustavom cjelokupnog ZIDZoNS-a/18 u formalnopravnom smislu, dok u materijalnopravnom smislu osporava članak 28.a stavke 1., 2., 3. i 6., te članak 28.c ZoNS-a, kao i članak 6. ZIDZoNS-a/18.
Navedeni predlagatelj podnio je Ustavnom sudu opsežan i sveobuhvatan prijedlog u kojem su de facto sadržajno objedinjeni prigovori i svih ostalih predlagatelja odnosno podnositelja zahtjeva, pa se u nastavku obrazloženja ove odluke i rješenja tekst tog prijedloga citira gotovo u cijelosti:
»Ustav iz 1990. godine čl. 1. određuje Republiku Hrvatsku kao socijalnu državu.
Međutim, sadržaj koncepta socijalne države, socijalne pravde i samih socijalnih prava nije sam po sebi razumljiv jer je apstraktne prirode.
Radi se o vrijednosnom opredjeljenju koje je ujedno i temeljno načelo ustavnog poretka pa stoga iziskuje dodatnu interpretaciju. Tako, primjerice, odredba članka 1. prema kojoj je Hrvatska i socijalna država ima svoju konkretizaciju u članku 3. Ustava gdje se ističe da je socijalna pravda jedna od temeljnih vrednota ustavnog poretka te daljnju konkretizaciju u člancima 48. do 50. Ustava kojima se jamče gospodarska, socijalna i kulturna prava unutar demokratskog poretka.
Načelo socijalne pravde usko je povezano sa načelima jednakosti, vladavine prava te poštivanjem prava čovjeka. Socijalna pravda kao vrijednosno opredjeljenje usmjerena je na izjednačavanje socijalne neravnopravnosti i služi očuvanju ljudskog dostojanstva.
U odluci U-I-448/2009 od 19. srpnja 2012. godine Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje Ustavni sud) navodi kako ljudska prava čine integrirani sustav za zaštitu ljudskog dostojanstva te prihvaća pravna stajališta njemačkog Saveznog ustavnog suda prema kojem je ljudsko dostojanstvo središnja točka od koje se mora polaziti pri uravnoteživanju svih drugih ustavnih vrednota.
Načelna stajališta o standardima socijalne države i načelima socijalne pravde Ustavni sud je donio u odluci i rješenju U-IP-3820/2009 od 17. studenog 2009. godine te ih je ponovio i u svojoj kasnijoj praksi npr.: U-I-3685/2015 i dr. od 04. travnja 2017. godine; U-I-1694/2017 od 02. svibnja 2018. godine.
U više odluka, pa tako i u odluci U-I-283/1997 od 12. svibnja 1997. godine (‘Narodne novine’ 69/98) Ustavni sud navodi kako je pravo zakonodavca da u skladu s gospodarskim mogućnostima regulira gospodarska i socijalna prava koja nisu apsolutna, pri čemu zakonodavac ne smije dovesti u pitanje temeljna ustavna prava i načela jednakosti, socijalne pravde i vladavine prava.
Drugim riječima, zakon koji bi težio ograničavanju temeljnih prava, morao bi ispunjavati kriterije propisane čl. 14. i 16. Ustava, odnosno morao bi istaknuti zbog kojeg se Ustavom zaštićenog dobra iz čl. 16. Ustava (slobode i prava drugih, pravni poredak, javni moral i zdravlje) ograničavaju socijalna prava pod uvjetima iz čl. 14. Ustava (načelo jednakosti) i čl. 16. st. 2. (načelo proporcionalnosti).
Pravo na dom je temeljno ljudsko pravo. Pojam doma neraskidivo je povezan sa pojmovima stan i stanovanje.
U kategoriji osobne potrošnje stan se stavlja u isti red sa hranom i odjećom jer se bez pristojnog stana život ne čini mogućim. On je stoga potrošačka nužda i posebno dobro koje trebaju i oni koji si ga nisu u stanju priuštiti.
Stan je najveća materijalna i simbolična vrijednost kućanstva. U kontekstu stanovanja dom obilježava osjećaje, vrijednosti, kulturu i prakse povezane s fizičkom strukturom čovjekovog obitavanja. Dom je snažno povezan s obitelji kao društvenom institucijom u kojoj se razmjenom neformalne skrbi stvaraju trajne veze među članovima obitelji, povezan s idejom sigurnosti, toplinom, privatnosti te odnosima ljubavi.
Uslijed procesa industrijalizacije i urbanizacije u zapadnim socijalnim državama razvili su se opsežni programi putem kojih država intervenira na stambenom tržištu kako bi pristojno stanovanje bilo priuštivo svim društvenim skupinama i pojedincima.
Programi stambenih politika modernih demokratskih država zasnovani su na konceptu pomirbe kapitala i rada u kojima je država partner (npr. Nizozemska je 1901. godine ustavom odredila odgovornost države za stambeno zbrinjavanje građana ili Francuska koja je sredinom 1990-ih, iako pravo na stan nije izrijekom navedeno u ustavu, donijela zakon koji utječe na ustavnu interpretaciju socijalnih prava zajamčenih ustavom koji podrazumijevaju i pravo na stan).
Na nivou europskih institucija te Europske unije donesen je čitav niz propisa vezanih za stanovanje.
Iako je Republika Hrvatska potpisala, ali nije ratificirala Revidiranu socijalnu povelju, valja navesti kako se čl. 31. iste države potpisnice obvezuju glede prava na stan na mjere: a) promicanja dostupnosti stana odgovarajućeg standarda, b) spriječiti ili smanjiti beskućništvo s izgledom njegove postupne eliminacije, c) učiniti cijene stanova prihvatljivim osobama koje ne raspolažu s dovoljnim sredstvima.
Europska povelja za stanovanje pristupa stanovanju kao bitnoj komponenti europskog socijalnog modela i kao ključnom čimbeniku socijalne integracije. Poveljom se ističe pravo svake osobe na prostoru Europske unije na pristup zdravom, pristojnom i priuštivom stanu, a onima koji ne mogu zaraditi za takav stan trebaju pomoć države svojim socijalnim stambenim programom. Ranjive skupine trebaju imati prepoznatljive povlastice, a na stambenom tržištu se treba suprotstaviti špekulantskim interesima.
Kao konkretan doprinos razvoju socijalnih stambenih programa Razvojna banka Vijeća Europe daje povoljne zajmove za gradnju socijalnih stanova.
Po načelu supsidijarnosti u Europskoj uniji stanovanje i stambena politika u nadležnosti su zemalja članica.
Međutim, Europska unija i ostale europske institucije, u novije vrijeme sve više utječu na prakse stambenih politika te se javljaju kao korektivi nacionalnih praksi priređivanja i provedbe stambene politike.
Tako sredinom 1990-ih godina uz tehničku i financijsku pomoć sa zapada tranzicijske zemlje osnivaju nacionalne stambene fondove koji potiču stambenu gradnju, premiranjem stambene štednje i ciljanim poreznim povlasticama institucionaliziraju stambenu problematiku.
Obzirom da je standard stanovanja u tim zemljama znatno niži nego u zemljama članicama EU-a, njihovim stupanjem u članstvo donose se odluke kako se sredstva iz EU strukturalnih fondova mogu koristiti za gradnju socijalnih stanova.
U oblikovanju programa stambene politike, posebno onih vezano za ranjive skupine, zanimljiv je primjer susjedne Republike Slovenije koja ulogu države u stambenoj politici crpi iz ustavne odredbe prema kojoj će država osigurati povoljnost za građane kako bi priskrbili odgovarajući stan – u tom smislu ova se odredba tumači kao ustavno pravo građana na dom te kao obveza izdvajanja dijela javnih sredstava za stambene programe.
Iako je u procesu pridruživanja Europskoj uniji Republika Hrvatska bila obvezana na donošenje strategije socijalnog stanovanja, to se nije dogodilo. U javnosti nikada nisu otvorene ozbiljne rasprave kako bi se razvila učinkovita i djelotvorna stambena politika koja bi bila sastavnica gospodarskog i socijalnog razvoja.
Obzirom da je Republika Hrvatska tranzicijska zemlja na nju se odnosi Rezolucija parlamentarne skupštine Vijeća Europe broj 1096 (1) od 27. lipnja 1996. godine o mjerama za uklanjanje nasljeđa bivših komunističkih totalitarnih sustava koja u toč. 10. navodi:
‘Nadalje, Skupština savjetuje da imovina, uključujući i crkvenu, koja je bila nezakonito ili neopravdano oduzeta od strane države, nacionalizirana, konfiscirana ili na drugi način izvlaštena za vrijeme vladavine komunističkih totalitarnih sustava, u načelu treba biti vraćena izvornim vlasnicima ‘in integrum’, ako je to moguće učiniti bez kršenja prava sadašnjih (novih) vlasnika koji su stekli tu imovinu u dobroj vjeri ili prava stanara koji su unajmili tu imovinu u dobroj vjeri, te bez štete za napredak demokratskih reformi. U slučajevima kada to nije moguće, treba se dodijeliti pravedna materijalna naknada. O zahtjevima i sukobima koji se odnose na pojedinačne slučajeve restitucije imovine trebaju odlučiti sudovi.’
Nakon II. svjetskog rata u razdoblju od 1945. godine do 1953. godine država (Demokratska Federativna Jugoslavija do 1946. godine i Federativna Narodna Republika Jugoslavija do 1953. godine) samovoljno, bez jedinstvenih kriterija raspodjeljuje stanove. Državna tijela su rješenjem odlučivala o oduzimanju viška stambenog fonda i prisilnoj raspodjeli stambenog fonda te iznajmljivanju ispražnjenih stanova. Dakle, kriterij raspodjele stanova je u potpunosti bio u rukama državnih tijela dok vlasnici stanova nisu imali pravo dirati u stanarski odnos koji je tako uspostavljen od strane države.
1953. godine donesena je Uredba o upravljanju stambenim zgradama (‘Službeni list’ FNRJ br. 52/53) kojom se uvodi ‘pravo na stan’ koje je svojim nositeljima omogućavalo trajno i neograničeno korištenje stana za stambene potrebe. Uredbom se upravljanje stambenim fondom prenosi na novoosnovane organe društvenog upravljanja koji sada pri upravljanju stambenim fondom više ne mogu samovoljno, bez jedinstvenih kriterija raspodjeljivati stanove nego su u svom odlučivanju ograničeni ‘pravom na stan’.
1958. godine donosi se Zakon o nacionalizaciji najamnih zgrada i građevinskog zemljišta (‘Službeni list’ FNRJ br. 52/58) čime započinje razdoblje nacionalizacije svih najamnih stambenih zagrada i građevinskog zemljišta. Time se povećao stambeni fond kojim su upravljali organi društvenog upravljanja, ali oni su upravljali samo zgradama u društvenom vlasništvu dok su obiteljskim stambenim zgradama upravljali vlasnici.
Zakonom o stambenim odnosima koji je donesen 1959. godine (‘Službeni list’ FNRJ br. 16/59) započinje razdoblje u kojem će se konačno urediti stanarsko pravo i pravo davanja stanova na korištenje. Prema Zakonu o stambenim odnosima jednom dodijeljeno ‘stanarsko prvo’ davalo je nositelju toga prava i članovima njegovog domaćinstva pravo na trajno i neograničeno korištenje određenog stana za stambene potrebe, a moglo se dodjeljivati na stanovima i u društvenom i u privatnom vlasništvu.
Ustavnom reformom Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije iz 1974. godine stambeni odnosi se delegiraju u djelokrug socijalističkih republika i autonomnih pokrajina. Prema Zakonu o stambenim odnosima Socijalističke Republike Hrvatske iz 1974. godine (‘Narodne novine’ 52-528/74) stanarsko pravo se moglo isključivo steći samo na stanovima u društvenom vlasništvu. Međutim, stanarska prava koja su stečena nad stanom u privatnom vlasništvu do 26. kolovoza 1974. godine i dalje su opstala.
Dana 22. prosinca 1990. godine donesen je Ustav Republike Hrvatske (‘Narodne novine’ 56/90) koji ne poznaje institut društvenog vlasništva, već se Ustavom propisuje i jamči nepovredivost (individualnog) vlasništva koje pripada određenoj fizičkoj ili pravnoj osobi. Zbog toga je tzv. društveno vlasništvo – neposredno na temelju zakonskih propisa ili u različitim postupcima – pretvoreno u vlasništvo države, jedinica lokalne samouprave i uprave, poduzeća, ustanova i drugih fizičkih i pravnih osoba.
1991. godine Republika Hrvatska donosi Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (‘Narodne novine’ 27/91), kao tranzicijski propis. Donošenjem tog zakona započinje transformacija ‘stanarskog prava’ u pravo vlasništva jer Ustav ne poznaje društveno vlasništvo, niti ‘stanarsko pravo’.
Naime, Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo omogućena je nositeljima stanarskog prava i, uz njihovu dozvolu članovima njihovog domaćinstva kupnja stanova na kojima su imali stanarsko pravo pod povoljnijim uvjetima. Međutim, nositelji stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu ili društvenom vlasništvu koji su postali društveno vlasništvo konfiskacijom nisu imali pravo kupnje stanova na kojima su imali ‘stanarsko pravo’.
Člankom 24. Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo predviđeno je da se novac koji se ostvari prodajom stanova u iznosu od 90% koristi za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za naknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu naknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine, za naknadu stanarima – građanskim osobama kod kupnje stana iz stambenog fonda Jugoslavenske narodne armije, za naknadu stanarima vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisom.
U tranzicijske propise bitne za ovaj prijedlog ulaze još i Zakon o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine (‘Narodne novine’ br. 92/96), te Zakon o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade (‘Narodne novine’ br. 22/06).
U daljem usklađivanju odnosa sa područja stanovanja s Ustavom doneseni su 1996. godine Zakon o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (‘Narodne novine’ br. 91/96) i Zakon o najmu stanova (‘Narodne novine’ 91/96 ).
Njihovim stupanjem na snagu u cijelosti prestaje vrijediti Zakon o stambenim odnosima. Time prestaju i postojeća ‘stanarska prava’ te se uvodi kategorija najmoprimca – zaštićeni najmoprimac u koju sada spadaju nositelji stanarskog prava koji nisu imali pravo kupnje stana (stanovi u privatnom vlasništvu te stanovi u društvenom vlasništvu koji su postali društveno vlasništvo konfiskacijom) te nositelji stanarskog prava koji nisu iskoristili pravo kupnje stana.
Dakle, stupanjem na snagu Zakona o najmu stanova dana 05. studenog 1996. godine ukinuto je stanarsko pravo te je, bez volje stranaka, uspostavljen pravni odnos najma i to neovisno o vremenu i načinu stjecanja stanova za to pravo, što znači da su svi stanari dobili položaj najmoprimca neovisno o tome jesu li stanarsko pravo stekli nad stanovima u bivšem društvenom vlasništvu te ga nisu otkupili, u privatnom vlasništvu (do 26. kolovoza 1974. godine) ili nad konfisciranim, nacionaliziranim i na ikoji drugi način oduzetim stanovima u bivšoj državi (sukladno čl. 2. Zakona o naknadi za imovinu oduzetu za vrijeme jugoslavenske komunističke vladavine).
Prema podacima dostupnim podnositelju proces prodaje društvenih stanova je bio učinkovit, ali ne i djelotvoran. Prodajom stanova ostvaren je značajan učinak u smislu prikupljanja sredstava, međutim projekt nije bio djelotvoran za stambenu politiku u cjelini.
Novac od prodaje društvenih stanova se tek malim dijelom vratio u stambenu potrošnju i njime nisu ispunjeni socijalni ciljevi kojima se rukovodio projekt prodaje društvenih stanova iako je zakonom bila jasno određena namjena tih sredstava.
Do kraja 2004. godine u Hrvatskoj je prodan 317.831 stan na kojima je postojalo stanarsko pravo. Od toga je na obročnu otplatu prodano 197.852, a jednokratnom isplatom 116.305 stanova.
Prema prof. Bežovanu u Hrvatskoj ne postoji nacionalni program stambenog zbrinjavanja ranjivih skupina kao što su beskućnici, osobe sa smanjenom sposobnošću ili migranti. Problem stambenog zbrinjavanja starijih osoba izuzetno je aktualan jer je već sada u ustanovama smještano 16.000 korisnika. U slučaju smještaja u državnom domu radi se o visokim subvencijama, neučinkovitom, nedjelotvornom i nepravednom sustavu. Nedostaju smještajni kapaciteti u stacionarima i hospicijima.
Prof. Bežovan u ranjivu skupinu u odnosu na stambeno zbrinjavanje uvrštava i oko 3.000 kućanstava sa statusom zaštićenog najmoprimca u stanovima u privatnom vlasništvu. Radi se o ranijim nositeljima stanarskih prava koji nisu mogli kupiti stanove na kojima su imali stanarsko pravo, a koje im je u SFRJ bilo ustavom zagarantirano kao trajno pravo stanovanja.
Republika Hrvatska je od sredstava iz prodaje društvenih stanova trebala pomoći u stambenom zbrinjavanju tih kućanstava. Status zaštićenih najmoprimaca veoma je nesiguran, vlasnici na njih vrše pritisak za iseljenjem, iako ti ljudi u tim stanovima žive više od četrdesetak godina u prosjeku. Česti su slučajevi nasilnog izbacivanja iz stana, a mahom se radi o starijim osobama slabog imovnog stanja pa su stoga zaštićeni najmoprimci u privatnim stanovima uvelike socijalno isključene osobe.
Pravo na dom je zaštićeno čl. 34. Ustava te čl. 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (‘Narodne novine – dodatak Međunarodni ugovori’ br. 18/97, 6/99-proč. tekst, 8/99-ispr., 14/02, 1/06 i 2/10 – dalje Konvencija).
Iako Ustav garantira nepovredivost doma i to povezuje sa pretragom istog u svrhu pronalaženja ili osiguranja dokaza vezanih za kaznene postupke tu odredbu Ustavni sud u svojoj praksi redovno sagledava u cjelini sa odredbom čl. 35. Ustava kojom se svakom jamči štovanje i pravna zaštita njegovog osobnog i obiteljskog života, dostojanstva, ugleda i časti. Ovo stoga što se osobni i obiteljski život uvelike i odvijaju unutar samog doma.
Ustavni sud u svojoj praksi vezanoj za čl. 34. Ustava primjenjuje obvezujuće stavove Europskog suda za ljudska prava (dalje ESLJP) jer se Republika Hrvatska ratifikacijom Konvencije eo ipso obvezala na sudbenost tog suda.
U konvencijskom pravu dom je autonoman pojam.
Dom čine prostorije s kojima je pojedinac ostvario dovoljno jaku, stvarnu i trajnu (kontinuiranu) povezanost, bez obzira na to da li ih nastanjuje zakonito ili bez ovlaštenja. Dom nije ograničen na prostorije koje su u zakonitom posjedu i koje su zakonito nastanjene. Ne mora se raditi o stanu ili kući – dom može, primjerice, biti i kamp kućica ili dr. prostor ako ga pojedinac opravdano smatra svojim domom i koristi ga kao dom. Zaštitu temeljem čl. 8. uživaju i poslovne prostorije. Dom je činjenica, a ne pravni pojam i ne ovisi o definicijama danim u domaćem pravu.
Ustavni sud je u svojim odlukama prihvatio i koristio navedene odrednice autonomnog pojma dom – npr. odluka Ustavnog suda U-III-2184/2009 od 13. studenog 2014. godine ili odluka U-III-2073/2010 od 04. ožujka 2014. godine.
Pravo na dom nije apsolutno i javna vlast se može miješati u ostvarenje tog prava ako je to u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira ili gospodarske dobrobiti zemlje te radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.
Miješanje jest svaki čin državne vlasti kojim se pravo na dom ograničava ili oduzima, ali i propust države da zaštiti prava pojedinca od miješanja trećih osoba. Primjerice, značenje miješanja ima i presuda za iseljenje, čak i kad još nije izvršena te čak i onda kada je stanar dobrovoljno iselio prije provedbe ovrhe.
Prethodno citirane iznimke od zabrane miješanja države u pravo na dom prosuđuju se primjenom testa razmjernosti na okolnosti konkretnog slučaja. Taj test se provodi putem tri eliminacijska pitanja: 1) Je li miješanje usmjereno na postizanje legitimnog cilja?; 2) Je li miješanje utemeljeno na zakonu?; 3) Je li miješanje bilo nužno u demokratskom društvu?.
Miješanje je utemeljeno na zakonu kada je čin miješanja proizašao iz odredbi bilo kojeg propisa koji je sukladno s načelom vladavine prava, dostupan svima (objavljen) i čiji su učinci predvidivi za sve.
Miješanje je usmjereno na postizanje ‘legitimnog cilja’ kada postoji neki od razloga navedenih u čl. 8. st. 2. Konvencije.
Miješanje je nužno ako: a) ako se isti opravdani cilj ne može postići primjenom blaže mjere; b) ako postoji ‘neodgodiva društvena potreba’ i c) ako je miješanje razmjerno toj potrebi.
Gubitak doma je najekstremniji oblik miješanja u pravo zajamčeno čl. 34. Ustava i čl. 8. Konvencije.
Potpisivanjem Konvencije Visoke ugovorne stranke, pa tako i Republika Hrvatska obvezale su se na to da će svakoj osobi pod svojom jurisdikcijom osigurati prava i slobode određene u odjeljku I.
‘Namjera je Konvencije jamčiti prava koja nisu teorijska i iluzorna već praktična i učinkovita.’
U odnosu na članak 8. Konvencije Republika Hrvatska ima pozitivne i negativne obveze.
Zakonom o najmu stanova (‘Narodne novine’ 91/96, 48/98 – Odluka Ustavnog suda, 66/98 – Odluka Ustavnog suda i 22/06 – dalje ZNS), koji je stupio na snagu 05. studenog 1996. godine u Hrvatskoj je započelo novo pravno uređenje stambenih odnosa jer su ex lege ukinuta stanarska prava, a korištenje stana uređeno je na ugovornom temelju.
Zakon je tako regulirao sklapanje ugovora o najmu sa zaštićenim najmoprimcem na neodređeno vrijeme, plaćanje zaštićene najamnine i drugih troškova, pravni položaj članova obiteljskog domaćinstva najmoprimca, prijelazna prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca, otkaz ugovora o najmu, pravo prvokupa u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara, zaštićenih podstanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravo zaštićenog najmoprimca.
Ustavni sud je na sjednici 31. ožujka 1998. godine donio odluku i rješenje oznake U-I-762/1996 kojim je pokrenuo postupak za ocjenu ustavnosti te je ukinuo slijedeće odredbe ZNS: čl. 21. st. 2. kojom je bila propisana obveza najmodavca da u slučaju otkaza ugovora o najmu sklopljenog na neodređeno vrijeme osigura najmoprimcu drugi useljiv stan pod uvjetima koji nisu nepovoljniji za najmoprimca; čl. 31. st. 2. podstavak 3. prema kojoj pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji s članovima domaćinstva nije koristio stan dulje od 6 mjeseci prije stupanja na snagu Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana; čl. 39. prema kojoj je najmodavac mogao dati otkaz ugovora o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji prima stalnu socijalnu pomoć ili koji ima više od 60 godina, samo u slučaju ako bi tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb osigurali drugi odgovarajući stan sa zaštićenom najamninom koju bi taj najmoprimac mogao plaćati i čl. 40. st. 2. prema kojoj je najmodavac u slučaju kada daje zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu stana iz razloga ako u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, dužan tom najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan koji neće biti za najmoprimca nepovoljniji od stana koji je koristio.
Ustavni sud je odlučio da odredbe čl. 21. st. 2. i čl. 40. st. 2. ZNS prestanu vrijediti istekom šest mjeseci od dana objave odluke.
Kako zakonodavac nije intervenirao u tekst ZNS u navedenom roku, a ni nakon toga godinama to je nastala pravna praznina koja je uzrokovala mnogobrojne probleme u primjeni ZNS u sudskoj praksi i upravo to je bio jedan od razloga donošenja Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18).
Europski sud za ljudska prava je 10. srpnja 2014. godine donio presudu u predmetu Statileo protiv Hrvatske, zahtjev broj 12027/10, koja presuda je postala konačna 10. listopada 2014. godine, a istom je utvrdio da je Republika Hrvatska počinila povredu prava vlasništva koje se štiti čl. 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju.
Analizirajući hrvatske propise koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizašle statuse zaštićenih najmoprimaca, ESLJP je utvrdio da postojeći zakonodavni okvir koji uređuje pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljanih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike (reforme u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava).
Zaključak je suda da važeće zakonodavstvo, osobito ZNS, vlasnicima stanova nameće prekomjeran individualni teret jer su oni primorani snositi većinu socijalnih i financijskih troškova stambenog zbrinjavanja ‘zaštićenih najmoprimaca’.
S tim u svezi ESLJP je utvrdio tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva: a) neodgovarajuću visinu zaštićene visine najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima; b) restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i c) nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma.
Proces izvršenja presuda ESLJP, pa tako i presude Statileo, sukladno čl. 46. st. 1. Konvencije zahtjeva od Republike Hrvatske da poduzme korake na zakonodavnom nivou kojima će se spriječiti mogućnost nastanka daljnjih istovjetnih povreda.
Pri tome ESLJP kroz presudu Statileo ne govori kojim mjerama i kako to nacionalna vlast treba izvršiti.
Prema Akcijskom planu koji je Odboru ministara Vijeća Europe dostavio Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava, koji ga je i sastavio, trebala se provesti javna rasprava do kraja 2015. godine na temelju koje bi se sačinio Prijedlog zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova.
Ova rasprava nije nikada provedena.
U Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora Ustavni sud je naveo kako Republika Hrvatska pripada parlamentarnim demokracijama zbog čega se u postupcima donošenja zakona moraju poštovati standardi inherentni demokratskim procedurama, osobito široke javne rasprave, kao i duh parlamentarizma izražen u ustavnim postulatima o Republici Hrvatskoj kao demokratskoj višestranačkoj državi u kojoj je Hrvatski sabor predstavničko tijelo građana i nositelj zakonodavne vlasti (čl. 3. i 70. Ustava).
Odbor ministara Vijeća Europe je na sastancima održanim 2016. i 2017. godine poticao i upozoravao Republiku Hrvatsku da dostavi tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa te da donese novi zakonodavni okvir.
U srpnju 2018. godine donesen je Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova.
U odluci U-I-722/2009 od 06. travnja 2011. godine Ustavni sud je naveo kako zahtjevi pravne sigurnosti i vladavine prava iz čl. 3. Ustava traže da pravna norma bude dostupna adresatima i za njih predvidljiva, tj. takova da oni mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati.
Adresati pravne norme ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i dužnosti te predvidjeti posljedice svog ponašanja ako pravna norma nije dovoljno određena i precizna.
Jedno od temeljnih načela vladavine prava je zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme i to je ključno za postanak i održavanje legitimnog pravnog poretka. Ovo se odnosi na sve grane prava jer bi zanemarivanje zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme ugrozilo druge sastavnice načela pravne sigurnosti kao dijela načela vladavine prava, osobito zahtjeva za jedinstvenom primjenom prava te poštovanjem učinaka pravomoćnih presuda i odluka tijela državne i javne vlasti.
U pozitivnom smislu zahtjev za određenošću i preciznošću pravne norme znači da građani moraju moći iz njezina izričaja stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi mogli prilagoditi svoje ponašanje. Ako to ponašanje reguliraju dvije ili više pravnih normi, njihov donositelj mora osigurati njihovu jasnoću i predvidljivost i u pogledu sadržaja svake od njih i u pogledu učinaka koji one stvaraju u svojem međuodnosu. Pozitivni smisao zahtjeva za preciznošću i određenošću pravne norme nije ispunjen ako građani, kao savjesne i razumne osobe, nagađaju o njezinu smislu i sadržaju, a njezini se primjenjivači često razilaze u njezinu tumačenju i primjeni u konkretno slučaju. Prijeporna tumačenja neke pravne norme, koja rezultiraju neujednačenom praksom upravnih i sudskih tijela, predstavljaju sigurnu naznaku pogrešaka i nedostataka u njezinoj određenosti.
Negativni smisao zahtjeva za određenošću i preciznošću pravne norme upućene tijelu državne vlasti znači da njezin izričaj mora vezati to tijelo tako da mu ne dopušta postupanje izvan svrhe određene njezinim sadržajem. To je važno i za postupanje državne i javne uprave i za postupanje tijela sudbene vlasti. Prva smiju postupati samo na temelju dovoljno jasnih zakonskih mjerila koja ih b pravno vezuju ili im pak dopuštaju određeni stupanj slobodne prosudbe (najčešće u okviru diskrecijske ocjene). U suprotnom bi ono ugrozilo slobodu građana od samovolje i zlouporabe državne vlasti, posebice u slučajevima mjera i radnji koje se poduzimaju prema njima bez njihovog prethodnog znanja. Druga moraju kontrolirati zakonitost akata i postupanje primjenjivača pravnih normi na temelju jasnih i precizni pravnih mjerila. Pri tome, nedostaci u preciznosti pravne norme mogu onemogućiti nadzor nad primjenom načela razmjernosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili slobode građana (čl. 16. st. 2. Ustava).
Jedno od najvažnijih ustavnih načela je načelo razmjernosti.
Ustav u čl. 16., za razliku od Konvencije, izrijekom propisuje načelo razmjernosti:
‘Slobode i prava mogu se ograničiti samo zakonom da bi se zaštitila sloboda i prvo drugih ljudi te pravni poredak, javni moral i zdravlje.
Svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju.’
Načelo razmjernosti je slično zabrani diskriminacije jer nije klasično materijalno ili supstancijalno ustavno pravo.
Više je riječ o načelu za interpretaciju ostalih materijalnih ustavnih prava, koje može biti povrijeđeno samo zajedno s nekim od tih prava, ali ne i zasebno.
Ono počiva na svrhovitom tumačenju propisa ili načela tako da se ono što bolje prilagodi primijeni u skladu sa specifičnim okolnostima svakog pojedinog slučaja.
Konkretan slučaj mora se individualizirati kako bi se postiglo pravično rješenje baš za taj slučaj.
Radi se o vrijednosti koju poštuju sva demokratska društva.
U svojoj biti načelo razmjernosti zahtjeva od države, koja ponekad mora ograničavati individualna prava zbog zadovoljenja nekog javnog interesa odnosno prava drugih, da to čini na način da pri tome vodi računa da prava pojedinaca ograniči u najmanjoj mogućoj mjeri.
Stoga, načelo razmjernosti predstavlja jedan od instrumenata osiguranja ograničenja vlasti, bez čega ne mogu postojati demokratski sustavi. Ono je okvir demokratske vladavine.
U već spomenutom Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora. Ustavni sud je naglasio kako su prijedlozi za ocjenu formalne ustavnosti pojedinih zakona u praksi Ustavnog suda sve češći te da je on u dosadašnjoj praksi izgradio temeljna materijalna mjerila za ocjenu ima li neki zakon organsku narav ili ne.
(...)
Prijedlog za ocjenu formalne ustavnosti Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18)
Podnositelj smatra da ZIDZNS nije suglasan s člankom 3. Ustava odnosno vladavinom prava i načelom ustavnosti koje podrazumijeva donošenja zakona sukladno diobi vlasti, poštivanju formalne procedure i usklađenosti zakona i drugih propisa s odredbama Ustava.
Podnositelj smatra da je ZIDZNS organski zakon te da je sukladno čl. 83. st. 2. Ustava morao biti donesen većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.
Radi se o zakonu kojim se ex lege – čl. 28. c st. 1. sa danom 01. rujna 2023. godine ukida pravo zaštićenog najmoprimca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara. U st. 2. citiranog članka ovi adresati dužni su iseliti iz stana najkasnije do 01. rujna 2023. godine, ako s najmodavcem, odnosno vlasnikom stana nisu sklopili novi ugovor o najmu ili ako ZIDZNS nije propisano drugačije.
Ovo u stvarnosti i u suštini znači to da se sa tim datumom određuje prestanak prava na dom zaštićenim najmoprimcima, između ostalog i onima koji su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do stupanja na snagu Zakona o najmu stanova, a koji u tim stanovima žive bez prestanka još od vremena koje je prethodilo 26. kolovozu 1974. godine, tj. najmanje 44 godine, odnosno kroz dvije ili tri generacije.
Od tog datuma (01. rujna 2023. godine) moguće su deložacije, tj. prisilna iseljenja zaštićenih najmoprimaca kojima je država ZNS (čl. 31. st. 1.) garantirala da će sa vlasnikom stana sklopiti ugovor o najmu stana na neodređeno vrijeme pod uvjetom da plaćaju zaštićenu najamninu.
Prema službenim podacima 9. saziv Hrvatskog sabora ima ukupno 151. zastupnika što znači da je za donošenje organskog zakona potrebno da za njega glasa ukupno 76 zastupnika.
Glasovanje o Konačnom prijedlogu Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova bilo je dana 13. srpnja 2018. godine u 13:07 sati na 8. sjednici Hrvatskog sabora.
72 zastupnika su glasala za, 1 zastupnik je bio suzdržan, a protiv je bilo 8 zastupnika. Kako je citirani zakon donesen sa 72 zastupnička glasa to isti nije donesen većinom glasova svih zastupnika Hrvatskog sabora.
Utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. st. 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.
Mjerila od kojih polazi Ustavni sud pri ocijeni koji je zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, organski zakon navedena su u odluci U-I-2566/2003, U-I-2892/2003 od 27. studenog 2003. godine koja je objavljena u ‘Narodnim novinama’ broj 190/03.
Ta mjerila je Ustavni sud primijenio u mnogim odlukama – npr. U-I-1457/2013 od 27. veljače 2018. godine.
Prema citiranim mjerilima u odgovoru na pitanje koji se od zakona (čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode) ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava.
Kako pravo na dom ulazi u korpus osobnih prava kojima se štiti poštivanje prava čovjeka to se u smislu prvog dijela rečenice članka 82. st. 2. Ustava ZIDZNS ima smatrati organskim zakonom jer je istom temeljni predmet uređenja pravo na dom i njegovo ukidanje zaštićenim najmoprimcima ex lege sa danom 01. rujna 2023. godine.
Iz teksta Konačnog prijedloga Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova razvidno je kako je jedan od ciljeva donošenja zakona implementacija presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske, odnosno uvođenje vremenskog ograničenja zaštićenog najma, tj. njegovo ukidanje pro futuro.
ZIDZNS donesen je bez javne rasprave koja je bila nužna, jer je zbog pozitivnih obveza Republika Hrvatska morala uskladiti nacionalni zakonodavni okvir sa presudom ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske.
Akcijski plan koji je donio Ured zastupnika Republike Hrvatske pred ESLJP i koji je 2015. godine upućen Odboru ministara Vijeća Europe upravo je i predviđao da se do kraja 2015. godine provede široka javna rasprava, a što se nije dogodilo.
Na taj način u Hrvatskom saboru su ponovno zaobiđeni standardi inherentni demokratskim procedurama, iako je Ustavni sud na takvu lošu praksu upozorio Hrvatski sabor još 2013. godine u Izvješću o postupcima donošenja zakona i o Poslovniku Hrvatskog sabora.
Na nužnost provođenja široke javne rasprave ukazuju slijedeće činjenice: u Republici Hrvatskoj nikada nije provedena sveobuhvatna javna rasprava vezana za stambene politike; radi se o tzv. tranzicijskom propisu; količina i sadržaj prijedloga i mišljenja koje su na predloženi tekst zakona dali Odbor za pravosuđe, Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo i Odbor za ratne veterane koje predlagatelj nije prihvatio te diskusija sa plenarne sjednice, a što je sve podrobno navedeno u Konačnom prijedlogu zakona kog je Vlada dana 14. lipnja 2018. godine uputila Hrvatskom saboru.
Poslovnik Hrvatskog sabora (‘Narodne novine’ 81/13, 113/16, 69/17 i 29/18) u članku 174. propisuje sadržaj prijedloga zakona.
Prijedlog tako mora sadržavati ocjenu stanja te posljedice koje će donošenjem zakona proisteći.
Formalno gledano prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova kojeg je predlagatelj sačinio u veljači 2018. godine sadrži i ocjenu stanja i navođenje posljedica koje će proisteći donošenjem zakona.
Međutim, suštinski predlagatelj zakona nije postupao prema čl. 174. Poslovnika Hrvatskog sabora.
Naime, cjelokupnu analizu stanja predlagatelj bazira na podacima Državnog zavoda za statistiku iz 2011. godine.
U Konačnom prijedlogu zakona predlagatelj navodi kako mu najveći broj jedinica lokalne samouprave, udruge vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i udruge zaštićenih najmoprimaca nisu dostavile podatke o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima žive zaštićeni najmoprimci niti sa tim povezane podatke.
S tim u svezi podnositelj ukazuje na odredbu čl. 26. st. 2. ZNS prema kojoj su upravni odjeli jedinica lokalne samouprave nadležni za poslove stanovanja dužni voditi popis stanova, najmodavaca, najmoprimaca i visine najamnine pa se država ne može ispričavati za propuste u radu vlastitih tijela.
U nedostatku relevantnih podataka potrebnih za ocjenu stanja i procjenu posljedica predlagatelj je pribjegao neadekvatnoj metodi koja nije mogla dati pouzdane rezultate, tj. napravio je analizu i korekcije istih uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine (a Prijedlog zakona je sastavljan 2018. godine) te je došao do nekog imaginarnog rezultata prema kojem u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci.
Da se nije radilo o suštinskoj ocjeni stanja i realnoj procjeni posljedica ukazuje i to što sam predlagatelj u Konačnom prijedlogu zakona navodi kako nema službenih podataka o stanovima u vlasništvu jedinica lokalne samouprave i drugih pravnih subjekata koji su na tržištu raspoloživi za najam i/ili prodaju.
Prikupljanje tih podataka putem javnih elektroničkih medija, a što je predlagatelj učinio ne može se smatrati adekvatnom metodom na temelju čijih rezultata bi se mogla raditi ocjena stanja i procjena posljedica donošenja zakona.
S druge strane, dio podataka koje je predlagatelj naveo u Konačnom prijedlogu uopće nije analizirao ni u okviru ocjene stanja ni u okviru procjene posljedica koje će donošenjem zakona proisteći.
Ovo se odnosi na činjenicu da prema podacima Ministarstva državne imovine, od 03. svibnja 2018. godine, Republika Hrvatska nema raspoloživih stanova za davanje u najam te da je prema popisu stanovništva iz 2011. godine bilo 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina te da u Republici Hrvatskoj postoje 3 doma za starije i nemoćne osobe u državnom vlasništvu za 171 korisnika, 45 domova u vlasništvu županija za 10.700 korisnika i 113 privatnih domova za 7.600 korisnika.
Iako je formalni predlagatelj ZIDZNS Vlada Republike Hrvatske, podnositelj ukazuje na činjenicu da je Prijedlog zakona i Konačni prijedlog zakona izradilo Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja.
Vlada je za svoje predstavnike koji će u njeno ime sudjelovati u radu Hrvatskog sabora odredila Predraga Štromara, podpredsjednika Vlade Republike Hrvatske i ministra graditeljstva i prostornog uređenja, Dunju Magaš, mr. sc. Željka Uhlira i Danijela Meštrića, državne tajnike u Ministarstvu graditeljstva i prostornog uređenja te doc. dr. sc. Maju-Mariju Nahod, pomoćnicu ministra graditeljstva i prostornog uređenja.
Podnositelj smatra da Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja nije nadležno za izradu citiranog zakona već da je to Ministarstvo pravosuđa.
Naime, prema čl. 9. Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (‘Narodne novine’ 93/16 i 104/16) Ministarstvo pravosuđa je nadležno za obavljanje upravnih i drugih poslova koji se odnose, između ostalog, na područje građanskog prava, prava vlasništva te na imovinske poslove vezane za ograničenje vlasništva.
Ugovor o najmu je klasičan građanskopravni ugovor čije odredbe reguliraju imovinske poslove vezane za ograničenje vlasništva kako najmodavaca tako i najmoprimaca.
Prema odredbi čl. 174. Poslovnika Hrvatskog sabora tekst prijedloga zakona mora biti izrađen u skladu s jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Sabor.
Tekst ZIDZNS nije izrađen u skladu s jedinstvenim metodološko-nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (‘Narodne novine’ 74/15). Primjera radi nije usklađen sa odredbama čl. 35., čl. 43. i dr. citiranih pravila.
Nelogično je da se u čl. 21. st. 2. ZIDZNS navodi kako u slučaju st. 1. istog članka najmodavac može otkazati ugovor o najmu stanova sklopljen na neodređeno vrijeme samo ako je najmoprimcu osigurao drugi odgovarajući stan s pravom najma stana na neodređeno vrijeme, a da se definicija pojma odgovarajućeg stana smješta u prijelazne odredbe – čl. 41. koji kaže da se odgovarajućim stanom, u smislu ovog Zakona, smatra stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s time da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava.
Suštinski prigovor podnositelja je taj da ZNS i ZIDZNS sada čine jednu, jedinstvenu cjelinu. Kako ZNS nije pisan u skladu s jedinstvenim metodološko – nomotehničkim pravilima za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor (‘Narodne novine’ 74/15) to ni odredbe ZIDZNS kada se inkorporiraju u tekst važećeg ZNS ne zadovoljavaju spomenute kriterije.
Tako sada u zakonu imamo Glavu XIII – Prijelazne odredbe, Glavu XIV – Završne odredbe i poseban dio koji se zove Prijelazne i završne odredbe iz ‘Narodne novine’ 68/18.
Odredbe ZNS i ZIDZNS sagledavano u cjelini nisu logički sistematizirane te stoga zakon trpi ozbiljne prigovore da nije jasan, a time i precizan i predvidljiv za svoje adresate.
Pravni režim uređen prijelaznim odredbama za tzv. zaštićeni najam obuhvaća ili izričito upućuje i na primjenu nekih odredbi sadržanih u prvom dijelu ZNS.
Tako npr. odredba čl. 7. određuje pojam i način utvrđivanja zaštićene najamnine, a odredba čl. 40. upućuje na primjenu općih odredaba o otkazu, predviđajući da se zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu može dati pored razloga iz čl. 19. i zbog razloga predviđenih u čl. 40.
Nadalje, neke odredbe iz prvog dijela (opće odredbe) nesumnjivo se na odgovarajući način primjenjuju i na ugovor o najmu sa zaštićenim najmoprimcem, npr. one o sadržaju ugovora iz čl. 5.
Prijedlog za materijalnu ocjenu ustavnosti pojedinih odredbi Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (‘Narodne novine’ 68/18)
Podnositelj smatra da odredba čl. 28. a st. 1., 2., 3., i 6. ZIDZNS nije u skladu sa odredbom čl. 48., u svezi sa čl. 50. st. 2. i čl. 16. Ustava te čl. 3. i 14. Ustava.
Pobijana odredba se nalazi u poglavlju XI. koje nosi naziv ‘XI.a ZAŠTIĆENI NAJMOPRIMAC I PODSTANAR’ i glasi:
(...)
U odnosu na čl. 28. a st. 1., 2. i 3. ZIDZNS podnositelj smatra da je isti protivan čl. 48. st. 1. u svezi sa čl. 50. st. 2. i 16. st. 2. te čl. 3. Ustava.
Čl. 48. st. 1. Ustava jamči se pravo vlasništva.
Temeljem čl. 50. st. 2. Ustava vlasnička prava mogu se iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa Republike Hrvatske.
Svako ograničenje prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju – čl. 16. st. 2. Ustava.
Čl. 3. Ustava propisano je da socijalna pravda predstavlja najvišu vrednotu ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelj za tumačenje Ustava.
Osporavana odredba se prema podacima predlagatelja zakona odnosi na oko 8.900 osoba koje žive u 3.640 kućanstva koja se nalaze u režimu zaštićenog najma.
Ugovor o najmu stana je dvostrano obvezujući ugovor između privatnih osoba.
Država je intervenirala u navedeni ugovor kada je Zakonom odredila visinu zaštićene najamnine i naknade koju plaća predmnijevani najmoprimac na način da se ista povećava svakih dvanaest mjeseci, počevši od 01. rujna 2018. godine do 31. kolovoza 2023. godine.
Iznos za koji se zaštićena najamnina iz st. 1. i naknada iz st. 2. povećava na dan 01. rujna 2018. godine je fiksni i iznosi 1,20 puta zaštićene najamnine/naknade koja je plaćena 31. kolovoza 2018. godine.
Ovo predstavlja zakonom propisano ograničenje prava vlasništva zaštićenih najmoprimaca i predmnijevanih najmoprimaca jer pretpostavlja izdvajanje veće količine novca za stanovanje nego što je bilo potrebno izdvojiti prije 01. rujna 2018. godine te je u suprotnosti sa čl. 48. Ustava.
Novac je imovina i ulazi kategoriju vlasništva.
Na strani predmnijevanih najmoprimaca izdvajanje je i veće jer su oni i nadalje prema st. 2. osporavane odredbe u obvezi plaćanja utvrđene komunalne naknade.
Radi se, dakle, o miješanju države u mimo uživanje vlasništva koje je zasnovano na zakonu, a doneseno je u legitimnom cilju (zaštite interesa Republike Hrvatske), tj. provedbe presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Republike Hrvatske.
Nesporno je kako Republika Hrvatska u izvršenju presude Statileo treba na zakonodavnom nivou osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarenje dobiti od njihove imovine te općeg interesa zajednice za dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji.
Također je nesporno da je ESLJP kao jedan od glavnih nedostataka zakonodavnog uređenja kakvo je bilo u trenutku donošenja presude Statileo utvrdio neodgovarajuću visinu zaštićene visine najamnine u smislu financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima. Iz osporene odredbe jasno je da država nije na sebe preuzela teret osiguranja pravične ravnoteže kako bi neodgovarajuća najamnina koja pripada najmodavcima postala odgovarajuća, već je sav teret prevalila na zaštićene najmoprimce i predmnijevane najmoprimce tako da je on za njih postao prevelik i prekomjeran.
Naime, prema podacima predlagatelja Zakona od 3.734 kućanstva njih 19 se odnosi na zaštićene najmoprimce koji stan koriste na temelju propisa o pravima hrvatskih branitelja, a 75 na zaštićene najmoprimce koji na temelju posebnog propisa primaju stalnu socijalnu pomoć, a za koje će država snositi razliku zaštićene najamnine i povećane najamnine.
Ta 94 kućanstva predstavljaju u odnosu na ukupan broj od 3.734 kućanstava svega 2,5 % subvencioniranih kućanstava, a što potvrđuje stav podnositelja da država nije preuzela teret na sebe već ga je prebacila sa najmodavaca na najmoprimce (zaštićene i predmnijevane).
U predmetu Statileo utvrđeno je da je država povrijedila pravo vlasništva najmodavaca, a osporenom odredbom čini povredu prava vlasništva zaštićenih najmoprimaca i predmnijevanih najmoprimaca.
Prema podacima Državnog zavoda za statistiku 2011. godine bilo je više od 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina, iz čega se razumski zaključuje da se do pisanja ovog dokumenta njihov broj značajno povećao te da se radi o osobama koje zbog životne dobi više nisu zaposlene, već su u mirovini i u pravilu nisu kreditno sposobne i lošeg su zdravstvenog stanja.
Ovo je bitno iz razloga što je potrebno usporediti povećanje visine zaštićene najamnine od 1,20 puta iz čl. 28. a st. 1. i 2. ZIDZNS sa statističkim podacima o visini prosječnih plaća i mirovina u Republici Hrvatskoj.
2017. godine prosječna neto plaća je iznosila 5.985,00 kn dok je prosječna mirovina, uzevši u obzir sve vrste mirovina, iznosila 2.525,75 kn.
Na pojedinačnom primjeru prosječnog zaštićenog najmoprimca to izgleda ovako:
Gospođa Mira Perkov stanuje u Zagrebu, Dugi dol 19 u stanu na I. katu površine 87,96 m2 kao zaštićeni najmoprimac. To je bila najamna zgrada u kojoj, u citiranom stanu, žive preci gospođe Perkov od 1942. godine kao najmoprimci.
Gospođa je starije životne dobi te se nalazi u mirovini koja iznosi 2.857,10 kuna. Do 01. rujna 2018. godine plaćala je zaštićenu najamninu koja je iznosila 525,05 kuna. Prema povećanju od 1,20 puta g. Perkov je platila zaštićenu najamninu nakon 01. rujna 2018. godine u iznosu od 1.155,11 kuna. U periodu od 01. rujna 2019. godine do 31. kolovoza 2020. godine najamnina će mjesečno iznositi 1.785,17 kuna. U periodu od 01. rujna 2020. godine do 31. kolovoza 2021. godine radit će se o iznosu od 2.415,23 kune. U periodu od 01. rujna 2021. godine do 31. kolovoza 2022. godine to će biti iznos od 3.045,29 kuna, a u posljednjoj godini (2022. godine – 2023. godine ) iznositi će 3.675,35 kuna.
Kada se visine zaštićene najamnine zbroje po mjesecima ukupna najamnina za slijedećih 5 godina iznositi će 144.913,80 kuna odnosno 19.321,84 eura.
Iz navedenog izračuna jasno je da se radi o prekomjernom teretu kojeg je država stavila na zaštićene najmoprimce, a koji je takav da nije u skladu sa proklamiranom socijalnom sigurnosti jer će dovesti do bijede i gubitka doma, kako gospođe Perkov tako i većine drugih zaštićenih najmoprimaca koji su mahom stare, bolesne, radno i kreditno nesposobne osobe.
Čl. 28. a st. 6. ZIDZNS propisano je da izračun najmodavca iz st. 4 i izračun vlasnika iz st. 5. tog članka predstavlja vjerodostojnu ispravu na temelju kojih se može odrediti ovrha ako su u pisanom obliku, ako je u njima naznačen vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane tražbine.
Ova odredba je u suprotnosti sa čl. 3. i čl. 14. Ustava.
Člankom 14. Ustava propisana je jednakost svih pred zakonom, a čl. 3. kao najviša vrednota ustavnog poretka i temelj za tumačenje Ustava navedena je vladavina prava. Podnositelj smatra kako je pobijanim zakonom došlo do povrede vrednote vladavine prava stoga što se ZIDZNS ne povezuje i ne prožima sa već postojećim ovršnim zakonodavstvom u stupnjevito izvedenu, razumljivu i uređenu cjelinu.
Pobijani ZIDZNS ne osigurava niti dosljednu i jednaku primjenu istih pravnih principa na sve koji bi pred zakonom trebali biti jednaki. On stoga nije niti pravedan ni pravičan, niti je rezultat poštivanja formalne procedure koja polazi od legitimnih ciljeva i potreba.
Načelna stajališta o ovršnom postupku Ustavni sud je zauzeo u odluci broj U-I – 2881/2014 i dr. od 01. lipnja 2016. godine (‘Narodne novine’ broj 55/16), koja glase:
(...)
Prema osporavanom propisu (čl. 28. a st. 4. i 5. ZIDZNS) izračun najmodavca i izračun vlasnika stana koji sadrži povećanu najamninu/povećanu naknadu zaštićeni najmoprimac i predmnijevani najmoprimac dužni su plaćati bez izmjena ugovora.
Na opisani način najmodavac je ovlašten potpuno samostalno, i bez izmjene ugovora o najmu, izvršiti izračun koji zaštićeni najmoprimac i predmnijevani najmoprimac mora platiti bez obzira da li se s njim slaže ili ne i bez obzira na to da li je taj izračun točan (a on mora glasiti na iznos najamnine na dan 31. kolovoza 2018. godine uvećan u prvoj godini za 1,20 puta).
Zakonodavac nije predvidio učinkovito pravno sredstvo koje najmoprimci (zaštićeni i predmnijevani) imaju na raspolaganju ukoliko izračun najmodavca nije točan, a primorao ih je da ga plate.
Ovo treba sagledavati zajedno sa odredbom čl. 19. ZNS prema kojem najmodavac može otkazati ugovor o najmu stana ako najmoprimac ne plati najamninu u ugovorenom roku uz prethodnu pisanu opomenu, odnosno može otkazati ugovor i bez opomene ako najmoprimac više od dva puta postupi suprotno ugovoru, tj. ne plati najamninu.
Osim toga izrada i donošenje takve vjerodostojne isprave povjerena je nalogodavcu, tj. osobi koja ne mora imati ni minimalno pravno znanje.
Ovo će u praksi uzrokovati pravnu nesigurnost jer pravna norma nije određena i predvidiva za njene adresate.
Kako su u slučaju neplaćanja najamnine, najmodavci i najmoprimci (zaštićeni i predmnijevani) stranke u postupku, valja navesti da je već ovom odredbom njihov međusobni odnos zakonodavac uredio kao neravnopravan i na štetu najmoprimaca (zaštićenih i predmnijevanih).
Stavkom 6. citiranog članka zakonodavac je jednostranom izračunu koji sačini najmodavac dao snagu vjerodostojne isprave na temelju koje se može odrediti ovrha ako je u pisanom obliku, ako je u njemu naznačen vjerovnik i dužnik te predmet, vrsta, opseg i vrijeme ispunjenja novčane obveze.
Kako su najmodavci u odnosu na zaštićene najmoprimce, fizičke osobe koje na temelju ugovora o najmu ne obavljaju gospodarsku djelatnost, već na temelju istog ugovora plaćaju porez od imovine, to je ovom odredbom ozbiljno narušen zakonodavni okvir ovršnog postupka jer je jednoj fizičkoj osobi koja ne obavlja registriranu gospodarsku djelatnost zakonom dopušteno izdavanje vjerodostojne isprave na temelju koje se može provoditi ovrha.
Vjerodostojna isprava je pojam iz Ovršnog zakona (‘Narodne novine’ 112/12, 25/13,93/14, 55/16 i 73/17):
(...)
Izračun najmodavca o visini najamnine nakon 01. rujna 2018. godine koji je sastavljen u pisanoj formi sa naznakom vjerovnika i dužnika te predmetom, vrstom, opsegom i vremenom ispunjenja novčane tražbine iz čl. 28. a ZIDZNS, sagledavano u svjetlu citiranog čl. 31. Ovršnog zakona, nije ništa drugo nego privatna isprava.
On ne može biti vjerodostojna isprava jer nije u skladu sa čl. 31. Ovršnog zakona.
Da bi ta privatna isprava mogla biti vjerodostojna isprava prema Ovršnom zakonu ona bi morala biti: a) po zakonu ovjerovljena i b) kako se izdaje fizičkim osobama koje ne obavljaju registriranu djelatnost (najmoprimcima zaštićenim i predmnijevanim) morala bi sadržavati upozorenje da, u slučaju neispunjenja dospjele novčane obveze, vjerovnik može zatražiti određivanje ovrhe na temelju vjerodostojne isprave.
Kako ZIDZNS protivno Ovršnom zakonu i drugačije od Ovršnog zakona, regulira pojam vjerodostojne isprave na temelju koje će se provoditi ovrha na novčanim sredstvima po javnim bilježnicima, to se u konkretnom slučaju ne radi o pukoj pravno-tehničkoj izmjeni, već o strukturalnom normativnom zahvatu kojim se u bitnom mijenja postojeći zakonodavni model ovrhe.
Konačni prijedlog ZIDZNS ne sadrži nikakve, a kamoli relevantne i dostatne razloge o postojanju racionalnih i objektivno opravdanih razloga za zakonodavno rješenje kakvo je navedeno u čl. 28. a, a koje je suprotno čl. 31. Ovršnog zakona.
Predlagatelj (a ni zakonodavac) nije naveo koji se legitimni cilj takovom mjerom želi postići pa stoga nije moguće ispitati prikladnost takove mjere u smislu procjene njene djelotvornosti za ostvarenje legitimnog cilja, s jedne strane, i eventualne povoljnosti ili nepovoljnosti za adresate norme, s druge strane.
(...)
Zbog navedenog predlagatelj smatra da osporeno normativno rješenje čl. 28. a ZIDZNS nije u suglasju sa zahtjevima koji za zakone proizlaze iz načela vladavine prava, najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske (čl. 43. Ustava).
Podnositelj smatra da odredba čl. 28. c ZIDZNS nije u skladu sa odredbom čl. 34. i 35. Ustava. Pobijana odredba glasi:
(...)
Učinak citirane odredbe odnosi se na 3.640 kućanstava u kojima žive zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari, njih oko 8.900, a kojima će ex lege sa datumom 1. rujna 2023. godine u stvarnosti prestati pravo na stanovanje u stanu koji je njihov dom i u kojem se ostvaruje njihov osobni i obiteljski život.
U konkretnom slučaju uopće nije za očekivati da će vlasnici „privatnih« stanova (a njih je po prilici isti broj kao i broj kućanstava – 3.640) sa zaštićenim najmoprimcima i zaštićenim podstanarima do 1. rujna 2023. godine sklopiti novi ugovor o najmu stana ni pod uvjetom da najamnina bude i veća od tržišna.
Ovo jasno proizlazi kako iz medijskih istupa predstavnika Udruga u koje su učlanjeni vlasnici stanova, tako i iz aktivnosti koje su poduzimali u periodu koji je prethodio donošenju ZIDZNS te aktivnosti usmjerenih prema Odboru ministara vezano za provedbu presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske.
Sadašnji zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari će se morati iseliti iz stanova koji su njihov dom i u kojima žive već najmanje preko 44 godine, a neki i puno više od toga, kroz 3 do 4 generacije.
S tim stanovima oni su ostvarili dovoljno jaku, stvarnu i trajnu (kontinuiranu) povezanost.
Podnositelj ukazuje na činjenicu da je dom samo jedan dok nekretnina u vlasništva može biti više.
Pobijana odredba stoga predstavlja miješanje države u pravo podnositelja – zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na dom, osobni i obiteljski život.
Radi se o najtežem obliku miješanja države jer će zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari ex lege 1. rujna 2023. godine potpuno izvjesno izgubiti dom.
Takav način miješanja države u prvo na dom, bez obzira na legitimnost cilja u demokratskom društvu, nije bio nužan i razmjeran jer se i blažom mjerom mogla postići ista svrha i osigurati napredak demokratskih reformi u stambenom sektoru.
Zakonodavni okvir kakav postavlja ZIDZNS neće uspostaviti primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura, uz primjenu načela socijalne pravde, provođenje stambene politike, tj. reformu u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava.
Ova ravnoteža o kojoj govori presuda ESLJP u predmetu Statileo mogla se ostvariti i drugom blažom mjerom, npr. potpunim obeštećenjem vlasnika stanova u razumnom vremenskom roku od strane države i to u novčanom iznosu koji bi odgovarao stvarnoj tržišnoj vrijednosti spornog stana. Time bi u potpunosti bila zaštićeno vlasništvo najmodavaca, a najmoprimcima se ne bi ograničavalo pravo na dom do mjere njegovog gubitka.
Pri tome bi država – Republika Hrvatska, uz poštivanje načela socijalne pravde, provela reformu stambenog sektora nakon pada socijalističkog sustava na način koji bi pokazao konzistentnost te reforme.
Podnositelj ukazuje na činjenicu da je nakon donošenja Ustava 1990. godine reforma u stambenom sektoru započela Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (‘Narodne novine’ 27/91) te da je tim zakonom država predvidjela da se novac koji se ostvari prodajom stanova u iznosu od 90% koristi između ostalog i za stambeno zbrinjavanje nositelja stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu koji nisu imali pravo kupnje stanova na kojima su imali ‘stanarsko pravo’.
Ovakvo rješenje bilo bi u skladu s Rezolucijom parlamentarne skupštine Vijeća Europe broj 1096 (1) od 27. lipnja 1996. godine o mjerama za uklanjanje nasljeđa bivših komunističkih totalitarnih sustava koja je i citirana u ovom prijedlogu.
Podnositelj ponavlja kako ESLJP nije u presudi Statileo rekao na koji način Republika Hrvatska mora mijenjati zakonodavni okvir jer ona u tome uživa slobodu, ali je jasno naveo da taj novi zakonodavni okvir mora uspostaviti ravnotežu između najmodavaca i države, a ne između interesa najmodavaca i zaštićenih najmoprimaca.
Zakonodavnim modelom iz ZIDZNS država je teret stambene reforme koji je prethodno bio na najmodavcima sada prevalila na zaštićene najmoprimce i zaštićene podstanare, a koji je s obzirom na njihovu prosječnu starosnu dob te prosječno zdravstveno i imovno stanje pretjeran i neproporcionalan teret.
Podnositelj smatra da odredba članka 6. Prijelaznih i završnih odredaba ZIDZNS nije u skladu sa odredbo čl. 3. i čl. 14. Ustava.
Pobijana odredba glasi:
(...)
Ova odredba protivna je načelima socijalne pravde te načelu vladavine prava iz čl. 3. Ustava te ne osigurava jednakost svih pred zakonom – čl. 14 Ustava.
Ovom odredbom zakonodavac je nametnuo prekomjeran teret jednoj grupi adresata – zaštićenim najmoprimcima i podstanarima koji žive u stanovima koji su ‘privatno’ vlasništvo ako na području Republike Hrvatske oni, njihov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojeg je najmoprimac dužan uzdržavati ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na dan stupanja na snagu tog Zakona.
Ta grupa adresata se mora iseliti i predati stan vlasniku u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem.
Ostali zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari će to morati učiniti do 1. rujna 2023. godine prema čl. 28. c st. 2. ZIDZNS.
Rok od šest mjeseci je prekratak obzirom da postoji stvarna mogućnost da će adresati ove norme te njihovi bračni drugovi, životni partneri ili članovi obiteljskog domaćinstva, osim promjene mjesta stanovanja, morati mijenjati i mjesto zaposlenja i mjesto školovanja.
Veliko je pitanje da li će uopće moći pronaći adekvatan posao u struci ili bilo kakav posao na novoj adresi stanovanja te da li će se moći adekvatno obrazovati.
ZIDZNS ne definira što znači pojam ‘useljiv stan’ i pojam ‘kuća za stanovanje’ pa je pravna norma neprecizna i nije predvidiva za adresate, tj. takova je da oni ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Naime, zakonodavac ne definira ni veličinu ni kvalitetu ni funkcionalnost stana ili kuće.
Kako pravna norma nije precizna to je isto onemogućen nadzor nad primjenom načela proporcionalnosti, odlučnog za ustavnopravno ograničenje prava ili sloboda građana.
Kako se prema Konačnom prijedlogu zakona velika većina ‘privatnih’ stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i zaštićeni podstanari nalazi u velikom gradovima (Zagreb, Split, Rijeka, Osijek) to ova odredba ZIDZNS objektivno može dovesti do ozbiljne socijalne ugroženosti njenih adresata.«
Predlagatelj predlaže i postupanje Ustavnog suda u smislu članka 45. Ustavnog zakona, jer bi izvršenjem pojedinačnih akata i radnji koje se poduzimaju na osnovi ZoNS-a mogle nastupiti teške i nepopravljive posljedice za zaštićene najmoprimce i zaštićene podstanare, a to su neosnovane isplate na temelju pogrešnih izračuna najamnina i otkazi ugovora o najmu, te gubitak doma. Predlagatelj ponavlja da se 1. rujna 2018. na temelju članka 28.a ZoNS-a drastično povisuje (za 1,20 puta) iznos zaštićene najamnine iz stavka 1. tog članka i naknade iz stavka 2. tog članka. Već od 1. rujna 2018. najmodavci samostalno, bez izmjena ugovora o najmu, na temelju osporenog ZoNS-a izračunavaju visinu najamnine, što pod uvjetom iz stavka 6. članka 28.a predstavlja vjerodostojnu ispravu na temelju koje se može odrediti ovrha, a najmoprimci nemaju nikakvo pravno sredstvo kojim bi mogli djelotvorno osporiti ispravnost tog izračuna. Osim toga, članak 6. prijelaznih i završnih odredaba ZIDZoNS-a/18 predvidio je da danom stupanja na snagu tog zakona prestaje pravo najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na stanu koji nije u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojeg je najmoprimac dužan uzdržavati na dan stupanja na snagu tog zakona ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na području Republike Hrvatske.
Predlagatelj ukazuje na to da je Ustavni sud u više slučajeva, vodeći se načelom pravne sigurnosti objektivnog pravnog poretka, a radi sprečavanja mogućih posljedica koje bi u praksi mogle nastati zbog primjene određenog članka zakona, ocijenio potrebnim privremeno obustaviti izvršenje svih pojedinačnih akata i radnji koje se na temelju tih članaka poduzimaju u praksi. Događaji koji su uslijedili nakon 1. rujna 2018., a o kojima su izvještavali i mediji, opravdavaju bojazan predlagatelja (primjera radi, ukazuje na slučaj gospodina Darka Požežaneca koji je stara i bolesna osoba /shizofrenija i karcinom debelog crijeva/ kojeg je, dok je bio u bolnici radi operacije, iz stana izbacio najmodavac, promijenivši bravu na vratima, a osobne stvari i namještaj pobacao je na ulicu).
Predlaže ukidanje osporenih odredaba ZoNS-a odnosno članka 6. ZIDZoNS-a/18.
15. Predlagateljica Udruga stanara Grada Splita osporava suglasnost s Ustavom svih odredaba novouvedenog poglavlja XI.a ZoNS-a, to jest članke 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n ZoNS-a.
Smatra da je riječ o nesuglasnosti s člankom 3. (najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske), člankom 5. stavkom 1. (načelo ustavnosti i zakonitosti), člankom 14. stavkom 2. (jednakost svih pred zakonom) i člankom 16. (ograničavanje prava zakonom samo radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja; ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem) Ustava, kao i s »općom idejom o socijalnoj pravdi koju Ustav također proklamira, sve u svezi i načela legitimnih očekivanja, ali i načela razmjernosti kao općeprihvaćenih standarda modernog prava«.
Kao sastavni dio prijedloga predlagateljica je dostavila Ustavnom sudu pisano pravno mišljenje prof. dr. sc. Hrvoja Kačera (s Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu), a poziva se i na sadržaj intervjua koji je 29. siječnja 2019. tjedniku »Nacional« dao prof. dr. sc. Ivan Padjen (umirovljeni profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci), izrazivši stajališta suglasna stajalištima prof. Kačera.
U bitnome, predlagateljica naglašava stajalište prof. Kačera, prema kojem je ZoNS organski zakon kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, zbog čega je morao biti donesen kvalificiranom većinom glasova zastupnika u Hrvatskom saboru. Navodi i kako se »štoviše, čini da prije saborske procedure nije provedena ni javna rasprava«.
Također ističe i stajalište tog autora da su prava zaštićenih najmoprimaca isto što i vlasnička prava koja se štite u okviru članka 50. Ustava i nije ih moguće oduzeti bez (tržišne) naknade, pa kako naknada, ni tržišna ni bilo kakva druga, nije propisana, takvo zakonsko rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, te bi u tom novom kontekstu trebalo »preispitati« ranije izraženo stajalište Ustavnog suda da samim ukidanjem stanarskih prava nije povrijeđeno ustavno pravo na jednakost pred zakonom.
Prof. dr. sc. Hrvoje Kačer smatra da su zakonskom novelom potpuno iznevjerena legitimna očekivanja bivših stanara – još kratko vrijeme zaštićenih najmoprimaca – slijedom čega »preporučuje kolektivno ili pojedinačno pokretanje pilot-postupaka za utvrđivanje neusklađenosti ZoNS-a u dijelu u kojem se najprije ukidaju stanarska prava, a zatim i prava zaštićenih najmoprimaca«, pri čemu je to dvoje potrebno »tretirati kao jedinstvenu cjelinu«, a s »nakanom da sud zastane s parničnim postupkom i zatraži od Ustavnog suda ... odluku o tome je li novelirani Zakon o najmu, u dijelu koji se odnosi na ‘gašenje’ prava zaštićenog najmoprimca, u skladu s Ustavom ...«
U nastavku prijedloga predlagateljica izlaže, slijedeći pravno mišljenje prof. Kačera, povijesni prikaz stanarskih prava u bivšoj državi, otkupa stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (»Narodne novine« broj 27/91., 3/92. – pročišćeni tekst, 69/92., 25/93., 48/93., 26/93., 2/94., 29/94., 44/94., 58/95., 11/96., 11/97. i 68/98.; u daljnjem tekstu: Zakon o prodaji stanova), povijesni prikaz zaštićenog najma, odnos stanarskog prava odnosno zaštićenog najma i vlasništva te povijesni prikaz ukidanja stanarskih prava.
Predlagateljica navodi, među ostalim, da su stanovi u pravnom režimu stanarskih prava pravno (iako ne u potpunosti i faktično) bili res extra commercium, a stanarsko je pravo bilo osobno i u načelu neprenosivo pravo. Stanarina koja se plaćala SIZ-u stanovanja bila je neusporedivo niža nego najamnina koju bi osoba bez stanarskog prava plaćala najmodavcu te je postojao element sigurnosti »krova nad glavom«, jer se radilo o cjeloživotnom smještaju ne samo nositelja stanarskog prava već i osoba koje bi nakon njihove smrti nastavile živjeti u tom stanu. Tvrdi da su u tom smislu do 1991. godine stanarska prava na stanovima u društvenom i u privatnom vlasništvu bila izjednačena, a od 1991. godine došlo je do situacije da stanarima u privatnim stanovima nije omogućen otkup kao stanarima u društvenim stanovima (koji su stanove otkupili i zatim ih »dobro unovčili«), da bi 2018. godine stanarima u privatnim stanovima bila dokinuta i mogućnost življenja u tim stanovima. Ističe da je to očigledna nejednakost pred zakonom, kao i ograničavanje prava kako zaštićenih najmoprimaca tako i vlasnika stanova.
Navodi, nadalje, da je Zakonom o prodaji stanova iz 1991. godine bilo propisano za koje će namjene biti utrošena sredstva prikupljena otkupom društvenih stanova, pa je tako najveći dio tih sredstava trebao poslužiti za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan i sl. (članak 24. Zakona o prodaji stanova), međutim, da je »javna tajna kako je taj novac nenamjenski potrošen«, a položaj stanara u privatnim stanovima ostao je neriješen. Dakle, umjesto da pitanje stanara u stanovima u privatnom vlasništvu riješi na načelima solidarnosti, zakonodavac je te stanare, ali i vlasnike stanova, tijekom interregnuma od 1991. do 1996. godine »ostavio« u pravnom režimu »socijalističkog« Zakona o stambenim odnosima, a zatim 1996. donio ZoNS, u kojem je tehnički termin »stanar« zamijenio terminom »zaštićeni najmoprimac«, ali se supstancijalno ni za najmoprimce ni za vlasnike stanova ništa nije promijenilo, jer je jedina svrha bila ukinuti stari jugoslavenski zakon. Time je zakonodavac postupio prijevarno prema cijeloj jednoj društvenoj skupini, kojoj je 27 godina davao lažnu nadu da će njezin pravni položaj pravično razriješiti, najvjerojatnije na način da i toj skupini omogući otkup stanova, da bi zatim prednost dao vlasnicima stanova, ne predvidjevši za zaštićene najmoprimce čak ni nikakvu naknadu, tjerajući one koji su bez vlastite krivnje dospjeli u takvu situaciju »doslovno na ulicu«, među njima i one koji »apsolutno udovoljavaju uvjetima Ustavnog suda ... za nedodirljivost njihovih stečenih prava«.
Predlagateljica u nastavku ističe kao očito i neupitno da Ustavni sud i ESLJP pod pojmom prava vlasništva podrazumijevaju i (nekadašnja) stanarska prava, slijedom čega je riječ i o nesuglasnosti s člankom 50. Ustava, posebice stoga što je »pravo na stan jedno od temeljnih ljudskih prava i u konvencijskom smislu«.
Posebno se osvrće na pitanje zlouporabe namjenskih sredstava prikupljenih otkupom stanova u društvenom vlasništvu, pa tako navodi da su tzv. društveni stanovi građeni od novca svih građana uključenih u tzv. udruženi rad, koji su po sili zakona izdvajali dio svojih plaća za tzv. društvenu stanogradnju, među njima i stanari u stanovima u privatnom vlasništvu. Otkup stanova omogućen je 1991. godine samo stanarima u društvenim stanovima, i to po cijenama desetak puta nižima od tržišnih, pa ta skupina »u odnosu na novac uprihođen prilikom otkupa ... više zaista ne bi smjela imati nikakvog prava«. Predlagateljica iznosi određene podatke (kao njihov izvor navodi tadašnje Državno pravobraniteljstvo i pravobraniteljstava županija, gradova i općina), prema kojima je početkom devedesetih godina dvadesetog stoljeća ukupno ugovoren iznos otkupa stanova u visini od gotovo deset milijardi kuna, s time da tada naplaćeni iznos prelazi dvije milijarde kuna, a za gotovo dvije trećine stanova ugovorena je obročna otplata, tako da novac od otkupa stanova kontinuirano pristiže i nejasno je, prema stajalištu predlagateljice, zašto se on ne koristi za kvalitetno zbrinjavanje oko devet tisuća građana sa statusom zaštićenih najmoprimaca koji će taj status uskoro izgubiti.
Predlagateljica traži poništavanje, podredno ukidanje osporenih odredaba ZoNS-a te predlaže prethodno donošenje rješenja u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
16. Predlagatelj Hrvatski savez stanara – građana EU također osporava suglasnost s Ustavom svih odredaba poglavlja XI.a ZoNS-a odnosno članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n tog zakona.
Uvodno također ističe da je riječ o organskom zakonu koji uređuje ustavno pravo na dom, slijedom čega je morao biti donesen kvalificiranom većinom zastupničkih glasova (članak 83. stavak 2. Ustava).
Predlagatelj navodi da je zakonodavac tvrdio kako je svrha noveliranja ZoNS-a provedba odluke i rješenja Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske. Obje navedene odluke bavile su se prekomjernim opterećenjem najmodavaca – vlasnika stanova u sustavu zaštićenog najma i potrebom uspostave ravnoteže između suprotstavljenih interesa najmodavaca i zaštićenih najmoprimaca. Međutim, namjera tih odluka nikako nije bila potpuno lišavanje zaštićenih najmoprimaca njihovih stečenih, Ustavom i Konvencijom zaštićenih prava. Prema predlagatelju, presuda u predmetu Statileo protiv Hrvatske donesena je za pojedinačni slučaj, bez sagledavanja položaja zaštićenih najmoprimaca, a nije ni zadaća ESLJP-a da državama ugovornicama nameće ili sugerira konkretna zakonodavna rješenja, kako to proizlazi iz supsidijarne naravi konvencijskog nadzornog sustava u izvršenju presuda tog suda (članak 46. Konvencije).
Puko »frazeološko« pozivanje na jednu sudsku odluku, premda ona načelno ukazuje na potrebu poduzimanja općih mjera, nije dostatno obrazloženje za zakonski prijedlog kojim se prava zaštićenih najmoprimaca potpuno zanemaruju, sve do njihovog ukidanja, čak i bez ikakve, kamoli pravične naknade, a da pritom nije adekvatno provedena procjena učinaka propisa na temeljna ljudska prava i slobode. Predlagatelj se poziva i na stajališta Ustavnog suda o pitanju (ne)obrazloženosti zakonskih prijedloga.
Smatra da je donošenje novele ZoNS-a posljedica političkih, pa i politikantskih motiva zakonodavca te je ona u nesuglasnosti s člankom 3. (najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske), člankom 16. (ograničavanje prava zakonom samo radi zaštite sloboda i prava drugih ljudi, pravnog poretka, javnog morala i zdravlja; ograničenje prava razmjerno naravi potrebe za ograničenjem), člankom 48. stavkom 1. (jamstvo prava vlasništva), te člankom 50. stavkom 1. (ograničavanje ili oduzimanje prava vlasništva zakonom uz naknadu tržišne vrijednosti) Ustava.
Predlagatelj, nadalje, navodi da je »pravo na stan«, kao neograničeno i trajno pravo, uvedeno u pravni sustav bivše Socijalističke federativne Republike Jugoslavije još 1953. godine Uredbom o upravljanju stambenim zgradama te je kontinuirano, na temelju kasnije donesenih zakona o stambenim odnosima iz 1959., 1962., 1974. i 1985. godine, predstavljalo imovinsko pravo sa stvarnopravnim učincima. Stoga ono nedvojbeno jest pravo vlasništva u smislu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, u autonomnom značenju tog prava u praksi ESLJP-a postojećoj još od sedamdesetih godina dvadesetog stoljeća. Poziva se na primjere pravne prakse ESLJP-a u određenim talijanskim i britanskim slučajevima te smatra da je upravo zbog toga i zakonodavac u Republici Hrvatskoj, u okolnostima dokidanja stanarskih prava, pokušao zaštiti nositelje stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu i njihovo stečeno imovinsko pravo, dajući im pravni položaj zaštićenih najmoprimaca. Budući da im nije priznato pravo na otkup stanova kao što je ono priznato stanarima u društvenim stanovima, priznanje položaja zaštićenih najmoprimaca ujedno je bila i jedina kompenzacija koju su dobili za svoje dotadašnje pravo vlasništva, a i nju sada u cijelosti gube, i to bez ikakve naknade za gubitak imovinskog prava i vlasničkopravnog ovlaštenja koju bi imali legitimno pravo očekivati. Minimum zaštite osiguran je samo stanarima u državnim stanovima i određenim socijalno ugroženim kategorijama stanara, što pripada u sferu socijalne politike i nema veze s pitanjem naknade za oduzeto vlasništvo.
Stoga se, prema mišljenju predlagatelja, radi o miješanju države u mirno uživanje imovine građana koje ne može podnijeti test razmjernosti, a ne može podnijeti niti test jednakosti pred zakonom te diskriminatornosti (predlagatelj se u vezi s time poziva i na odluke Ustavnog suda broj: U-I-4039/2009 i dr. od 18. srpnja 2014., »Narodne novine« broj 100/14., te broj: U-I-697/1995 od 29. siječnja 1997., »Narodne novine« broj 11/97.) u odnosu na one građane u inicijalno istovjetnom položaju nositelja stanarskih prava koji su otkupom društvenih stanova postali njihovi punopravni vlasnici, za razliku od zaštićenih najmoprimaca kojima od njihovog (istovjetnog) stanarskog prava nije preostalo ništa te im se čak uskraćuje i naknada. Istodobno nije poznato na što država troši namjenska sredstva od otkupa stanova, a neovisno o tome stoji joj na raspolaganju i niz drugih mogućih proračunskih i fiskalnih mjera, izvan strogo socijalno-zaštitnih, od kojih nije primijenila nijednu.
Predlagatelj također smatra da su osporene zakonske norme u suprotnosti s Anexom G Ugovora o pitanjima sukcesije (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 2/04.), a time i s člankom 134. Ustava (potvrđeni međunarodni ugovori kao dio unutarnjeg pravnog poretka Republike Hrvatske s nadzakonskom pravnom snagom), kojim je zajamčena zaštita odnosno povrat prava građana na pokretnoj i nepokretnoj imovini koja su im pripadala na dan 31. prosinca 1990.
Uz nerazmjerno miješanje države u pravo vlasništva, predlagatelj smatra da je riječ i o nerazmjernom miješanju države u pravo građana na dom, jer osporeno normativno uređenje dovodi do gubitka doma. Poziva se na stajališta ESLJP-a, prema kojima pravo zaštićenog najma predstavlja dostatno čvrstu i trajnu povezanost nositelja tog prava s nekretninom na koju se ono odnosi da bi se ta nekretnina mogla smatrati njegovim domom. Pritom naglašava da je riječ o povezanosti koja u mnogim slučajevima traje i sedamdesetak godina, a najmanje četvrt stoljeća, pri čemu nitko od sadašnjih zaštićenih najmoprimaca nije stekao posjed nekretnine samovoljno, nego odlukom nadležnih vlasti u zakonom predviđenom postupku, a sada uživa manje zaštite čak i od osoba koje su bespravno uselile u stanove. Bezuvjetno iseljenje zaštićenih najmoprimaca u roku od svega pet godina, samo zbog zaštite primarno ekonomskih interesa privatnih vlasnika, prema stajalištu predlagatelja, ne udovoljava kriteriju »nužnosti u demokratskom društvu«.
Zaključno, predlaže poništavanje osporenih odredaba ZoNS-a te, prethodno, donošenje rješenja u smislu članka 45. Ustavnog zakona.
IV. OČITOVANJE MINISTARSTVA
17. Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja u očitovanju od 16. studenoga 2018. navelo je, u bitnome, sljedeće:
»... prema mišljenju ovoga Ministarstva ne mogu se izjednačavati prava osoba koje su stekle stanarsko pravo na stanu u vlasništvu fizičkih osoba s osobama koje su to pravo stekle na stanovima u društvenom vlasništvu. S tim u vezi skrećemo pozornost da se od Zakona o stambenim odnosima iz 1971. godine stanarska prava ne mogu stjecati na stanovima u privatnom vlasništvu iz čega je vidljivo da je i u ranijem sustavu društvenog uređenja pravljena razlika između stanova u privatnom i društvenom vlasništvu.
O predmetnom pitanju raspravljao je i Europski sud za ljudska prava u predmetu Ljubica Galović protiv Hrvatske (br. 54388/09) i sličnim predmetima Strunjak i Sorić (odl.) br. 46934/99, ECHR 2000-X i Sorić protiv Hrvatske (odl.), br. 43447/98, povodom prigovora ‘da je protiv njih izvršena diskriminacija, jer, za razliku od drugih nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, nisu imali pravo kupiti stan u kojem su živjeli i time postati vlasnikom stana’, te se ističe da osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno za što postoji objektivno i razumno opravdanje izraženo u zaštiti prava vlasništva, te je pozivanje na povredu članka 14. Konvencije sud odbio kao neosnovan.
Konvencijom za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe, člankom 1. Protokola propisano je da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na mimo uživanje svoga vlasništva. S obzirom da se ovdje radi o zaštiti prava i sloboda drugih, odnosno o zaštiti privatnog vlasništva smatramo da šire tumačenje »prava na dom« vezano uz izmjene i dopune Zakona o najmu stanova nije primjenljivo.
(...)
Odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske (u odnosu na prijedlog predlagateljice Tonke Ivanišević – op. Ustavnog suda) od 31. ožujka 1998. (Narodne novine, broj 48/98) ukinute su odredbe članka 21. stavka 2. i članka 40. stavka 2. Zakona o najmu stanova (br. 91/96) uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški te da ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kad takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb.
Kada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema odredbama članka 40. stavka 3. Zakona drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca, što se smatra odgovarajućim stanom određeno je odredbom članka 41. Zakona. Prema toj odredbi odgovarajućim stanom smatra se stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava.
Prilikom donošenja Izmjena i dopuna Zakona o najmu (Narodne novine, broj 68/18) odredbe članka 1. stavka 2., članka 4. kojim se mijenja članak 40. i to odredbe stavka 1., 2. i 3. Zakona izrađene su u skladu s rečenom odlukom Ustavnog suda Republike Hrvatske.
Nadalje, Europski sud za ljudska prava je u predmetu Statileo protiv Hrvatske 10. srpnja 2014. donio presudu kojom je utvrdio da postojeći zakonodavni okvir kojim je u Republici Hrvatskoj uređeno pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca uključujući pravo na njihovo ostvarenje dobiti od njihove imovine te općeg interesa zajednice uključujući dostupnost odgovarajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite prava prema Konvenciji.
Europski sud za ljudska prava utvrdio je tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva. To su: 1. neodgovarajuća visina zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, 2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i 3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma. Zbog svega navedenog išlo se u izmjenu Zakona o najmu stanova.
(...)
Odredba članka 2. kojim se iza članka 28. dodaje članak 28. a, Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o najmu (Narodne novine, broj 68/18) izrađena je u izvršenju presude Europskog suda za ljudska prava Statileo protiv Hrvatske od 10. srpnja 2014.i u skladu je s tom presudom.
(...)
U odnosu na navode u prijedlogu (predlagatelja Damira Faka – op. Ustavnog suda) ističe se da Zakon o najmu stanova nije organski zakon te da se isti ne donosi većinom glasova svih zastupnika.
Također skrećemo pozornost da pojam zaštićeni najmoprimci prema Zakonu o najmu stanova obuhvaća širi krug osoba, primjerice: svi korisnici koji sukladno Zakonu o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo nisu podnijeli zahtjev za kupnju stana već su temeljem članka 30. Zakona o najmu zaključili Ugovor o najmu stana s vlasnikom (Općinom odnosno Gradom ili Republikom Hrvatskom), te da se radi toga nije mogao mijenjati članak 31. Zakona.
Nadalje, predlagatelj u svom prijedlogu naglašava da prema odredbi članka 28. c stavka 1., dana 1. rujna 2023. stanarima prestaje pravo na posjed stana i da su dužni iseliti se čime se ozakonjuje prestanak prava na dom kao temeljnog ljudskog prava zaštićenog odredbama članka 34. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske.
Prema odredbama članka 34. stavka 1. i članka 35., te članka 16. stavka 2. Ustava Republike Hrvatske propisano je da je dom nepovrediv, svakom se jamči štovanje i pravna zaštita njegova osobnog i obiteljskog života, a svako ograničenje slobode ili prava mora biti razmjerno naravi potrebe za ograničenjem u svakom pojedinom slučaju, te da se odredbama članka 48. stavka 1. Ustava Republike Hrvatske jamči pravo vlasništva, a odredbama članka 161. stavka 1. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima propisano je da vlasnik ima pravo zahtijevati od osobe koja posjeduje njegovu stvar da mu ona preda svoj posjed stvari. Odredbom članka 8. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda Vijeća Europe određeno je da svatko ima pravo na poštivanje svoga doma i da se javna vlast neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprječavanja nereda i zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih, a člankom 1. Protokola propisano je da svaka fizička i pravna osoba ima pravo na mimo uživanje svoga vlasništva. S obzirom da se ovdje radi o zaštiti prava i sloboda drugih, odnosno o zaštiti privatnog vlasništva smatramo da šire tumačenje ‘prava na dom’ vezano uz izmjene i dopune Zakona o najmu stanova nije primjenljivo.
U odnosu na primjedbe na članak 28 a i 28 c, ističe se, kao što smo već ranije naglasili, da se donošenju istih, odnosno izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova pristupilo u izvršenju presude Europskog suda za ljudska prava te da su te odredbe izrađene poštujući pravni okvir koji je određen konačnom presudom Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske i drugih presuda Europskog suda za ljudska prava.
Vezano uz primjedbe na način povećanja zaštićene najamnine određene člankom 28. a također skrećemo pozornost da u većini slučajeva zaštićena najamnina koju plaćaju zaštićeni najmoprimci iznosi cca 100,00 do 400,00 kuna ovisno o veličini stana i položajnoj pogodnosti te da se ta najamnina uglavnom nije povećavala. Usporedba predlagatelja o načinu povećanja zaštićene i slobodno ugovorene najamnine je neprimjerena, kada je poznato da se visina slobodno ugovorene najamnine kreće u rasponu od 15,00 do 30,00 kn/m2, a visina zaštićene najamnine najčešće u visini 2,70 kn/m2.
Odredbom članak 28. a stavak 6. propisano je da je obračun zaštićene najamnine koju sastavi najmodavac vjerodostojna isprava na temelju koje se može odrediti ovrha. Mišljenja smo da ovom odredbom Zakona zaštićeni najmoprimci nisu stavljeni u teži položaj nego najmoprimci sa slobodno ugovorenom najamninom, jer najmoprimci sa slobodno ugovorenom najamninom najam stana plaćaju na temelju računa koji je također vjerodostojna isprava.
Člankom 28. c, stavkom 2. određeno je da su zaštićeni najmoprimci dužni iseliti iz stanova najkasnije do 1. rujna 2023. godine ukoliko sa vlasnikom stana ne sklope novi ugovor o najmu stana. Odredbom stavka 3. propisano je da u slučaju da se zaštićeni podstanar ne iseli iz stana vlasnik stana može nadležnom sudu podnijeti tužbu za iseljenje. Mogućnost podnošenja tužbe za iseljenje u konkretnom slučaju je nužna posljedica prestanka prava na zaštićenu najamninu, druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara te vraćanja stana najmodavcu.
Mišljenja smo da je navedenim odredbama zakona odnosno Izmjenama i dopunama Zakona o najmu stanova uspostavljena primjerena ravnoteža ravnotežu između interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike da se vlasnicima postupno omogući ostvarenje dobiti od njihove imovine te slobodno raspolaganje stanovima u njihovu vlasništvu uz istovremenu zaštitu općeg interesa zajednice uz osiguranje dostupnosti zadovoljavajućeg smještaja za osobe lošijeg imovnog stanja kroz provođenje naprijed navedenih mjera te osiguranje prava najmoprimaca na poštivanje njihova privatnog i obiteljskog života te prava na dom.«
V. OSTALA RAZMOTRENA DOKUMENTACIJA
18. Ustavni sud izvršio je uvid u relevantni dio zapisnika 11. sjednice (tadašnjeg Zastupničkog doma) Hrvatskog sabora, održane u rujnu i listopadu 1996. godine, na kojoj je, u drugom čitanju, razmatran Konačni prijedlog Zakona o najmu stanova (P.Z. br. 45), te je 11. listopada 1996. donesen ZoNS.
Prema utvrđenju Ustavnog suda, prijedlog je na toj sjednici u ime predlagatelja zakona obrazložio mr. Vladimir Krtalić, u to vrijeme zamjenik ministrice prostornog uređenja, graditeljstva i stanovanja.
ZoNS je donesen tzv. običnom većinom zastupničkih glasova.
18.1. Izvršen je uvid i u Konačni prijedlog Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (P.Z. 293), koji je 14. lipnja 2018. Vlada Republike Hrvatske uputila Hrvatskom saboru, a u čijem se obrazloženju navodi, među ostalim, sljedeće:
»I. RAZLOZI ZBOG KOJIH SE ZAKON DONOSI
Stambena reforma, odnosno promjena starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu u Republici Hrvatskoj započeta je donošenjem Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (Narodne novine, broj 27/91) koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991. godine. Tim Zakonom i njegovim brojnim izmjenama i dopunama objavljenim u Narodnim novinama, br. 33/92, 43/92 – pročišćeni tekst, 69/92, 87/92, 25/93, 26/93, 48/93, 2/94, 44/94, 47/94, 58/95, 103/95, 11/96, 111/96, 11/97, 103/97, 119/97, 68/98, 163/98, 22/99, 96/99, 120/00, 94/01, 78/02, bili su propisani uvjeti i način prodaje stanova na kojima postoji stanarsko pravo, zajedno sa zajedničkim dijelovima i uređajima zgrade i zemljištem nužnim za redovnu uporabu zgrade, način određivanja cijene stana te način raspodjele i namjena sredstava prikupljenih od prodaje stanova.
Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo (Narodne novine, broj 43/92) bilo je propisano da se 90% sredstava ostvarenih prodajom stanova koje prodaju općina, odnosno grad, u roku pet godina nakon stupanja na snagu Zakona koristi za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, te za preseljenje stanara kojima su stanovi srušeni u oružanoj agresiji, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu nadoknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine i za nadoknadu stanarina vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisima, a 10% tih sredstava za nepovratnu pripomoć u pribavljanju stanova roditeljima s troje i više djece i drugim osobama bez stana u slučajevima određenim zakonom. Pritom 70% sredstva ostvarenih prodajom stanova u zgradama koje su spomenici kulture trebalo je koristiti za navedene namjene, dok je 20% tih sredstava bilo namijenjeno za obnovu i održavanje spomenika kulture. Po proteku pet godina od dana stupanja na snagu tog Zakona 25% sredstva ostvarenih prodajom stanova trebala su se koristiti za pribavljanje stanova za preseljenje stanara iz stanova u privatnom vlasništvu, za nadoknadu stanarima u privatnom vlasništvu kada kupuju drugi stan, za isplatu nadoknade prijašnjim vlasnicima za prisilno oduzete nekretnine, za nadoknadu stanarima – građanskim osobama kod kupnje stana iz stambenog fonda bivše JNA, za nadoknadu stanarina vlasnicima stana u slučajevima određenim posebnim propisima, odnosno za obnovu i održavanje spomenika kulture, ako je novac ostvaren prodajom stanova u zgradama koje su spomenici kulture, 50% tih sredstava za gospodarske programe i programe smještaja socijalno ugroženih osoba, a 25% tih sredstava za nepovratnu pripomoć u pribavljanju stanova roditeljima s troje i više djece i drugim osobama bez stana u slučajevima određenim zakonom. Prema istom Zakonu 20% sredstava ostvarenih prodajom stanova u vlasništvu Republike Hrvatske koristi se za rješavanje stambenih potreba zaposlenih u republičkim tijelima, 40% sredstava za namjene utvrđene proračunom Republike Hrvatske, 40% sredstava za izgradnju i popravak građevinskih objekata srušenih ili oštećenih u oružanoj agresiji.
Međutim, Zakonom o izmjeni i dopuni Zakona o prodaji stanova (Narodne novine, broj 58/95) izmijenjen je način raspodjele i namjena sredstava ostvarenih od prodaje stanova koje prodaju općina ili grad, odnosno Grad Zagreb na način da je 55% tih sredstava prihod državnog proračuna, a 45% prihod prodavatelja (općine, odnosno grada) koji se koristi se za rješavanje stambenih pitanja socijalno ugroženih osoba, isplatu vlasnicima stanova koji su općini, odnosno gradu prodali stan do 30. lipnja 1994. godine u kojemu stanuje stanar te za osiguranje stanova nositeljima stanarskog prava koji su stanovali u poslovnim zgradama koje se koriste za obavljanje djelatnosti državne uprave, zdravstva, odgoja i obrazovanja, kulture, energetike, prometa i veza i objektima od interesa za Republiku, stanovima koji su u samostojećim ili dvojnim zgradama – vilama, visine do P+2 (prizemlje+2 kata), s pripadajućim okolnim zemljištem, a nalazile su se u prvoj zoni u naselju ili zoni uz more do 300 metara (atraktivne zone) ili u stanovima za službene potrebe.
Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku 1991. godine u Republici Hrvatskoj bilo je ukupno 1.457.370 stalno nastanjenih stanova, od toga 1.001.310 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ i 389.653 stanova sa stanarskim pravom. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 1998. godine u razdoblju od 19. lipnja 1991. do 1. prosinca 1997. godine, prodano je ukupno 299.136 stana ukupne površine 9.836.028 m2 (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 37.936; grad/općina 149.288, ostali pravni subjekti 111.912), a u razdoblju od 1. prosinca 1997. do 31. prosinca 1997. godine prodano je ukupno 1.178 stana (prodavatelji stana: Republika Hrvatska 605; grad/općina 322, ostali pravni subjekti 251) u ukupnoj površini od 76.581 m2. Dakle, u razdoblju od 1991. do 1997. godine prodano je ukupno 300.314 stanova. Prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku iz 2004. godine u razdoblju od 1991. do 2003. godine prodano 317.498 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo (81,5% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom), potom, prema službenim podacima za 2006. godinu u razdoblju 1991. do 2005. godine prodano 318.011 stanova na kojima je postojalo stanarsko pravo (81,6% od ukupnog broja stanova sa stanarskim pravom), što znači da nije otkupljeno 18,4% društvenih stanova sa stanarskim pravom. Nakon toga o predmetnom pitanju statistički podaci ne postoje.
Za stambenu reformu, odnosno promjenu starog sustava stanovanja temeljenog na društvenom vlasništvu stambenog fonda i stanarskom pravu, uz naprijed spomenuti Zakon o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo, najznačajniji je Zakon o najmu stanova (Narodne novine, br. 91/96, 48/98 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, 66/98 – Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske i 22/06; u daljnjem tekstu: Zakon). Stupio je na snagu 5. studenoga 1996. godine, te je do danas izmijenjen dva puta. Tim Zakonom se uređuju prava i obveze u vezi s najmom i korištenjem stana ili dijela stana, s time što je donošenjem tog Zakona započelo novo pravno uređenje stambenih odnosa u Republici Hrvatskoj, ukidanjem stanarskog prava i uređenjem pitanja korištenja stana na ugovornoj osnovi. Prijelaznim odredbama Zakona uređeno je pitanje prestanka stanarskog prava stečenog na temelju ranije važećih zakona i stjecanja po sili zakona (ex lege) prava i obveza najmoprimca, sklapanja ugovora o najmu sa zaštićenom najamninom, plaćanje zaštićene najamnine i drugih troškova, pravnog položaja članova obiteljskog domaćinstva najmoprimca, prijelaza prava i dužnosti zaštićenog najmoprimca, otkaza ugovora o najmu, prava prvokupa u korist najmoprimca, prava određenih kategorija osoba sustanara, zaštićenih podstanara i drugih osoba kojima Zakon priznaje pravni položaj zaštićenog najmoprimca.
Zakon o najmu stanova je u dijelu koji se odnosi na prava i obveze zaštićenog najmoprimca bio predmet ocjene suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske. Ustavni sud Republike Hrvatske Odlukom od 31. ožujka 1998. godine (Narodne novine, broj 48/98) ukinuo je sljedeće odredbe Zakona: članka 21. stavka 2. kojom je bila propisana obveza najmodavca da u slučaju otkaza ugovora o najmu sklopljenog na neodređeno vrijeme osigura najmoprimcu drugi useljiv stan pod uvjetima koji nisu nepovoljniji za najmoprimca; članka 31. stavka 2. podstavka 3. prema kojoj pravo na zaštićenu najamninu nije imao zaštićeni najmoprimac koji s članovima domaćinstva nije koristio stan dulje od 6 mjeseci prije stupanja na snagu Zakona, bez suglasnosti vlasnika stana; članka 39. prema kojoj je najmodavac mogao dati otkaz ugovora o najmu stana zaštićenom najmoprimcu koji prima stalnu socijalnu pomoć ili koji ima više od 60 godina, samo u slučaju ako bi tom najmoprimcu jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb osigurali drugi odgovarajući stan sa zaštićenom najamninom koju bi taj najmoprimac mogao plaćati; članka 40. stavka 2. prema kojoj je najmodavac u slučaju kada daje zaštićenom najmoprimcu otkaz ugovora o najmu stana iz razloga ako u taj stan namjerava useliti sam ili namjerava useliti potomke, roditelje ili osobe koje je prema posebnim propisima dužan uzdržavati, dužan tom najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan koji neće biti za najmoprimca nepovoljniji od stana koji je koristio.
Ukidanjem navedenih odredbi članka 21. stavka 2. i članka 40. stavka 2. Zakona nastala je pravna praznina koja je uzrokovala znatne probleme u primjeni Zakona u sudskim postupcima te s tim u vezi dugotrajnu nemogućnost ostvarivanja prava najmodavaca – vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca. Odredbe spomenutih članka Ustavni sud Republike Hrvatske je ukinuo uz obrazloženje da su kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana preteški za vlasnika, te da ih treba uskladiti s kriterijima za osiguranje drugog stana kada takvu obvezu ima jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb. Naime, kada je jedinica lokalne samouprave dužna osigurati drugi stan onda je to, prema odredbi članka 40. stavka 3. Zakona, drugi odgovarajući stan s pravima i obvezana zaštićenog najmoprimca. Što se, pak, smatra odgovarajućim stanom propisano je odredbom članka 41. Zakona. Prema toj odredbi odgovarajućim stanom, u smislu Zakona, smatra se stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava.
Nadalje, Europski sud za ljudska prava je u predmetu Statileo protiv Hrvatske detaljno analizirao domaće pravne propise koji se odnose na nekadašnja stanarska prava i iz njih proizišle statuse zaštićenih najmoprimaca, te je 10. srpnja 2014. godine donio presudu u tom predmetu koja je postala konačna 10. listopada 2014. godine. Tom presudom Europski sud za ljudska prava utvrdio je da postojeći zakonodavni okvir kojim je u Republici Hrvatskoj uređeno pitanje zaštićenog najma stanova nije uspostavio primjerenu ravnotežu između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike (reforme u stambenom sektoru nakon pada socijalističkog sustava). Europski sud za ljudska prava je zaključio da važeće zakonodavstvo Republike Hrvatske, osobito Zakon o najmu stanova, vlasnicima stanova nameće prekomjeran individualni teret jer su oni primorani ‘snositi većinu socijalnih i financijskih troškova stambenog zbrinjavanja’ zaštićenog najmoprimca te da je time povrijeđen članak 1. Protokola br. 1. uz Konvenciju za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (u daljnjem tekstu: Konvencija). Sukladno tome Republici Hrvatskoj naloženo je plaćanje nasljedniku podnositelja tužbe materijalne štete, nematerijalne štete te troškova i izdataka.
Osim toga, uvažavajući činjenicu da je povreda Konvencije u ovom predmetu uzrokovana sadržajem domaćeg zakonodavstva koje nije u skladu s Konvencijom, Republika Hrvatska mora u procesu izvršenja presude Statileo protiv Hrvatske, sukladno odredbi članka 46. stavka 1. Konvencije, poduzeti konkretne zakonodavne mjere kojima će riješiti probleme nastale nametanjem prekomjernog tereta vlasnicima stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i kojima će se spriječiti mogućnost daljnjih istovjetnih povreda Konvencije u domaćem pravnom sustavu. U tom smislu Republika Hrvatska treba osigurati ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od njihove imovine, te općeg interesa zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji. S tim u vezi Europski sud za ljudska prava je utvrdio tri glavna nedostatka postojećeg zakonodavstva, to su: 1. neodgovarajuća visina zaštićene visine najamnine u smislu zakonskih 15 financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, 2. restriktivni uvjeti za otkaz zaštićenog najma i 3. nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma.
Konačnošću spomenute presude započeo je postupak njenog izvršenja koji nadzire Odbor ministara Vijeća Europe (u daljnjem tekstu: Odbor), a koji je izvršenje predmetne presude stavio pod svoj ‘pojačani nadzor’. U svrhu obavještavanja Odbora o izvršenju predmetne presude Ured zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava sastavio je i Odboru dostavio Akcijski plan prema kojem se do kraja 2015. godine trebala provesti javna rasprava i utvrditi Prijedlog zakona o izmjeni i dopuni Zakona o najmu stanova, radi rasprave i donošenja u Hrvatskome saboru, a koje izmjene i dopune Zakona trebaju riješiti naprijed navedene probleme utvrđene presudom u predmetu Statileo protiv Hrvatske. Prema podacima dobivenim od Ureda zastupnika Republike Hrvatske pred Europskim sudom za ljudska prava (ne)postojanje napretka u izvršenju predmetne presude Odbor je razmatrao na sastanku održanom od 20. do 22. rujna 2016. godine te je donio odluku kojom poziva Republiku Hrvatsku da dostavi posljednji tekst nacrta izmjena odgovarajućih propisa kako bi mogli procijeniti jesu li isti u skladu sa zaključcima Europskog suda za ljudska prava i kojom snažno potiče Republiku Hrvatsku na intenziviranje napora u cilju pronalaženja sveobuhvatnog rješenja predmetnog problema. Na sastanku Odbora održanom od 7. do 9. ožujka 2017. godine, presuda Statileo razmatrana je bez rasprave, te je donesena odluka kojom se, uz naglašavanje urgentne potrebe pronalaženja brzog rješenja problema zaštićenog najma, koje može biti od utjecaja na tisuće pojedinaca, potiču hrvatske vlasti da, bez ikakve odgode, poduzmu potrebne zakonodavne mjere sukladno naznakama Europskog suda za ljudska prava, da Odboru dostave informacije o zakonodavnom procesu kao i trenutnoj verziji nacrta zakona, te da odlučuju nastaviti razmatranje predmeta najkasnije na svom sastanku u rujnu 2017. godine. Na sastanku Odbora održanom od 19. do 21. rujna 2017. godine, razmotreno je postupanje Republike Hrvatske u implementaciji mjera izvršenja Statileo grupe presuda, te su primijetili da su hrvatske vlasti izradile nacrt izmjena i dopuna Zakona koji je usmjeren na rješavanje glavnih nedostataka iz važećeg Zakona koje je identificirao Europski sud za ljudska prava; konkretno neprimjerenu visinu zaštićene najamnine, restriktivne uvjete za raskid zaštićenog najma i nepostojanje vremenskog ograničenja sustava zaštićenog najma, te su imajući u vidu vrijeme koje je dosad proteklo od konačnosti vodeće presude Statileo, naglasili da je od presudne važnosti da se postupak donošenja zakona nužan za izvršenje ove presude privede kraju bez daljnjeg odugovlačenja, te snažno potaknuli vlasti da pojačaju napore s ciljem donošenja zakonskih izmjena kao pitanja od najveće važnosti te su u tom kontekstu pozvali vlasti da Odboru dostave informacije o njihovom donošenju najkasnije do 31. prosinca 2017. godine. Valja istaknuti da u slučaju da država odugovlači s izvršenjem bilo koje presude ili iz njenog držanja (nepoduzimanja konkretnih mjera za izvršenje presude) proizlazi da država odbija izvršiti presudu, Odbor ima na raspolaganju niz političko-pravnih mehanizama kojima može izvršiti pritisak na državu da ispuni svoju međunarodnu obvezu izvršenja presude Europskog suda za ljudska prava.
Nakon presude u slučaju Statileo Europski sud za ljudska prava je do danas donio iste presude i u slučajevima: Anzulović – Mirošević, Bego, Bulić, Doris Knego, Ingrid Knego i Matas. Također, nakon spomenute presude određeni broj vlasnika stanova u kojima su zaštićeni najmoprimci podnijeli su tužbe pred sudovima Republike Hrvatske kojima traže naknadu pretrpljene materijalne štete nastale kao rezultat kršenja njihovog prava na mirno uživanje njihovog vlasništva.
U svrhu pronalaženja najboljeg načina za ispunjenje obveza koje za Republiku Hrvatsku proizlaze iz navedenih presuda Europskog suda za ljudska prava u okviru raspoloživih proračunskih sredstava od jedinica lokalne samouprave, udruga vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i udruga zaštićenih najmoprimaca zatraženi su podaci o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojima žive zaštićeni najmoprimci i drugi s tim povezani podaci. Međutim, najveći broj jedinica lokalne samouprave i spomenute udruge nisu dostavile zatražene podatke. Prema, pak, službenim podacima Državnog zavoda za statistiku dobivenim 18. travnja 2018. godine koji su prikupljeni na zadnjem službenom popisu stanovništva 2011. godine u Republici Hrvatskoj bilo je 3.726 stanova u »privatnom vlasništvu« u kojem žive zaštićeni najmoprimci. Od tog broja u velikim gradovima nalazi se 3.067 stanova. Udio stanova sa zaštićenim najmoprimcima po županijama (od najvećeg broja prema najmanjem broju stanova) je slijedeći: Grad Zagreb 1.543; Splitsko-dalmatinska županija 474 (Kaštela 14, Split 391); Primorsko-goranska županija 278 (Rijeka 189); Osječko-baranjska županija 222 (Osijek 161); Vukovarsko-srijemska županija 205 (Vinkovci 37, Vukovar 140); Dubrovačko-neretvanska županija 179 (Dubrovnik 143); Brodskoposavska županija 123 (Slavonski Brod 93); Sisačko-moslavačka županija 105 (Sisak 41), Istarska županija 103 (Pazin 3, Pula – Pola 37); Šibensko-kninska županija 98 (Šibenik 70); Karlovačka županija 84 (Karlovac 59); Zadarska županija 66 (Zadar 47); Zagrebačka županija 65 (Samobor 9, Velika Gorica 24); Koprivničko-križevačka županija 35 (Koprivnica 11); Virovitičko-podravska županija 30 (Virovitica 6); Bjelovarsko-bilogorska županija 29 (Bjelovar 11); Ličko-senjska županija 29 (Gospić 8); Varaždinska županija 23 (Varaždin 19): Požeško-slavonska županija 20 (Požega 5); Međimurska županija 10 (Čakovec 5) i Krapinsko-zagorska županija 5 (Krapina 1). S obzirom da su navedeni podaci iz zadnjeg popisa stanovništva iz 2011. godine, napravljena je analiza i korekcija istih uz uvažavanje službenih podataka Državnog zavoda za statistiku o stopi mortaliteta od 2011. do 2016. godine te je utvrđeno da u Republici Hrvatskoj 2018. godine postoji najviše 3.629 stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci.
Nadalje, imajući u vidu činjenicu da nema službenih podataka o stanovima u vlasništvu jedinica lokalnih samouprava i drugih pravnih subjekata koji su na tržištu raspoloživi za najam i/ili prodaju prikupljeni su podaci o tome dostupni putem javnih elektroničkih medija, a koji se podaci zajedno s podacima o broju stanova u ‘privatnom vlasništvu’ u kojem žive zaštićeni najmoprimci prikazuju u nastavku za pojedine gradove i ukupno za Republiku Hrvatsku.
Valja naglasiti da navedeni podaci ne obuhvaćaju stanove koje više gradova planira ili već gradi, odnosno planira graditi u naredne dvije godine. Primjerice, prema podacima od 11. svibnja 2018. godine, Grad Zagreb na svojem području trenutno gradi 608 stanova (400 za najam i 208 za prodaju), a planira uskoro započeti građenje još 1.008 stanova. Također, ovi podaci ne obuhvaćaju niti stanove koje će jedinice lokalne samouprave u suradnji s Republikom Hrvatskom graditi za najam i prodaju u okviru programa društveno poticane stanogradnje nakon stupanja na snagu predloženog zakona, a nakon što zaštićeni najmoprimci za te stanove iskažu svoj interes.
Prema podacima Ministarstva državne imovine, od 3. svibnja 2018. godine, Republika Hrvatska nema raspoloživih stanova za davanje u najam.
Uzimajući u obzir činjenicu da je prema službenim podacima Državnog zavoda za statistiku koji su prikupljeni na zadnjem službenom popisu stanovništva 2011. godine u Republici Hrvatskoj bilo 1.600 zaštićenih najmoprimaca starijih od 60 godina, razmotrena su i opcije za stambeno zbrinjavanje starijih zaštićenih najmoprimaca pa je utvrđen broj domova za starije i nemoćne osobe. U Republici Hrvatskoj postoje 3 doma u državnom vlasništvu za 171 korisnika, 45 domova u vlasništvu županija za 10.700 korisnika i 113 privatnih domova za 7.600 korisnika.
Slijedom navedenoga, a radi ispunjavanja obveza koje proizlaze iz naprijed navedene Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, ispunjavanja međunarodnih obveza Republike Hrvatske koje proizlaze iz presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske i drugim navedenim predmetima, kao i radi sprječavanja daljnje štete koju trpe vlasnici stanova, odnosno Republika Hrvatska, potrebno je donošenje predloženog zakona.
Donošenjem predmetnog zakona uskladit će se kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana kada taj stan osigurava najmodavac – vlasnik stana s kriterijima za osiguranje drugog useljivog stana kada taj stan osigurava jedinica lokalne samouprave, a čime će se ispuniti obveza iz Odluke Ustavnog suda Republike Hrvatske, od 31. ožujka 1998. godine i time popuniti pravna praznina koja uzrokuje probleme, odnosno nemogućnost ostvarivanja prava najmodavaca – vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca propisanih Zakonom o najmu stanova.
Također, donošenjem predmetnog zakona stvorit će se pravni okvir za uspostavu primjerene ravnoteže između suprotstavljenih interesa vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci i interesa države da osigura provođenje stambene politike tako da će se vlasnicima stanova postupno omogućiti ostvarivanje dobiti od njihove imovine te potpuno slobodno raspolaganje sa stanovima u njihovom vlasništvu od 1. rujna 2023. godine, uz istovremenu zaštitu općeg interesa zajednice koji se, uz navedeno, sastoji i u osiguranju dostupnosti zadovoljavajućeg smještaja za osobe u lošijem položaju i osiguranju prava najmoprimaca (stanara) na poštovanje njihova privatnog i obiteljskog života te doma zajamčenog odredbama članka 8. Konvencije. Na taj će način Republika Hrvatska u potpunosti ispuniti svoje međunarodne obveze koje proizlaze iz presude Europskog suda za ljudska prava u predmetu Statileo protiv Hrvatske.
II. PITANJA KOJA SE ZAKONOM UREĐUJU
Predmetnim zakonom uređuju se sljedeća pitanja:
– izjednačavaju se kriteriji veličine i lokacije drugog useljivog stana u slučaju otkaza ugovora o najmu stana na neodređeno vrijeme u kojem je slučaju stan dužan osigurati vlasnik stana s kriterijima u slučaju u kojem je drugi useljiv stan dužna osigurati jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, na način da je u oba slučaja potrebno osigurati odgovarajući stan, pri čemu se odgovarajućim stanom smatra stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava;
– izjednačavaju se kriteriji za osiguranje drugog useljivog stana u slučaju otkaza ugovora o najmu stana zaštićenom najmoprimcu kada je taj stan dužan osigurati vlasnik stana i kada je isti dužna osigurati jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb, na način da je u oba slučaja potrebno osigurati odgovarajući stan s pravima i obvezana zaštićenog najmoprimca pri čemu se odgovarajućim stanom smatra stan u istoj općini ili gradu veličine jedna osoba jedna soba, s tim da broj soba ne može biti veći od broja soba u stanu iz kojeg se iseljava;
– uređuje se pravna zaštita najmodavca i zaštićenog najmoprimca u slučaju otkaza ugovora o najmu stana i u slučaju u kojem je jedinica lokalne samouprave, odnosno Grad Zagreb dužan zaštićenom najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca;
– uređuje se prestanak prava najmoprimca i zaštićenog podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara na dan stupanja na snagu ovoga zakona, ako on, njegov bračni drug, životni partner ili član obiteljskog domaćinstva kojega je najmoprimac dužan uzdržavati na području Republike Hrvatske ima u vlasništvu useljiv stan ili kuću;
– uređuje se postupno povećanje iznosa zaštićene najamnine od 1. rujna 2018. do 31. kolovoza 2023. godine u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, te se uređuje mehanizam plaćanja razlike između povećane najamnine i zaštićene najamnine od strane Republike Hrvatske, odnosno jedinice lokalne samouprave za socijalno osjetljive skupine najmoprimaca tj. za korisnike stanova koji su članovi obitelji smrtno stradalog ili nestalog hrvatskog branitelja iz Domovinskog rata ili hrvatskog ratnog vojnog invalida iz Domovinskog rata i nisu stambeno zbrinuti i korisnike stanova koji na temelju posebnog propisa primaju stalnu socijalnu pomoć;
– uređuje se prestanak prava najmoprimaca i zaštićenih podstanara na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara (osim prava prvokupa stana) koji stanuju u stanovima koji nisu u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske 1. rujna 2023. godine;
– uređuje se ‘stambeni’ status osoba kojima je danom stupanja na snagu Zakona o najmu stanova (Narodne novine, broj 91/96) prestalo stanarsko pravo i osoba kojima je prestao status zaštićenog podstanara, na stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, a koje nisu sklopile ugovor o najmu stana na temelju Zakona o najmu stanova i nisu zatražile od suda donošenje presude koja će zamijeniti taj ugovor;
– propisuje se prednost zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara stanova koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske pred drugim zainteresiranim osobama prilikom davanja u najam ili prodaje stanova koje se provode na temelju propisa kojima se uređuje društveno poticana stanogradnja, te stanova koji su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske koji se daju u najam ili se prodaju putem javnog natječaja, propisuje mogućnost najmodavca, uključujući Republiku Hrvatsku i jedinicu lokalne samouprave, da u ime i za račun zaštićenog najmoprimca, zaštićenog podstanara, odnosno najmoprimca iskoristi ovo pravo u svrhu ispunjenja svoje obveze osiguranja odgovarajućeg stana u slučaju otkaza ugovora o najmu, te se uvodi mjera kojom se osigurava izgradnja potrebnog broja stanova u okviru programa društveno poticane stanogradnje za najam, odnosno kupnju svih zainteresiranih zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanare i predmnijevanih najmoprimaca;
– propisuje se prednost zainteresiranih zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara stanova koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske pred drugim zainteresiranim osobama u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita koje građani uzimaju od kreditnih institucija za kupnju stana ili kuće, odnosno gradnju kuće radi rješavanja svojeg stambenog pitanja;
– propisuje se prednost zainteresiranih zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara, koji su navršili 70 godina života, stanova koji nisu u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske pred drugim zainteresiranim osobama prilikom primanja u dom za starije i nemoćne osobe čiji je osnivač Republika Hrvatska ili jedinica lokalne samouprave na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuju ili na području druge jedinice lokalne samouprave;
– propisuje se pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine najmoprimcima i zaštićenim podstanarima kojima je prestalo pravo na zaštićenu najamninu i druga prava zaštićenih najmoprimaca i predmnijevanim najmoprimcima, čiji je neto dohodak po članu domaćinstva manji ili jednak od polovice prosječne plaće u Republici Hrvatskoj za proteklu godinu, i to u razdoblju od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028. godine;
– propisuje se pravo na stručnu pomoć zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca, te osoba kojima je prestao status zaštićenih najmoprimaca i zaštićenih podstanara u pronalaženju i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu, odnosno kupovini stana ili kuće na području jedinice lokalne samouprave na kojemu stanuje ili na području druge jedinice lokalne samouprave.«
18.2. Ustavni sud izvršio je uvid i u izvješća radnih tijela Hrvatskog sabora u dva čitanja zakonskog prijedloga, i to: Odbora za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbora za pravosuđe, Odbora za zakonodavstvo, Odbora za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbora za ratne veterane, te Odbora za ljudska prava i prava nacionalnih manjina (s time da je izvješće posljednje navedenog odbora sastavljeno u tijeku prvog čitanja zakonskog prijedloga).
Svi odbori u svojim izvješćima navode da je (nakon rasprave, a u pojedinima bez rasprave) većinom glasova članova odbora (u slučaju Odbora za ratne veterane jednoglasno) odlučeno predložiti Hrvatskom saboru donošenje predloženog zakona.
18.3. Izvršen je i uvid u amandmane na P.Z. 293 Kluba zastupnika Neovisni za Hrvatsku (koji se odnose na potrebu odbacivanja pojma »zaštićeni podstanar« koji se u zakonu koristi, na pitanje prava prvokupa i stupanja zakona na snagu), Kluba zastupnika SDP-a, Kluba zastupnika Živog zida i SNAGA-e i Kluba zastupnika SDSS-a (koji sugeriraju prolongiranje rokova za provedbu zakona i »ublažavanje« položaja zaštićenih najmoprimaca u više aspekata), te Vlade Republike Hrvatske (koji se odnosi na članak 8. predloženog zakona i ima svrhu omogućiti prikupljanje podataka potrebnih za provedbu zakona).
18.4. Pročitan je i (zajednički) prijedlog Zaključka o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova, klubova zastupnika HNS-a – liberalnih demokrata, HDZ-a, nacionalnih manjina, Stranke rada i solidarnosti, Reformista, te nezavisnih zastupnika, kojim se predlaže da Vlada Republike Hrvatske i Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja budu zaduženi za planiranje i poduzimanje niza konkretnih mjera vezanih uz stambeno zbrinjavanje zaštićenih najmoprimaca.
Svojim prijedlogom zaključka klubovi zastupnika HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a predložili su treće čitanje zakonskog prijedloga.
18.5. U relevantnom dijelu zapisnika 8. sjednice Hrvatskog sabora, održane u travnju, svibnju, lipnju i srpnju 2018. godine, na kojoj je (13. srpnja 2018.) donesen ZIDZoNS/18, navedeno je, među ostalim, sljedeće:
»130. KONAČNI PRIJEDLOG ZAKONA O IZMJENAMA I DOPUNI ZAKONA O NAJMU STANOVA, drugo čitanje, P.Z. br. 293
Predlagatelj akta je Vlada Republike Hrvatske.
Raspravu su proveli: Odbor za zakonodavstvo, Odbor za prostorno uređenje i graditeljstvo, Odbor za rad, mirovinski sustav i socijalno partnerstvo, Odbor za ratne veterane i Odbor za pravosuđe.
(...)
Tijekom glasovanja stanku su zatražili zastupnici: Arsen Bauk u ime Kluba zastupnika SDP-a, Branko Hrg u ime Kluba zastupnika HDS-a, HSLS-a i HDSSB-a i Anka Mrak-Taritaš u ime Kluba zastupnika GLAS-a i HSU-a.
Hrvatski sabor je, 13. srpnja 2018., većinom glasova /72 ‘za’, 8 ‘protiv’, 1 ‘suzdržan’/ donio Zakon o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova, u tekstu kako ga je predložio predlagatelj, zajedno sa prihvaćenim amandmanima.
Hrvatski sabor je, 13. srpnja 2018., većinom glasova /70 ‘za’, 3 ‘protiv’, 8 ‘suzdržana’/ sukladno prijedlogu Kluba zastupnika HNS-a, Kluba zastupnika HDZ-a, Kluba nacionalnih manjina i Kluba zastupnika Stranke rada i solidarnosti, Reformista i nezavisnih zastupnika, donio
ZAKLJUČAK
o mjerama za provedbu Zakona o najmu stanova
I.
Zadužuje se Vlada Republike Hrvatske da do 30. studenog 2019. godine:
– donese program mjera za provedbu Zakona o najmu stanova kojim će se osigurati dovoljan broj stanova u okviru programa društveno poticane stanogradnje i/ili drugih stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske za najam, odnosno prodaju svakom zainteresiranom zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru i predmnijevanom najmoprimcu koji stanuje u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, najkasnije do 31. kolovoza 2023. godine i
– poduzme mjere potrebne za omogućavanje primjene pogodnosti Zakona o društveno poticanoj stanogradnji za kupnju stanova na temelju prava prvokupa koje na stanovima u kojim stanuju imaju zaštićeni najmoprimci prema Zakonu o najmu stanova te za kupnju stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske od strane zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih stanara.
II.
Zadužuje se Ministarstvo graditeljstva i prostornoga uređenja da na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmomoprimaca za najam, odnosno kupnju stana izradi prijedloge programa i mjera iz točke I. ovoga Zaključka.
III.
Vlada Republike Hrvatske dužna je bez odlaganja izvijestiti Hrvatski sabor o donošenju programa mjera iz točke I. ovoga Zaključka.«
VI. OCJENA USTAVNOG SUDA
a) Formalna (ne)suglasnost ZoNS-a s Ustavom – obrazloženje točke II. izreke rješenja
19. Dio predlagatelja smatra da postoji nesuglasnost osporenog ZoNS-a s Ustavom u smislu članka 83. stavka 2. Ustava, jer je, prema njihovom tumačenju, riječ o zakonu kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, a zakon nije donesen većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru. Posebice se apostrofira pitanje prava na dom u smislu članka 34. stavka 1. u vezi s člankom 35. Ustava, odnosno u smislu članka 8. Konvencije.
Među prigovore formalnopravne naravi svrstavaju se također i prigovori pojedinih predlagatelja prema kojima prije predlaganja zakona nije provedena ni procjena učinaka propisa ni javna rasprava, kao i prigovor zbog činjenice da se kao predlagatelj zakona pojavljuje Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, u čiju nadležnost ne pripadaju imovinskopravna pitanja o kojima je u konkretnom slučaju riječ (već ona pripadaju isključivo u nadležnost Ministarstva pravosuđa).
Razrađuje li ZoNS temeljna ljudska prava / je li ZoNS organski zakon
20. Ustavni sud ponavlja da je, prema zapisniku 11. sjednice tadašnjeg Zastupničkog doma Hrvatskog sabora, temeljni zakonski akt – ZoNS iz 1996. godine – donesen »većinom zastupničkih glasova« (tzv. običnom većinom), s time da u zapisniku nema podataka o distribuciji zastupničkih glasova. Na internetskim stranicama Hrvatskog sabora nije dostupan tekst Konačnog prijedloga tog zakona (P.Z. 45) ni ostala dokumentacija vezana uz taj zakonski prijedlog.
Ne smatrajući tu okolnost odlučnom za potrebe konkretnog ustavnosudskog postupka, Ustavni sud nije utvrđivao ni je li zakonski prijedlog (P.Z. 45) sadržavao obrazloženja predlagatelja zakona o pravnoj naravi predloženog zakona ni kako je teklo glasovanje o tom zakonskom prijedlogu, to jest koliko je zastupnika glasovalo »za«, »protiv« odnosno ostalo »suzdržano«. S obzirom na evidentni podatak o »običnoj« većini kojom je zakonski prijedlog usvojen, očito je da ZoNS nije ocijenjen kao zakon koji bi zahtijevao primjenu članka 83. Ustava, koji u relevantnom dijelu glasi:
»Članak 83.
Zakone (organski zakoni) kojima se uređuju prava nacionalnih manjina Hrvatski sabor donosi dvotrećinskom većinom glasova svih zastupnika.
Zakone (organski zakoni) kojima se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, izborni sustav, ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela te ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave Hrvatski sabor donosi većinom glasova svih zastupnika.
(...)«
Praksa Ustavnog suda u ispitivanju formalne (ne)suglasnosti zakona s Ustavom, kada je riječ o pitanju propisane većine zastupničkih glasova za usvajanje zakonskog prijedloga, pridržava se sljedećeg temeljnog pravila: jesu li s aspekta članka 83. stavaka 1. i 2. Ustava ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim ispituje se, u slučaju sumnje, zasebno u svakom konkretnom slučaju, polazeći od mjerila iznesenih, primjerice, u odluci Ustavnog suda broj: U-I-2566/2003 i U-I-2892/2003 od 27. studenoga 2003. (»Narodne novine« broj 190/03.), te u rješenju Ustavnog suda broj: U-I-4595/2013 od 28. studenoga 2017. (»Narodne novine« broj 123/17.).
20.1. U odluci Ustavnog suda broj: U-I-2566/2003 i U-I-2892/2003, među ostalim, navodi se sljedeće (bitno istaknuo Ustavni sud):
»U provedenom postupku ocjene suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, Ustavni sud prethodno je morao odgovoriti na sljedeće načelno ustavnopravno pitanje: – koji se zakon, čijim se odredbama razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode, ima smatrati organskim zakonom u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava?
Glava III. Ustava pod nazivom ‘Zaštita ljudskih prava i temeljnih sloboda’ podijeljena je na sljedeće odjeljke:
1. Zajedničke odredbe (članak 14. do 20.),
2. Osobne i političke slobode i prava (članak 21. do 47.), te
3. Gospodarska, socijalna i kulturna prava (članak 48. do 69.).
Polazeći od sadržaja svih odredaba koje se nalaze u Glavi III. Ustava, razvidno je da u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda. Sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskome saboru mogao bi se svrstati među organske zakone.
Takva široka ustavna interpretacija, međutim, u cijelosti bi izbrisala razliku između ‘običnog’ (ordinarnog) zakona i organskog zakona, što očito nije bio cilj ustavotvorca kad je oblikovao normativni sadržaj prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava.
Zbog toga, u odgovoru na pitanje koji se od zakona – čijim se odredbama u većoj ili manjoj mjeri razrađuju pojedina Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode – ima smatrati organskim zakonom, treba se ograničiti na područje slobode, jednakosti i poštivanja prava čovjeka, kao temeljnih ustavnih vrednota propisanih u članku 3. Ustava. Njihov je sadržaj – za razliku od gospodarskih, socijalnih i kulturnih prava – određen samim Ustavom i individualiziran zajamčenom pravnom zaštitom na nacionalnoj i međunarodnoj razini.
Polazeći od izloženog, organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima se smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka. Jesu li ispunjene pretpostavke za utvrđenje određenog zakona organskim u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 1. Ustava ispituje se – u slučaju sumnje – zasebno u svakom konkretnom slučaju.
(...)
9. Na temelju iznesenog, Ustavni sud ocjenjuje da se materijalnim kaznenim zakonodavstvom razrađuju Ustavom utvrđene temeljne osobne slobode čovjeka. Stoga se Kazneni zakon, pa samim time i zakoni o njegovim izmjenama i dopunama, imaju smatrati organskim zakonima za čije je donošenje, prema članku 82. stavku 2. Ustava, potrebna većina glasova svih zastupnika u Hrvatskome saboru.«
21. Polazeći od citiranih mjerila, u konkretnoj ustavnosudskoj ocjeni potrebno je utvrditi temeljni predmet uređenja ZoNS-a, koji je određen člankom 1. kojim je propisano:
»Članak 1.
Ovim Zakonom uređuju se prava i obveze u svezi s najmom i korištenjem stana ili dijela stana.«
ZoNS u prvom dijelu (članci 2. – 29.) uređuje elemente »klasičnog« obveznopravnog odnosa iz ugovora o najmu (prava i obveze najmoprimca, najmodavca, najamnine, rokovi, otkazi itd.).
ZoNS sadrži i 19 prijelaznih odredaba, uz još nekoliko završnih (pri čemu se napominje da je Ustavni sud 31. ožujka 1998. ukinuo članke 21. stavak 2., 31. stavak 2. podstavak 3., 39. i 40. stavak 2., već spominjanom odlukom i rješenjem broj: U-I-762/1996 i dr., kao i da je na temelju članka 20. Zakona o prodaji stanova namijenjenih za nadstojnika stambene zgrade, »Narodne novine« broj 22/06., prestao važiti članak 52. stavak 4. ZoNS-a).
Prijelazne odredbe ZoNS-a (a prije njih i odredbe Zakona o prodaji stanova koji je stupio na snagu 19. lipnja 1991.) promijenile su pravno-politički koncept stanarskih prava, koja su do tada postojala na stanovima u tzv. društvenom vlasništvu, ali i na stanovima u privatnom vlasništvu. U kontekstu promjene ukupnog državnog uređenja i društveno-političkog sustava kategorije dotadašnjih nositelja stanarskih prava »prevedene« su, u dijelu relevantnom za ovaj ustavnosudski postupak, u kategoriju (zaštićenih) najmoprimaca i njihova prava odnosno obveze inkorporirane u zakon kojim se uređuje obveznopravni odnos iz ugovora o najmu, uz uvažavanje specifičnosti položaja »novonastalih« najmoprimaca u usporedbi s položajem najmoprimaca iz »klasičnog« ugovora o najmu, što prijelaznim odredbama ZoNS-a daje nedvojbeno tranzicijsko obilježje. To proizlazi, primjerice iz članka 8. ZoNS-a koji u relevantnom dijelu glasi:
»Članak 8.
Zaštićenu najamninu plaćaju korisnici stanova koji:
(...)
– su imali pravni položaj nositelja stanarskog prava na stanu do dana stupanja na snagu ovoga Zakona,
(...)«
Prijelazne odredbe ZoNS-a (članci 30. – 49.) donose bitnu promjenu, za ilustraciju kojih dostatno je citirati stavke 1. i 2. članka 30. koji glase:
»Članak 30.
(1) Danom stupanja na snagu ovoga Zakona prestaje stanarsko pravo osobama koje su to pravo stekle prema propisima koji su vrijedili do dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(2) Osobe iz stavka 1. ovoga članka danom stupanja na snagu ovoga Zakona stječu prava i obveze najmoprimca.
(...)«
ZoNS nije mijenjan, izuzev intervencijom Ustavnog suda, do donošenja ZIDZoNS-a/18, a njime zakonodavac u pravnom poretku Republike Hrvatske »gasi« i taj tranzicijski oblik najma stanova. Pojednostavljeno i svedeno na najosnovnije elemente u skladu s potrebama ovog dijela obrazloženja to znači: ZIDZoNS-om/18 određeno je postepeno povećavanje iznosa zaštićenih najamnina radi njihovog niveliranja s tržišnim najamninama kroz razdoblje od stupanja zakona na snagu do 31. kolovoza 2023., kao i prestanak zaštićenog najma, te obveza iseljenja zaštićenih najmoprimaca najkasnije 1. rujna 2023., ako ne sklope nove ugovore o najmu stana ili ako ZoNS-om nije propisano drukčije.
22. Vraćajući se na pitanje određenja pojedinog zakona kao »organskog«, podsjeća se da je prema Ustavu za utvrđenje nekog zakona organskim potrebno da se njime razrađuju:
– prava nacionalnih manjina;
– Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode;
– izborni sustav;
– ustrojstvo, djelokrug i način rada državnih tijela;
– ustrojstvo i djelokrug lokalne i područne (regionalne) samouprave.
U slučaju ZoNS-a relevantna je samo kategorija »Ustavom utvrđenih ljudskih prava i temeljnih sloboda«. To znači da pravnu narav ZoNS-a valja razmotriti sa stajališta nekog od osobnih i političkih prava i sloboda iz članaka 21. – 47. Ustava. Konkretno, u slučaju ZoNS-a (i, nastavno, ZIDZoNS-a/18) potrebno je, radi određenja njegove pravne naravi odnosno potrebne većine zastupničkih glasova za njegovo donošenje, utvrditi razrađuje li taj zakon neko od osobnih i političkih prava i sloboda. Po naravi stvari, a i s obzirom na bitna pravna stajališta iz presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, nameće se potreba za razmatranjem ZoNS-a u svjetlu ustavnog i konvencijskog jamstva prava vlasništva, odnosno prava na dom, na koje se pravo kao »ključni« razlog da je riječ o organskom zakonu pozivaju pojedini predlagatelji.
22.1. Trebalo bi, dakle, odgovoriti na pitanje razrađuje li ZoNS (odnosno ZIDZoNS/18) pravo vlasništva (članak 48. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju). Pravo vlasništva, međutim, ne pripada u osobno i političko ustavno pravo iz članaka 21. – 47. Ustava, već pripada među gospodarska, socijalna i kulturna ustavna prava. Stoga pitanje razrađuje li ZoNS pravo vlasništva nije relevantno.
22.2. Pitanje pravne naravi ZoNS-a valja sagledati i u svjetlu činjenice da unajmljeni stan najmoprimcu može biti jedini dom, tim više što je ovdje riječ i o takvim slučajevima u kojima su prava velikog dijela društvene skupine zaštićenih najmoprimaca svojedobno stečena u skladu sa zakonima bivše države te se radi o višedesetljetnom i višegeneracijskom faktičnom stanju korištenja stanova u vlasništvu drugih osoba.
Stoga je Ustavni sud ZoNS i njegovu novelu iz 2018. godine razmotrio i sa stajališta članka 34. stavka 1. Ustava (povezano s člankom 35. Ustava), odnosno sa stajališta članka 8. Konvencije.
Okolnosti pod kojima su zasnovani određeni oblici korištenja stanova, činjenicu da se radi o relativno dugotrajnom korištenju te da će se učinci noveliranog ZoNS-a manifestirati kao gubitak onog što korisnici stanova doživljavaju kao svoj dom, svoju sferu obiteljske privatnosti te (u načelu) nemaju drugo mjesto koje bi smatrali domom, osobe u pravnom položaju zaštićenih najmoprimaca drže čvrstom osnovom svojih zahtjeva za zaštitom na temelju članka 34. stavka 1. Ustava i članka 8. stavka 1. Konvencije. Zbog toga novelu ZoNS-a iz 2018. godine označuju kao zakon kojim se razrađuju Ustavom zaštićene vrednote kao što su dom i privatni, obiteljski život, a s obzirom na to da je riječ o pravima koja pripadaju kategoriji osobnih i političkih prava i sloboda, o njima se, kako to navodi većina predlagatelja, »nedvojbeno ne može odlučivati običnom parlamentarnom većinom«.
Premda se može suglasiti s konstatacijom da učinci osporenog pravnog uređenja najamnih odnosa u Republici Hrvatskoj u osjetnoj mjeri utječu na faktični položaj obiju suprotstavljenih strana, dakle, i najmoprimaca, Ustavni sud ocijenio je da to nije dostatno za ocjenu da bi ZoNS po svojoj pravnoj naravi bio organski zakon. Naime, od stupanja na snagu 1996. godine, a i nakon novele iz 2018. godine, ZoNS za svoj temeljni predmet uređenja ima građanskopravni odnos najma stana. Neovisno o objektivnim (i subjektivnim) poteškoćama s razrješavanjem stambene »sudbine« jedne skupine građana Republike Hrvatske, ti su građani i nadalje najmoprimci koji će slobodno ugovoriti novi najam ili će njihov ugovor o najmu prestati uz zakonom predviđene pravne i faktične posljedice. Sve su to aspekti građanskopravnog odnosa iz ugovora o najmu i, kao takvi, uređeni su zakonom čiji je predmet uređenja najam stanova.
Slijedom navedenog, na ZoNS odnosno ZIDZoNS/18 primjenjiva su stajališta Ustavnog suda citirana u točki 20.1. obrazloženja ove odluke i rješenja, prema kojima »u zakonodavnoj praksi gotovo i nema zakona koji u određenom broju svojih odredaba barem dijelom ne razrađuje neko od ljudskih prava ili temeljnih sloboda«, pa bi se »sukladno tome, svaki ili gotovo svaki zakon izglasan u Hrvatskome saboru mogao ... svrstati među organske zakone«, a »takva široka ustavna interpretacija ... u cijelosti bi izbrisala razliku između ‘običnog’ (ordinarnog) zakona i organskog zakona ...«, pri čemu se »organskim zakonom kojim se razrađuju Ustavom utvrđena ljudska prava i temeljne slobode u smislu prvog dijela rečenice članka 82. stavka 2. Ustava ima smatrati samo onaj zakon kojemu su temeljni predmet uređenja pojedino ili pojedina Ustavom utvrđena osobna i politička prava i slobode čovjeka«.
23. Zbog navedenog, stajalište je Ustavnog suda da ZoNS nije organski zakon i da nije nesuglasan s Ustavom zbog toga što novela ZoNS-a iz 2018. godine nije donesena većinom glasova svih zastupnika u Hrvatskom saboru.
24. Pojedini predlagatelji formalnopravnu nesuglasnost ZoNS-a s Ustavom nalaze i u okolnosti da, kako tvrde, prije predlaganja zakona nije provedena procjena učinaka propisa, kao ni javna rasprava, a predlagatelj ZoNS-a je Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja, koje ratione materiae nije za to ovlašteno.
U odnosu na (ne)izostanak procjene učinaka propisa
24.1. U rješenju broj: U-I-4188/2018 od 9. travnja 2019. (www.usud.hr), kojim je odbacio zahtjev skupine zastupnika u Hrvatskom saboru za ocjenu formalne nesuglasnosti s Ustavom Zakona o poljoprivrednom zemljištu, do koje je, prema njihovom stajalištu, došlo uslijed izostanka prethodne procjene učinaka propisa i javne rasprave, Ustavni sud naveo je sljedeće:
»Pitanjem (ne)uključivanja zainteresirane javnosti u postupak donošenja propisa, u smislu provođenja široke i svima dostupne javne rasprave u primjerenom trajanju, Ustavni sud bavio se već u predmetima apstraktne ustavnosudske kontrole (v. odluke U-II-1118/2013 od 22. svibnja 2013., ‘Narodne novine’ broj 63/13.; broj: U-I-7431/2014 od 13. svibnja 2015., ‘Narodne novine’ broj 60/15.; odluku i rješenje broj: U-I-1625/2014 od 30. ožujka 2015., ‘Narodne novine’ broj 40/15. i rješenje broj: U-I-3685/2015 i dr. od 4. travnja 2017., ‘Narodne novine’ broj 39/17.).
ZoPZ, koji je predmet razmatranja u konkretnom slučaju, nije donesen u hitnom postupku, već u redovitoj parlamentarnoj proceduri, u dva čitanja. Prethodno je provedena javna rasprava putem e-savjetovanja, kako to navodi nadležno Ministarstvo, a što potvrđuju i sami podnositelji zahtjeva, navodeći da je javna rasprava provedena u razdoblju od 14. travnja 2017. do 14. svibnja 2017.
Međutim, ocjena Ustavnog suda, u okvirima njegove Ustavom utvrđene nadležnosti ispitivanja suglasnosti zakona s Ustavom u formalnopravnom smislu, ne podrazumijeva ispitivanje činjenica o tome jesu li tijela nadležna za procjenu učinaka propisa, u stadiju prije formuliranja konačnog teksta zakonskog prijedloga i njegovog upućivanja u parlamentarnu proceduru, tu svoju zadaću obavila i jesu li je obavila lege artis.
Nesvrhovitost ispitivanja takvih činjenica u ustavnosudskom postupku posebice dolazi do izražaja kada, kao u slučaju konkretnog zahtjeva, podnositelji tvrde da je ZoPZ neustavan isključivo zbog navodno nezakonitog izostanka jednog od elemenata procedure predlaganja zakona u ranoj fazi, te smatraju da je ta nezakonitost, sama po sebi, dostatna za ocjenu o neustavnosti cjelokupnog ZoPZ-a. Podnositelji zahtjeva, međutim, pri tome ne daju ni najosnovnije naznake u čemu bi se supstancijalno sastojale ili mogle sastojati neustavne posljedice izostanka jednog od elemenata procedure predlaganja zakona u ranoj fazi. Budući da se prigovori odnose konkretno na izostanak procjene učinaka »budućeg« ZoPZ-a, logično bi bilo zaključiti da je manjkavo pripremljen zakon u segmentu procjene učinaka, po stupanju na snagu doveo do nastupa nekih štetnih, neželjenih ili neustavnih učinaka. Podnositelji zahtjeva pritom zanemaruju i činjenicu da je konačni prijedlog zakona usvojen u Hrvatskom saboru nakon rasprave provedene u dva čitanja koja se nesmetano mogla voditi o svim spornim pitanjima, uključujući i pitanje učinaka ZoPZ-a.
Podnositelji zahtjeva te okolnosti ne dovode u međusobnu vezu i ne objašnjavaju u čemu bi se sastojale ustavnopravno relevantne pravne i faktične posljedice navodnog proceduralnog propusta, kako se taj propust odrazio na sadržaj ZoPZ-a, kakav utjecaj ima na adresate ZoPZ-a i na koji način je cijeli ZoPZ (samo) zbog tog razloga protivan javnom interesu.
Stoga, Ustavni sud smatra da se prigovori podnositelja zahtjeva mogu tumačiti jedino kao neizravno osporavanje cjeline normativnog modela koji je zakonodavac (odnosno većina članova zakonodavnog tijela) odabrao pri uređivanju pravne materije poljoprivrednog zemljišta.«
Primjetne su određene razlike, ali i sličnosti sa spornim pitanjima oko načina predlaganja i donošenja ZoNS-a, pa se ta stajališta Ustavnog suda ukazuju primjenjivima i u konkretnom slučaju.
Naime, predlagatelji u slučaju novele ZoNS-a iz 2018. godine, za razliku od onih u slučaju Zakona o poljoprivrednom zemljištu, obrazložili su u čemu nalaze ustavnopravno relevantne pravne i faktične posljedice određenih proceduralnih propusta te kako se ti propusti odražavaju na položaj adresata ZoNS-a. Međutim, unatoč tome, Ustavni sud smatra da nema razloga odstupiti od stajališta izraženog u citiranom rješenju broj: U-I-4188/2018.
Ovo stoga što niz činjenica (iznesenih, između ostalog, i u obrazloženju zakonskog prijedloga citiranog u točki 18.1. obrazloženja ove odluke i rješenja) demantira tvrdnje pojedinih predlagatelja kako u tijeku izrade zakonskog prijedloga i u tijeku trajanja rasprave u Hrvatskom saboru nisu bili sagledani i procijenjeni očekivani učinci donošenja ZIDZoNS-a/18. Pored toga, na službenoj internetskoj stranici Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja javno su dostupni podaci o iskazu o procjeni učinaka propisa »budućeg« ZIDZoNS-a/18, kao i podaci o savjetovanju koje je o tom iskazu provedeno od 13. srpnja do 13. kolovoza 2015.
U odnosu na (ne)nadležnost Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja
24.2. Stajalište o nenadležnosti Ustavnog suda vrijedi i kada je riječ o prigovoru radi neovlaštenosti pojedinog resornog ministarstva (u konkretnom slučaju Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja) za izradu zakonskih prijedloga iz određenih područja. Ustavnosudska nadležnost ispitivanja suglasnosti zakona s Ustavom također ne podrazumijeva ispitivanje o tome koje je državno tijelo bilo određeno za nositelja izrade zakonskog prijedloga, posebice s obzirom na ulogu Vlade Republike Hrvatske u predlaganju zakona, koju ulogu pojedini predlagatelji očito zanemaruju.
Naime, Vlada Republike Hrvatske (sastavljena od svih ministara) jest ovlašteni predlagatelj zakona, o čemu je Ustavom propisano sljedeće:
»Članak 85.
Pravo predlagati zakone ima svaki zastupnik, klubovi zastupnika i radna tijela Hrvatskoga sabora te Vlada Republike Hrvatske.«
Nadalje, Zakonom o Vladi Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 50/11., 119/14., 93/16. i 116/18.) propisano je sljedeće:
»Članak 1.
Vlada Republike Hrvatske (...) obavlja izvršnu vlast u skladu s Ustavom i zakonom.
U obavljanju izvršne vlasti Vlada određuje, usmjerava i usklađuje provedbu politika i programa te u tu svrhu predlaže i donosi strategije, daje smjernice, donosi akte te poduzima druge mjere potrebne za uređenje odnosa iz područja svoje nadležnosti.
Vlada predlaže Hrvatskom saboru zakone i druge akte te državni proračun i završni račun, provodi zakone i druge odluke Hrvatskoga sabora, donosi uredbe za izvršenje zakona, vodi vanjsku i unutarnju politiku, usmjerava i nadzire rad državne uprave, brine o gospodarskom razvitku zemlje, usmjerava djelovanje i razvitak javnih službi te obavlja druge poslove određene Ustavom i zakonom.«
»Članak 11.
Predsjednik Vlade može članovima Vlade davati određene upute za rad, posebna zaduženja, odnosno zadaće i ovlastiti ih na provedbu i izvršavanje određenih projekata, sukladno programu Vlade, odnosno sukladno zaključcima i drugim aktima Hrvatskoga sabora te preuzetim međunarodnim obvezama Republike Hrvatske.
Članak 12.
Vlada osigurava nazočnost svojih predstavnika na sjednicama Hrvatskoga sabora i njegovih radnih tijela sukladno Poslovniku Hrvatskoga sabora.
Predsjednik Vlade određuje jednoga potpredsjednika Vlade za usklađivanje djelovanja predstavnika Vlade u Hrvatskome saboru.«
U odnosu na (ne)provođenje javne rasprave
24.3. Konačno, budući da je višekratno u svojim odlukama isticao stajalište o važnosti pridržavanja visokih demokratskih standarda uključivanja zainteresirane javnosti u proces predlaganja i donošenja propisa, Ustavni sud smatra nužnim detaljnije se osvrnuti i na prigovor formalnopravne nesuglasnosti s Ustavom ZIDZoNS-a/18 zbog navodnog izostanka javne rasprave o zakonskom prijedlogu.
Specifičnost postupka predlaganja i donošenja ZIDZoNS-a/18 leži (i) u činjenici da je riječ o provedbi odluke ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, kojom je ESLJP kao strukturni problem hrvatskog zakonodavstva identificirao povredu prava vlasnika stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci na mirno uživanje vlasništva. Relevantni dio te presude glasi:
»B. Članak 46. Konvencije
165. Iako se Sud se primarno fokusirao na posebne okolnosti ovog predmeta utvrđujući povredu članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, Sud dodaje kao opće opažanje da se temeljni problem zbog kojeg je utvrđena povreda Konvencije tiče samog zakonodavstva i da se utvrđenja Suda protežu izvan pojedinačnog interesa podnositelja u ovom konkretnom slučaju (vidi stavak 77. ove presude). Stoga je ovo predmet kad Sud smatra da bi tužena država trebala poduzeti odgovarajuće zakonodavne i/ili druge opće mjere kako bi osigurala relativno osjetljivu ravnotežu između interesa najmodavaca, uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od svoje imovine, te općeg interesa zajednice – uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju – u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Konvenciji (vidi, npr. ranije citirani predmet Edwards (pravična naknada), § 33.). S tim u vezi Sud je primijetio da je trenutno u tijeku zakonodavna reforma (vidi stavke 77.-80. ove presude). Nije zadaća Suda odrediti na koji bi način prava najmodavaca i najmoprimaca (vidi stavak 168. ove presude) trebala biti međusobno uravnotežena. Sud je već identificirao glavne nedostatke postojećeg zakonodavstva, i to, neodgovarajuću visinu zaštićene najamnine u smislu zakonskih financijskih tereta koji su nametnuti najmodavcima, restriktivne uvjete za otkaz zaštićenog najma i nepostojanje bilo kakvog vremenskog ograničenja u odnosu na sustav zaštićenog najma (vidi stavke 124.-132. ove presude). Podložno nadzoru Odbora ministara, država može slobodno odabrati sredstva kojima će ispuniti svoje obveze na temelju članka 46., u svrhu izvršenja ove presude Suda, (vidi, mutatis mutandis, ranije citirani predmet Lindheim, § 137.).«
Implementaciju citirane presude Odbor ministara svrstao je pod »režim« pojačanog nadzora i u tom je smislu nadzor i provodio, jer je riječ o presudi kojom ESLJP utvrđuje postojanje značajnog strukturnog, zakonodavnog problema, i to godinama nakon izlaska Republike Hrvatske iz nedemokratskog sustava.
Rasprava u javnosti vezana uz ta pitanja, prije ili nakon spomenute presude ESLJP-a, umjesto da se vodi o mogućim konkretnim modalitetima noveliranja ZoNS-a, samo je ukazala na nepomirljivost između suprotstavljenih interesa zaštićenih najmoprimaca i vlasnika stanova. To pokazuju i rezultati postupaka savjetovanja sa zainteresiranom javnošću odnosno javnih rasprava koje su, suprotno tvrdnjama nekih predlagatelja, o prijedlogu ZIDZoNS-a/18 provedene.
Naime, javna rasprava o nacrtu prijedloga zakona provedena je od 6. prosinca 2013. do 6. veljače 2014. (dakle, i prije donošenja presude ESLJP u predmetu Statileo protiv Hrvatske), a zatim i o prijedlogu zakona, od 2. svibnja 2016. do 1. lipnja 2016., o čemu su podaci javno dostupni na službenoj internetskoj stranici Ministarstva graditeljstva i prostornog uređenja.
24.4. Očito je, dakle, da prigovori pojedinih predlagatelja koji tvrde da nije provedena javna rasprava o prijedlogu ZIDZoNS-a/18 nemaju temelja u činjenicama, slijedom čega i iz tog razloga nije dovedena u pitanje formalnopravna suglasnost osporenog zakona s Ustavom.
25. Sukladno prethodno izloženom, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješio kao u točki II. izreke rješenja.
b) Materijalnopravna (ne)suglasnost ZoNS-a s Ustavom – obrazloženje točke I. izreke odluke
U odnosu na zakonodavni model
26. Nastavno na prethodno navedeno, Ustavni sud primjećuje da se nekompatibilnost (nepomirljivost) stajališta pokazala i tijekom rasprave o zakonskom prijedlogu na sjednici Odbora za pravosuđe Hrvatskog sabora, kojoj su nazočili predstavnici više udruga zainteresiranih građana, a to proizlazi i iz sadržaja prijedloga podnesenih Ustavnom sudu (v. u točkama 11. – 16. obrazloženja ove odluke i rješenja). Svi se prijedlozi u osnovi – premda ne uvijek i eksplicitno – izuzev jednog (podnesenog po vlasnici stana u kojem stanuje zaštićeni najmoprimac), u suštini protive dokidanju instituta zaštićenog najma, i to u mjeri da pojedini predlagatelji tvrde kako su nekadašnja stanarska prava, kasnije prava zaštićenih najmoprimaca, de facto istovjetna pravu vlasništva, pa ih je država dužna štititi kao vlasništvo, a sukladno tome, država je dužna – kada već dokida zaštićeni najam – u cijelosti samostalno i o vlastitom trošku riješiti stambeno pitanje zaštićenih najmoprimaca na način koji ne pogoršava njihov pravni i faktični položaj, isplatiti im cjelovite naknade u tržišnoj vrijednosti kao kompenzaciju za gubitak »stečenih prava« i sl.
26.1. Stoga Ustavni sud te prigovore, a koje pojedini predlagatelji podvode pod »nejednakost pred zakonom« ili »diskriminaciju«, smatra izrazom neslaganja s normativnim konceptom koji je zakonodavac odabrao kako bi faktično vratio vlasništvo vlasnicima i kako bi riješio stambeni problem zaštićenih najmoprimaca. Očito je, naime, da zaštićeni najmoprimci preferiraju model u kojem bi zadržali posjed stanova, a država obeštetila vlasnike ili bi pitanje vlasništva riješila na »neki drugi način«, no u svakom slučaju javnim sredstvima i isključivim angažmanom javnopravnih tijela. Dakle, suštinski se radi o osporavanju samog zakonodavnog modela.
Ustavni sud već je više puta naglašavao da osporavanje zakonodavnog modela u ustavnosudskom postupku ne može biti relevantno s obzirom na granice njegove nadležnosti. O tim se granicama očitovao u više svojih ranijih rješenja (v. primjerice rješenja broj: U-I-2938/2011 i dr. ili broj: U-I-5134/2016 i dr., oba od 23. travnja 2018., www.usud.hr), naglašavajući da zakonodavac ima ustavnu ovlast odlučivanja o javnim politikama (članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava), pri čemu uživa široku slobodu procjene, ali i isključivu odgovornost za svrsishodnost propisanih zakonskih mjera. Stoga ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom ne podrazumijeva ocjenu odabranog modela i njegova ustroja. Naime, eventualno postojanje drukčijeg rješenja ne znači da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom, pod uvjetom da je rješenje koje je ponudio zakonodavac ostalo unutar ustavnopravno prihvatljivih granica. Prema tome, Ustavni sud nije nadležan ocjenjivati je li određeni zakonodavni koncept «najbolji» za uređenje određenog pitanja, odnosno jesu li zakonodavne ovlasti iz članka 2. stavka 4. alineje 1. Ustava o određenom pitanju trebale biti iskorištene na drugačiji način, već je ovlašten ocjenjivati je li postojeće rješenje u (ne)suglasnosti s Ustavom.
26.2. U članku 2. stavku 4. alineji 1. Ustava propisano je sljedeće:
»Članak 2.
(...)
Hrvatski sabor ili narod neposredno, samostalno, u skladu s Ustavom i zakonom, odlučuje:
– o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj;
(...)«
Slijedom citirane ustavne odredbe i ustaljenog stajališta Ustavnog suda, Hrvatski sabor, kao zakonodavno tijelo Republike Hrvatske, ovlašten je odlučivati o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj, pri čemu je, u skladu s člankom 3. stavkom 1. Ustava, dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, osobito one proizlaze iz načela vladavine prava i kojima se štite ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu oblikovati, mijenjati, dopunjavati i ukidati postojeća zakonska uređenja pojedinih odnosa, to jest odnose uređivati na različite načine, ovisno o različitim okolnostima, pri čemu određenim oblikom uređenja pravnih odnosa zakonodavac treba postići određeni legitimni cilj.
U odnosu na legitimnost cilja i razmjernost osporenih mjera
27. Sažeto, u konkretnom slučaju zakonodavac je, slijedeći kriterije iz presude ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske, nastojao ispuniti svoju pozitivnu obvezu u smislu članka 48. stavka 1. Ustava odnosno članka 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju, a ujedno i postići pravičnu ravnotežu u odnosu na zahtjeve koji, s druge strane, proizlaze iz članka 34. stavka 1. u vezi s člankom 35. Ustava odnosno iz članka 8. Konvencije. Pritom je jasna namjera da nakon nekoliko godina primjene prijelaznog pravnog režima predviđenog radi zaštite osoba u statusu zaštićenih najmoprimaca i njihovog stambenog zbrinjavanja, zaštićeni najam stanova bude sveden, odnosno da bude »vraćen« u okvire klasičnog ugovora o najmu stana zasnovanog na tržišnim načelima.
Drugim riječima, zakonodavac je trebao ostvariti sljedeći cilj: normativno valorizirati (zaštititi) interese najmodavaca (jer je ocijenjeno da postojeći zakonodavni model nedovoljno štiti njihova prava i da je prekomjeran teret na najmodavcima, vlasnicima stanova u privatnom vlasništvu), uključujući njihovo pravo na ostvarivanje dobiti od vlastite imovine, sve u skladu s načelima zaštite vlasničkih prava prema Ustavu i Konvenciji. Ustavni sud prihvaća da se navedeno može smatrati legitimnim ciljem od javnog interesa radi čijeg je ostvarenja ZoNS donesen.
Međutim, u ostvarivanju tog cilja bio je dužan voditi računa i o općem interesu zajednice, uključujući dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju, u konkretnom slučaju zaštićenih najmoprimaca. Dakle, bio je dužan uspostaviti ravnotežu između dvaju suprotstavljenih interesa: najmodavaca, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca te općeg interesa zajednice, s druge strane.
Na temelju svega prethodno izloženog Ustavni sud ne smatra upitnim legitimitet zakonodavnog zahvata u područje stambenih odnosa naslijeđenih iz bivše države, koji su, među ostalim, rezultirali dugogodišnjim faktičnim lišavanjem jedne skupine vlasnika njihovih vlasničkih prava. Kako je već rečeno, ti su odnosi u određenoj mjeri modificirani 1996. godine, ali su i nakon toga, kao normativni koncept, ostali neusklađeni s Ustavom i Konvencijom koja Republiku Hrvatsku obvezuje od 1997. godine.
27.1. Budući da legitiman cilj, sam po sebi, ne opravdava svaku mjeru primijenjenu radi njegova ostvarenja, na zakonodavcu je bilo da postigne pravičnu ravnotežu između postavljenih ciljeva i propisanih sredstava. Obveza je Ustavnog suda ocijeniti je li zakonodavac uspio postići ustavnopravno prihvatljiv stupanj razmjernosti u situaciji kada je dužan uvažavati položaj dviju društvenih skupina izravno suprotstavljenih interesa – je li zakonodavac ZoNS-om odnosno ZIDZoNS-om/18 nerazmjerno ograničio prava zaštićenih najmoprimaca na jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava), na vlasništvo (članak 48. stavak 1. Ustava), te na nepovredivost doma (članak 34. stavak 1. Ustava) odnosno zaštitu privatnog i obiteljskog života (članak 35. Ustava), za koja podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji ističu da su im ZoNS-om povrijeđena?
27.2. U svijetlu navedenog, Ustavni sud primjećuje da predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara u prijedlogu navodi da načelo razmjernosti u ograničavanju prava miješanjem države (članak 16. Ustava) nije klasično materijalno ustavno pravo, već je to, slično kao i načelo jednakosti i zabrane diskriminacije iz članka 14. Ustava, »alat« za interpretaciju materijalnih ustavnih prava te stoga može biti povrijeđeno samo u vezi s povredom nekog od tih ustavnih prava. Stoga će zakonodavni zahvat u sferu prava pojedinaca ili skupina (to jest »miješanje države« u njihova prava) povrijediti ta prava ako je zahvat nerazmjeran, to jest ako adresate prekomjerno opterećuje, a isti se cilj može postići i manje opterećujućim sredstvima.
U opsežnim podnescima podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji navode da su im nerazmjerno povrijeđena sljedeća ustavna prava: pravo na jednakost pred zakonom (članak 14. stavak 2. Ustava); pravo na nepovredivost doma odnosno na zaštitu privatnog i obiteljskog života (članci 34. i 35. Ustava; članak 8. Konvencije); pravo vlasništva (članci 48. i 50. Ustava; članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju). U preostalom dijelu podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji pozivaju se na temeljne odredbe Ustava (članak 1. – Republika Hrvatska kao socijalna država), na ustavne odredbe koje sadrže ustavne vrednote kao što su socijalna pravda i vladavina prava, te na načela ustavnosti i zakonitosti, zabrane diskriminacije odnosno razmjernosti (članci 3., 5., 14. stavak 1. i članak 16. Ustava).
O (navodnoj) povredi prava iz članka 14. Ustava
28. Ustav štiti jednakost svih pred zakonom (članak 14. stavak 2.) i zabranjuje diskriminaciju (članak 14. stavak 1. Ustava).
Članak 14. Ustava ne priječi zakonodavcu da prava i obveze pojedinih istovrsnih ili sličnih skupina uređuje različito, ako se time ispravljaju postojeće neravnoteže između tih skupina ili za to postoje drugi opravdani razlozi.
Pojedini predlagatelji prigovaraju zbog navodne nejednakosti pred zakonom i diskriminacije, a to se, po njima, očituje usporedbom položaja vlasnika stanova i položaja zaštićenih najmoprimaca, položaja (bivših) nositelja stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu i položaja zaštićenih najmoprimaca kao bivših nositelja stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu, te položaja najmoprimaca u stanovima sa slobodno ugovorenim najmom i zaštićenih najmoprimaca. Tvrde da su osporene pravne norme i diskriminatorne, ne pozivajući se izrijekom ni na jednu od osnova koje se u ustavnopravnom odnosno konvencijskom smislu smatraju mogućim temeljima diskriminatornog postupanja, ali izražavaju stajalište prema kojem je sav teret reforme stambenih odnosa i vraćanja vlasnicima njihovih vlasničkih prava isključivo na zaštićenim najmoprimcima, umjesto na državi.
28.1. Ustaljeno je stajalište Ustavnog suda da pozivanje na navodnu nejednakost pred zakonom odnosno na diskriminaciju zahtijeva da se u ustavnosudskom postupku pokažu činjenice i okolnosti iz kojih proizlazi da je u nekoj usporedivoj situaciji, prema nekim drugim usporedivim subjektima, bez razumnog opravdanja postupljeno drugačije (povoljnije), te da je time određenom pojedincu ili skupini povrijeđeno neko ustavno pravo, odnosno da je to pravo povrijeđeno nejednakim postupanjem samo na osnovi rase, boje kože, spola, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, imovine, rođenja, naobrazbe, društvenog položaja ili neke druge osobine tog pojedinca odnosno skupine.
Ustavni sud, međutim, primjećuje da ni u jednoj od mogućih komparacija na koje se ukazuje u podnesenim prijedlozima (primjerice, bivši nositelji stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu i zaštićeni najmoprimci kao bivši nositelji stanarskih prava na stanovima u privatnom vlasništvu; najmoprimci u stanovima sa slobodno ugovorenim najmom i zaštićeni najmoprimci) nije riječ o skupinama odnosno kategorijama koje bi se prema ustavnim i konvencijskim mjerilima mogle smatrati jednakima odnosno bitno usporedivima u mjeri koja bi činila relevantnom zabranu nejednakog postupanja odnosno diskriminacije.
28.1.1. Slijedom navedenog, Ustavni sud ne nalazi da su predlagatelji na relevantan način argumentirali u kojim bi aspektima i u odnosu na koga skupina zaštićenih najmoprimaca trebala biti »jednaka pred zakonom«, te čime je u odnosu na koga i po kojoj osnovi skupina zaštićenih najmoprimaca diskriminirana.
28.2. Uz navedeno, Ustavni sud ističe da se o pitanjima (ne)jednakosti u pogledu prava na kupnju stanova, kao i o jamstvima iz Aneksa G Ugovora o pitanjima sukcesije koja se ponovo problematiziraju, već više puta očitovao, poglavito u obrazloženju rješenja broj: U-I-3254/2004 i dr. od 9. veljače 2005. (»Narodne novine« broj 32/05.), kojim nisu prihvaćeni prijedlozi ukupno 104 predlagatelja ustavnosudske ocjene Zakona o prodaji stanova. U točki 6. obrazloženja tog rješenja navedeno je sljedeće:
»6. Konačno, podnositelji ističu kako su osporenom odredbom Zakona o prodaji diskriminirani suprotno odredbama članaka 2. stavka 2. i 6. Aneksa G Ugovora o pitanjima sukcesije (u daljnjem tekstu: Aneks G Ugovora).
(...)
Članak 2. Aneksa G Ugovora nije mjerodavan u konkretnom slučaju. Odredba članka 2. stavka 2. Aneksa G Ugovora, na koju se podnositelji osobito pozivaju, obvezuje države sljednice da sve ugovore sklopljene od strane građana ili drugih pravnih osoba SFRJ do 31. prosinca 1990., uključujući one sklopljene s javnim poduzećima, poštuju bez diskriminacije. Ta obveza, međutim, nikako ne pretpostavlja i obvezu država sljednica da zadrže u nacionalnom zakonodavstvu pravne institute socijalističkog uređenja bivše SFRJ koji su suprotni temeljnim jamstvima sloboda i prava čovjeka i građanina zajamčenim Ustavom Republike Hrvatske, među koje institute pripada i stanarsko pravo, uključujući i ugovore na temelju kojih se ono stjecalo.
Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je dotadašnji pravni položaj svih nositelja stanarskih prava preveden u položaj zaštićenih najmoprimaca po sili Zakona o najmu stanova, bez diskriminacije bilo koga od njih po bilo kojoj osnovi, čime su i svi ugovori o davanju stanova na korištenje i stjecanju stanarskih prava prestali važiti ex lege, što je u skladu s člancima 6. i 8. Aneksa G Ugovora.
Aneks G Ugovora može biti mjerodavan u konkretnom slučaju samo u pitanju ima li osporena odredba Zakona o prodaji, kao dio domaćeg zakonodavstva, neposredne ili posredne diskriminacijske učinke po osnovi spola, rase, boje kože, jezika, vjere, političkog ili drugog uvjerenja, nacionalnog ili socijalnog podrijetla, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovinskom stanju, rođenju ili drugom položaju prema bilo kojoj osobi koja je bila državljanin SFRJ i koja je imala stanarsko pravo, u kojem bi slučaju bila suprotna članku 6. Aneksa G Ugovora. Budući da osporena odredba Zakona nema nikakve neposredne ili posredne diskriminacijske učinke u smislu članka 6. Aneksa G Ugovora, Ustavni sud taj dio prijedloga podnositelja ocjenjuje očito neutemeljenim.
Potrebno je napomenuti da su eventualni diskriminacijski učinci osporene odredbe Zakona već bili predmetom ispitivanja pred Ustavnim sudom Republike Hrvatske i pred Europskim sudom za ljudska prava u Strasbourgu i prije no što je Ugovor o pitanjima sukcesije stupio na snagu u Republici Hrvatskoj. Za razliku od opće zabrane diskriminacije bilo kojeg državljanina bivše SFRJ u položaju nositelja stanarskog prava po bilo kojoj osnovi, propisanoj Aneksom G Ugovora, ispitivanje diskriminacijskih učinaka osporene odredbe Zakona pred navedenim sudovima obuhvatilo je pitanje eventualne međusobne nejednakosti dviju kategorija nositelja stanarskih prava (onih na stanovima u privatnom i onih na stanovima u društvenom vlasništvu), koje pitanje izlazi izvan okvira Aneksa G Ugovora.
Ustavni sud u tom smislu podsjeća da je Europski sud za ljudska prava u Odluci o dopuštenosti zahtjeva broj 43447/98. od 16. ožujka 2000., kojom je kao očito neutemeljen odbačen zahtjev B. S. iz Z, iznio svoje stajalište o suglasnosti osporene odredbe Zakona s člankom 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori«, broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 9/99. – ispravak, 14/02.) kojom se propisuje zabrana diskriminacije po bilo kojoj osnovi, a koje se stajalište odnosi na različit pravni položaj osoba koje su imale stanarsko pravo na stanovima u vlasništvu građana i onih koje su imale stanarsko pravo na stanovima u društvenom vlasništvu. Ustavni sud napominje da su stajališta Europskog suda za ljudska prava u cijelosti sukladna pravnim stajalištima Ustavnog suda izraženim u rješenju, broj: U-I-762/1996 i dr. od 31. ožujka 1998. godine. U obrazloženju navedene odluke Europskog suda za ljudska prava istaknuto je sljedeće:
‘Sud primjećuje da je podnositelj zahtjeva uvijek bio u položaju značajno različitom od položaja osoba čije je pravo na kupnju stana na kojemu su prije imali stanarsko pravo priznato Zakonom o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo. Dok su te osobe bile nositelji stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu (bez obzira jesu li ti stanovi uvijek bili u društvenom vlasništvu ili su aktima eksproprijacije, nacionalizacije, konfiskacije ili sličnim aktima pretvoreni iz privatnog u društveno vlasništvo), podnositelj zahtjeva je ab initio bio najmoprimac stana u privatnom vlasništvu, (...).
Nadalje, budući da podnositelj zahtjeva stanuje u stanu u privatnom vlasništvu, može se primijetiti da postoji legitimni interes vlasnika da im se zaštiti njihovo vlasništvo. Kad bi osobe u položaju podnositelja zahtjeva imale pravo kupiti stanove u privatnom vlasništvu u kojima stanuju, vlasnici bi bili izloženi prinudnoj obvezi prodati svoje stanove. Suprotno tome, osobe koje stanuju u stanovima u društvenom vlasništvu koje imaju pravo kupiti te stanove, ne ugrožavaju vlasnička prava drugih osoba, jer vlasništvo tih stanova nije privatno. Razlika između bivših nositelja stanarskog prava na stanovima u društvenom vlasništvu, koja potječe od njihovog prava kupiti te stanove, i osobe u položaju podnositelja zahtjeva nije diskriminirajuća, jer postoji objektivno i razumno opravdanje da se zaniječe to pravo bivšim nositeljima stanarskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu kako bi se zaštitilo pravo vlasnika tih stanova. Stoga razlika u postupanju koja potječe od isključenja osoba u položaju podnositelja zahtjeva iz kategorije stanara koji imaju pravo kupiti stanove u kojima stanuju ne predstavlja diskriminaciju u smislu članka 14. Konvencije’.«
O (navodnoj) povredi prava iz članaka 48. i 50. Ustava
29. Polazeći od stajališta Ustavnog suda izraženog u prethodno citiranom rješenju broj: U-I-3254/2004 i dr., Ustavni sud primjećuje da pojedini predlagatelji koji ističu prigovor nesuglasnosti osporenog zakona s ustavnim jamstvom prava vlasništva polaze od pogrešnih, pravno-teorijski neprihvatljivih stajališta odnosno tvrdnji koje se mogu označiti i kao svojevrsna »zamjena teza«. U tom smislu već je spomenuto da ima predlagatelja koji tvrde kako su nekadašnja stanarska prava, zatim i prava zaštićenih najmoprimaca, de facto istovjetna pravu vlasništva, te da je država dužna to vlasništvo štititi, uključujući i naknadu za gubitak vlasništva na tržišnim načelima. Na tom tragu navode primjere pravnih stajališta iz prakse ESLJP-a koji se tiču pojedinačnih slučajeva oduzimanja vlasništva bez naknade u državama ugovornicama Konvencije u čijoj pravnoj povijesti, kako je općepoznato, nije bilo pojava usporedivih s nacionalizacijom i konfiskacijom privatne imovine građana te uspostavom prava trećih osoba na tuđoj imovini, s konstruktom društvenog vlasništva i sl.
Neki predlagatelji ističu da je pravo vlasništva – u smislu vlasništva nad imovinom koju čini novac – ugroženo previsokim najamninama koje su nametnute zaštićenim najmoprimcima, značajno višim nego što su bile prije osporenog ZIDZoNS-a/18 (premda su, kako je to navedeno i u presudama ESLJP-a protiv Hrvatske, u pravilu bile gotovo simbolične), i s tendencijom naglog rasta do neprihvatljivih iznosa s obzirom na prosječnu financijsku situaciju populacije na koju se ta pitanja primarno odnose – umirovljenike i socijalno ugrožene osobe (premda je riječ samo o populaciji umirovljenika i socijalno ugroženih građana).
29.1. Ustavni sud ponavlja da legitimnost cilja osporenog zakonodavnog zahvata počiva na ustavnom jamstvu prava vlasništva (članci 48. i 50. Ustava).
Vlasnici stanova u kojima stanuju zaštićeni najmoprimci podvrgnuti su sveobuhvatnim ograničenima u ostvarivanju prava na korištenje svoje imovine (v. §§ 117. i 143. Statileo protiv Hrvatske), i to bez naknade i uz dodatne financijske i druge terete, što je neprihvatljivo sa stajališta članka 50. Ustava kojim je propisano:
»Članak 50.
Zakonom je moguće u interesu Republike Hrvatske ograničiti ili oduzeti vlasništvo, uz naknadu tržišne vrijednosti.
Poduzetnička se sloboda i vlasnička prava mogu iznimno ograničiti zakonom radi zaštite interesa i sigurnosti Republike Hrvatske, prirode, ljudskog okoliša i zdravlja ljudi.«
Prema članku 1. stavku 2. Zakona o vlasništvu i drugim stvarnim pravima (»Narodne novine« broj 91/96., 73/00., 114/01., 79/06., 141/06., 146/08., 38/09., 153/09., 143/12., 152/14., 81/15. – pročišćeni tekst i 94/17. – ispravak) vlasništvo je jedno i ne postoji više vrsta prava vlasništva, a time ni više »kategorija« vlasnika.
U tom kontekstu poznato je da se u raspravama oko najspornijeg pitanja vezanog uz ZoNS – pitanja vlasništva stanova i njihovog naturalnog povrata vlasnicima prestankom najamnih odnosa – u javnom prostoru učestalo problematizira okolnost da se u određenom broju slučajeva zapravo ne radi o »izvornim« vlasnicima stanova o kojima je riječ, odnosno o njihovim nasljednicima, već o, kako ih se naziva, »nakupcima«, to jest pravnim ili fizičkim osobama koje su vlasništvo stekle na spekulativan način, zlouporabom okolnosti u kojima pojedini vlasnici stanova »opterećenih« stanarskim pravima odnosno zaštićenim najmoprimcima nisu imali izbora osim stanove prodati ispod njihove tržišne vrijednosti.
Članci 48., 50. i 52. Ustava i članak 1. Protokola br. 1 uz Konvenciju štite vlasništvo to jest imovinu onih koji udovoljavaju pretpostavkama prava na mirno uživanje prava vlasništva, a to su, prije svega, vlasnici te, nakon njih, osobe koje mogu osnovano tvrditi da postoji njihovo legitimno očekivanje učinkovitog uživanja prava vlasništva. Od zaštite su, dakle, isključeni slučajevi kada postoji «nada» u priznanje prava vlasništva ili «uvjetni zahtjev» koji otpada u slučaju neispunjenja uvjeta.
Slijedom toga i osporene odredbe ZoNS-a štite vlasništvo kao takvo i nositelje prava vlasništva ma tko god oni bili, pa u tom smislu nije relevantno je li vlasnik »izvorni« ili »nakupac«. Istodobno, ZoNS ne štiti (u aspektu prava vlasništva) one koji nemaju pravo vlasništva niti njegovo stjecanje mogu legitimno očekivati. To su u ovom slučaju sve kategorije korisnika stanova (zaštićenih najmoprimaca) u vlasništvu različitih subjekata, a svima im je zajedničko obilježje da plaćaju zaštićenu najamninu. Navedeno se odnosi i na osobe koje to nisu u punom pravnom smislu riječi, jer nisu sklopile ugovor o najmu stana, već im je zakonom samo priznat pravni položaj zaštićenih najmoprimaca.
29.2. Prema tome, neosnovano je pozivanje zaštićenih najmoprimaca na ustavna i konvencijska jamstva prava vlasništva. Oni iz naprijed navedenih razloga ne uživaju niti mogu uživati zaštitu »vlasničkih prava«.
Ustavni sud podsjeća da je u brojnim odlukama donesenim u povodu ustavnih tužbi u predmetima koji su se odnosili na zaštitu prava zaštićenih najmoprimaca, s obzirom na prirodu odnosa vlasnika stana (najmodavaca) i zaštićenih najmoprimaca koji nije klasični ugovor privatnog prava, to jest odnos u koji stranke dobrovoljno ulaze, zauzeo stajalište da su u takvim postupcima kada postoji takav prigovor sudovi dužni ocijeniti razmjernost i nužnost mjere iseljenja kao mjere miješanja u pravo na dom zajamčenog člankom 34. stavkom 1. Ustava (v. primjerice odluke broj: U-III-3757/2019 od 16. ožujka 2020., broj: U-III-5083/2017 od 5. ožujka 2020., broj: U-III-597/2018 od 26. veljače 2020., broj: U-III-1479/2018 od 29. siječnja 2020., broj: U-III-2930/2019 od 14. studenoga 2019., broj: U-III-2158/2019 od 26. rujna 2019., broj: U-III-2276/2019 od 26. rujna 2019., broj: U-III-4938/2017 od 18. rujna 2019., broj: U-III-1301/2018 od 20. svibnja 2020., sve objavljene na www.usud.hr). Tako je Ustavni sud, primjerice, u odluci broj: U-III-1301/2018 utvrdio sljedeće:
»14.2. U konkretnom slučaju postupak koji je prethodio ustavnosudskom vodio se između fizičkih osoba, odnosno podnositeljice kao zaštićene najmoprimke s jedne strane i tužitelja kao vlasnika predmetnog stana, s druge strane, dakle između privatnih osoba čiji odnos je uređen ZNS-om. S obzirom na svrhu i sadržaj tog zakona te s obzirom na prirodu odnosa vlasnika stana i zaštićenih najmoprimaca koji nije klasični ugovor privatnog prava tj. odnos u koji stranke dobrovoljno ulaze, Ustavni sud smatra da su u takvim postupcima, kada postoji takav prigovor, sudovi dužni ocijeniti razmjernost i nužnost mjere iseljenja kao mjere miješanja u pravo na dom.
U ovom predmetu, sudovi su utvrdili da je tužitelj kao vlasnik predmetnog stana iskazao namjeru useliti se u njega, osiguravši pri tome podnositeljici zamjenski odgovarajući stan koji podnositeljica ima pravo koristiti u statusu zaštićenog najmoprimca. Pri tome su sudovi vodili računa o tome da sporni stan predstavlja podnositeljičin dom za koji je emotivno vezana, ali su također odvagali i interese tužitelja kao vlasnika tog stana da u njemu živi nakon što se vratio iz inozemstva. Stoga su, po ocjeni Ustavnog suda, redovni sudovi proveli test razmjernosti miješanja u pravo na dom podnositeljice prevagnuvši u korist tužitelja kao vlasnika tog stana da svoj stan koristi sukladno svojim vlasničkim ovlaštenjima. Osim toga, s obzirom na činjenicu da je osporenim presudama podnositeljica ostvarila pravo koristiti zamjenski stan pod istim uvjetima kao i na predmetnom stanu, odnosno kao zaštićeni najmoprimac, ne može se govoriti o tome da je osporenim presudama povrijeđeno podnositeljičino pravo na dom.
14.3. Polazeći od svega prethodno navedenog, Ustavni sud ocjenjuje da podnositeljici nije povrijeđeno ni ustavno pravo zajamčeno člankom 34. stavkom 1. Ustava odnosno člankom 8. Konvencije.«
O povredi (ograničenju) prava iz članaka 34. i 35. Ustava
30. Prigovori istaknuti zbog nerazmjerne zaštite vlasnika stanova opterećenih »zaštićenim najmom« bili bi opravdani u slučaju da zakonodavac nije uzeo u obzir kako Ustav štiti i pravo na dom, privatnost i obiteljski život. Ta se prava u praksi ESLJP-a i Ustavnog suda štite, ovisno o okolnostima svakog pojedinog slučaja, bez obzira na pravnu osnovu posjeda nekretnine koja se može smatrati nečijim domom, pa čak i ako ta pravna osnova ne postoji. Međutim, pravo na dom nije apsolutno te se pri ocjenjivanju povrede tog prava primjenjuje (uz kriterij zakonitosti) kriterij »nužnosti u demokratskom društvu«. Naime, člankom 8. Konvencije propisano je:
»Članak 8.
1. Svatko ima pravo na poštovanje svoga privatnog i obiteljskog života, doma i dopisivanja.
2. Javna vlast se neće miješati u ostvarivanje tog prava, osim u skladu sa zakonom i ako je u demokratskom društvu nužno radi interesa državne sigurnosti, javnog reda i mira, ili gospodarske dobrobiti zemlje, te radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala ili radi zaštite prava i sloboda drugih.«
Podnositelji zahtjeva odnosno predlagatelji ističu da je riječ o »najekstremnijem obliku miješanja« u pravo na dom. Ustavni sud, međutim, naglašava da se radi o miješanju države poduzetom radi zaštite »prava i sloboda drugih«, što predstavlja iznimku predviđenu u citiranom članku 8. stavku 2. Konvencije.
Nužnost miješanja u pravo iz članka 34. Ustava
30.1. Ustavni sud smatra da se konkretno miješanje države može ocijeniti ne samo legitimnim, nego i nužnim, osobito u onom dijelu u kojem uspostavljeni odnosi zaštićenog najma ugrožavaju vlasništvo fizičkih osoba (a očito je i iz samog sadržaja osporene novele ZoNS-a da postoji razlika u normativnom uređenju kada se ono tiče stanova u vlasništvu fizičkih osoba i kada se ono tiče stanova u vlasništvu javnopravnih subjekata; ovim potonjima zakon pruža manje zaštite nego vlasnicima – fizičkim osobama, uvažavajući upravo tako kriterij »nužnosti« – v. primjerice članak 28.c ZoNS-a).
31. Stoga je Ustavnom sudu preostalo ispitati razmjernost osporene zakonodavne mjere. Ustavni sud, prethodno, primjećuje da podneseni zahtjev odnosno prijedlozi i u dijelovima koji se odnose na pitanje (ne)razmjernosti miješanja države u pravo zaštićenih najmoprimaca na dom polaze od nekih pravno-teorijski pogrešnih tumačenja.
31.1. Jedno je od njih, primjerice, ono o »neodređenom vremenu trajanja« kao bitnom sadržaju instituta zaštićenog najma i navodnom razlogu zbog kojeg Ustavni sud odlukom i rješenjem broj: U-I-762/1996 i dr. nije ZoNS ocijenio neustavnim. Kako proizlazi iz tih tumačenja, donoseći navedenu odluku Ustavni sud smatrao je neustavnom »pretvorbu« određenih stanarskih prava u zaštićeni najam, ali je smatrao da neodređeno trajanje zaštićenog najma ipak pruža stanarima, sada zaštićenim najmoprimcima, dostatno jamstvo sigurnosti da se njihov faktični položaj neće mijenjati, pa stoga nije ukinuo veći broj tada osporenih (a zapravo neustavnih) odredaba ZoNS-a iz 1996. godine.
Iz tako pogrešnog tumačenja »neodređenog trajanja zaštićenog najma« proizlazio bi zaključak da je Ustavni sud de facto zabranio bilo kakve promjene normativnog uređenja položaja zaštićenih najmoprimaca pro futuro. Naprotiv, osim što su ovlasti Ustavnog suda propisane Ustavom i njima nije predviđena mogućnost da Ustavni sud zakonodavcu bilo što iz njegove zakonodavne nadležnosti unaprijed »dopušta« ili »zabranjuje«, ovdje je riječ i o »miješanju« pojmova. Naime, ugovor (o najmu ili o čemu drugome) sklopljen na neodređeno vrijeme znači samo to da ugovaratelji nisu odredili vrijeme kada će ugovor prestati – što ne znači da on ne može i neće prestati. Međutim, to nije ni u kakvoj vezi s pravom zakonodavca da na apstraktan i općeobvezan način uvodi, mijenja odnosno dokida pojedine pravne institute, pa tako i institut zaštićenog najma, koji kao takav nestaje iz pravnog poretka ako i kada zakonodavac tako propiše. Stoga su neprihvatljiva i stajališta pojedinih predlagatelja o »prijevarnom postupanju države«, dokidanju »stečenih prava« i povredi »legitimnih očekivanja« zaštićenih najmoprimaca da se njihov pravni položaj (nikada) neće mijenjati.
31.2. Slično je i sa stajalištima o »pravu na stan« kao »neograničenom i trajnom pravu uvedenom u pravni sustav SFRJ još 1953. godine« i o postojanju »samo jedne vrste stanarskih prava« do 1991. godine, neovisno o tome jesu li se ona odnosila na stanove u društvenom ili u privatnom vlasništvu. Prije svega, Ustav ne poznaje »ustavno pravo na stan«, a ustavno pravo na dom nije istoznačnica »prava na stan«. Stajališta o nepostojanju razlike između stanarskog prava na društvenim i privatnim stanovima demantirao je sam zakonodavac kada je – upravo zbog postojanja značajne razlike – otkup stanova u samostalnoj Republici Hrvatskoj omogućio samo nositeljima stanarskih prava na stanovima u društvenom vlasništvu.
Razmjernost/prekomjernost tereta na zaštićenim najmoprimcima
32. Nadalje, pri razmatranju je li miješanje države u prava zaštićenih najmoprimaca inače legitimno doista »ekstremno« ili je ipak razmjerno, valja poći od činjenice da suprotstavljene strane u tom odnosu, vlasnici i zaštićeni najmoprimci, ne mogu istodobno ostvarivati posjed istog stana, već jedni druge isključuju. Zaštićeni najmoprimci, međutim, prigovaraju zbog toga što im se onemogućava nastavak stanovanja u određenom stanu, jer su baš s njime ostvarili onu vrstu povezanosti koja ga čini njihovim domom te stoga »zagovaraju« normativno rješenje kojim bi de facto oni zadržali posjed stana.
Slično je i s prigovorima koji se tiču propisanih mjerila i dinamike povećanja zaštićenih najamnina, (prekratkih) rokova za iseljenje zaštićenih najmoprimaca i brojnih drugih pitanja, zapravo svih elemenata osporenog normativnog uređenja koje predlagatelji ocjenjuju neprihvatljivima, neadekvatnima, nedostatnima, neučinkovitima, neprovedivima, iluzornima i sl., uz tvrdnje da je zakonodavac mogao i morao iznaći »drugačija«, »adekvatnija« i »pravičnija« rješenja, pretežito takva koja ne bi suštinski promijenila postojeće stanje ili bi sve eventualne promjene postojećeg stanja financijski i »tehnički« pale na teret države.
32.1. Kako je razvidno iz podnesenih prijedloga, predlagatelji u svojoj argumentaciji o pitanju razmjernosti polaze od pristupa oprečnog pristupu zakonodavca, pa im nijedna propisana mjera, izuzev zadržavanja statusa quo ili prebacivanja cjelokupnog tereta stambene reforme na državu, zapravo, nije ni prihvatljiva ni razmjerna težini povrede njihovog prava na dom. Upravo suprotno, nameće im prekomjeran teret (v. točke 26.1. i 26.2. obrazloženja ove odluke i rješenja).
Budući da se zakonodavac, u skladu s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. i s člancima 48. i 50. Ustava, opredijelio za opciju iseljenja zaštićenih najmoprimaca odnosno vraćanja posjeda stana vlasnicima u slučaju da najam stana ne bude nastavljen pod propisanim uvjetima, odgovor na pitanje o (ne)razmjernosti zakonodavnog zahvata u pravo građana na dom i zaštitu njihovog privatnog, obiteljskog života – time i odgovor na pitanje je li zakonodavac zanemario Ustavom proklamirana načela socijalne države – moguće je tražiti samo u činjenici da je zakonodavac predvidio ili nije predvidio mjere sa svrhom zaštite i potpore osobama koje će izgubiti posjed stanova i/ili kao oblik kompenzacije za njihov gubitak. Ustavni sud primjećuje da su u tom smislu prigovori podnositelja zahtjeva i predlagatelja upućeni u pravilu »skupno« i bez posebnog elaboriranja ustavnopravno neprihvatljivih učinaka pojedinih članaka poglavlja XI.a ZoNS-a (članaka 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n).
32.2. Razvidno je (v. u točkama 9. i 18.1. obrazloženja ove odluke i rješenja) da je zakonodavac propisao mjere kao što je pravo prvokupa stana, subvencioniranje razlike između povećanih zaštićenih najamnina i zaštićenih najamnina na dan 31. kolovoza 2018. za određene kategorije korisnika stanova, prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje, stanova koji su u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, prednost pri primanju u dom za starije i nemoćne za osobe starije od 70 godina, pravo na subvenciju slobodno ugovorene najamnine nakon prestanka prava na zaštićenu najamninu od 1. rujna 2023. do 31. kolovoza 2028., pravo na stručnu pomoć u pronalaženju nekretnine i posredovanje u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće i sl.
32.3. Također je razvidno (v. u točki 18.5. obrazloženja ove odluke i rješenja) da je Hrvatski sabor, donoseći novelu ZoNS-a, istodobno donio i zaključak o mjerama za njegovu provedbu, kojim je zadužena Vlada Republike Hrvatske da do 30. studenoga 2019. donese program mjera za provedbu ZoNS-a kojima će se osigurati dovoljan broj stanova u okviru programa društveno poticane stanogradnje i/ili drugih stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske za najam odnosno prodaju svakom zainteresiranom zaštićenom najmoprimcu, zaštićenom podstanaru i predmnijevanom najmoprimcu koji stanuje u stanu koji nije u vlasništvu jedinice lokalne samouprave, jedinice područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske, najkasnije do 31. kolovoza 2023., te da poduzme mjere potrebne za omogućavanje primjene pogodnosti Zakona o društveno poticanoj stanogradnji za kupnju stanova na temelju prava prvokupa koje na stanovima u kojima stanuju imaju zaštićeni najmoprimci prema ZoNS-u, kao i za kupnju stanova u vlasništvu jedinica lokalne samouprave, jedinica područne (regionalne) samouprave ili Republike Hrvatske. Također je zaduženo Ministarstvo graditeljstva i prostornog uređenja da, na temelju prikupljenih podataka i iskazanog interesa zaštićenih najmoprimaca, zaštićenih podstanara i predmnijevanih najmoprimaca za najam odnosno kupnju stana, izradi prijedloge programa i mjera iz točke I. tog zaključka, a Vlada Republike Hrvatske zadužena je da bez odlaganja izvijesti Hrvatski sabor o donošenju tog programa mjera.
32.4. Ustavni sud naglašava da je riječ o zaključku Hrvatskog sabora, kao predstavničkog tijela građana i nositelja zakonodavne vlasti u Republici Hrvatskoj, koji bezrezervno obvezuje Vladu Republike Hrvatske i resorno Ministarstvo da sve zaključkom određene obveze i izvrše na predviđeni način i u predviđenim rokovima.
Dakle, riječ je o sustavu koji je zakonodavac osmislio sa svrhom da se, uz (nemali) doprinos same države, stambeno zbrinu, odnosno da se osigura zadovoljavajući smještaj zaštićenim najmoprimcima (v. točke 24.3. i 27. obrazloženja ove odluke i rješenja).
32.5. Stoga Ustavnom sudu preostaje ocijeniti je li zakonodavac osporenim pojedinačnim mjerama, kada se one promatraju kao cjelina (v. točke 32.1. i 32.2. obrazloženja ove odluke i rješenja), ispunio svoju pozitivnu obvezu zaštite općeg interesa zajednice koja uključuje i dostupnost zadovoljavajućeg smještaja za one u lošijem položaju. Pri tome je nedvojbeno da su po odabranom zakonodavnom modelu u konačnici »u lošijem položaju« zaštićeni najmoprimci, jer je 1. rujna 2023. krajnji zakonom predviđeni rok do kojeg su dužni iseliti iz svog doma (osim ako s najmodavcem /vlasnikom stana/ ne sklope novi ugovor o najmu stana, ali sa slobodno ugovorenom najamninom). Drugim riječima, Ustavni sud treba utvrditi je li država odabranim modelom propustila ispuniti svoju pozitivnu obvezu tako što je njezino ispunjavanje »prebacila« na zaštićene najmoprimce i time toj kategoriji građana nametnula prekomjeran teret radi ostvarivanja cilja koji je po svojoj naravi primarna obveza države. U svjetlu navedenog, Ustavni sud ističe da ne bi trebalo zanemariti još jedan aspekt socijalne pravednosti, a to je činjenica da su zaštićeni najmoprimci u navedenim stanovima nesmetano živjeli niz desetljeća, ostvarujući prava na tim stanovima koja su inherentna vlasništvu (iako nedvojbeno nikada nisu mogli steći pravo vlasništva na tim stanovima, v. točku 28.2. obrazloženja ove odluke i rješenja).
Promotre li se u tom kontekstu osporene zakonske mjere proizlazi da je zakonodavac kao jednu od mjera zaštite i potpore zaštićenim najmoprimcima predvidio pravo prvokupa. U odnosu na to pravo Ustavni sud ističe da je ono bilo predviđeno i ranije (članci 44. i 45. ZoNS-a). U tom smislu ne može se smatrati da je riječ o novoj mjeri, tim više što zakonodavac za ostvarivanje prava prvokupa nije predvidio neke nove, povoljnije uvjete, primjerice subvencioniranje države u dijelu kupoprodajne cijene. Nadalje, u odnosu na prednost pri davanju u najam ili prodaji stanova iz programa društveno poticane stanogradnje, te prednost u programima Republike Hrvatske za subvencioniranje kredita za kupnju stana ili kuće odnosno za gradnju kuće, Ustavni sud ističe da je riječ o mjeri koja kategoriji zaštićenih najmoprimaca daje »samo« prednost u ostvarivanju tih prava, i to pod jednakim uvjetima pod kojima tu prednost mogu ostvariti i svi ostali građani (v. točke 9. i 32.2. obrazloženja ove odluke i rješenja). Sagledaju li se te mjere u kontekstu položaja u kojem su se našli zaštićeni najmoprimci i članovi njihovih obitelji koji nakon desetljeća boravka i življenja u stanu za koji su emotivno vezani i koji smatraju domom, a u koji su nerijetko ulagali i znatna financijska sredstva, Ustavni sud smatra da one ne ispunjavaju zahtjeve razmjernosti iz članka 16. Ustava, odnosno da je njima prekomjeran teret nametnut zaštićenim najmoprimcima koji osim navedene prednosti moraju u potpunosti snositi financijski teret iseljenja iz dosadašnjeg doma i osiguravanja novog stambenog smještaja. Mjera poput prava na stručnu pomoć pri nalaženju nekretnine i posredovanju u sklapanju ugovora o najmu odnosno kupnji stana ili kuće (članak 28.n ZoNS-a), po ocjeni Ustavnog suda ne može se smatrati mjerom koja značajno pomaže, osobito ne u financijskom smislu u rješavanju njihovog životnog problema.
32.6. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud smatra da osporena dopuna ZoNS-a, kao cjelina, predstavlja prijelazno pravno uređenje za koje se može zaključiti da je pri njegovom oblikovanju zakonodavac uvažio objektivne okolnosti u kojima su se našli zaštićeni najmoprimci, iznimno dugo trajanje najprije sustava stanarskih prava, a zatim sustava zaštićenih najmova, te da je predvidio mjere koje su sposobne osigurati vladavinu prava i pružiti sigurnost i izvjesnost adresatima zakona u prijelaznom razdoblju, odnosno u određenoj mjeri »amortizirati« učinke postupne eliminacije zaštićenog najma stanova iz pravnog poretka Republike Hrvatske i učiniti ih manje opterećujućim za zaštićene najmoprimce. Ustavni sud prihvaća da zadaća zakonodavca nije ni bila zaštićenim najmoprimcima osigurati pravni i faktični položaj istovjetan ili u svemu ekvivalentan onome koji gube, već je prije svega bila zaštititi prava vlasnika, a da pritom ne dođe do nerazmjernog zahvata u prava zaštićenih najmoprimaca, tako da on ne prelazi mjeru nužnog u danim okolnostima. Međutim, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac ostvarujući taj cilj nametnuo prekomjeran teret zaštićenim najmoprimcima što posljedično znači da nije ispunio pozitivnu obvezu države u postizanju osjetljive ravnoteže između vlasnika stanova, s jedne strane, i zaštićenih najmoprimaca, s druge strane.
32.7. S obzirom na to da je u povodu zahtjeva i prijedloga Ustavni sud ukinuo glavu XI.a ZoNS-a u cijelosti (članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n), Ustavni sud nije razmatrao prigovore u odnosu na pojedine posebno osporene odredbe iz te glave ZoNS-a (članke 28.a i 28.f ZoNS-a) i prigovore načelne naravi (o nenamjenskom utrošku sredstava od prodaje stanova u društvenom vlasništvu, o nerazumljivosti i nepreciznosti osporenih zakonskih odredaba i sl.).
32.8. Slijedom prethodno izloženog, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. odlučio kao u točkama I. i II. izreke odluke.
c) Materijalnopravna (ne)suglasnost ZoNS-a s Ustavom u odnosu na prigovore predlagateljice – najmodavca stana – obrazloženje točke I. izreke rješenja
33. Ustavni sud smatra svrsishodnim osvrnuti se zasebno na prigovore jedine predlagateljice ustavnosudske ocjene ZoNS-a koja je vlasnica stana u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci, a koja osporava (uz članak 28.a) izmijenjeni članak 21. stavak 2. i izmijenjeni članak 40. ZoNS-a te ističe da je odlukom i rješenjem Ustavnog suda broj: U-I-762/1996 i dr. »ukinuta obveza vlasnika stana da zaštićenom najmoprimcu osigura zamjenski stan, da bi ta obveza novelom ZoNS-a bila ponovo nametnuta«.
33.1. Članak 21. ZoNS-a odnosi se i odnosio se, prije i nakon zakonske izmjene, na »najam stana na neodređeno vrijeme«, to jest na ugovore o najmu stana kojima nije određeno vrijeme trajanja. Člankom 5. ZoNS-a propisani su obvezni sastojci ugovora o najmu stana, među njima i »vrijeme trajanja najma«. U situaciji kada vrijeme trajanja najma ugovorom nije određeno, a na strani najmoprimca se ne ostvari neki od razloga za otkaz ugovora o najmu iz članka 19. ZoNS-a, već najmodavac želi otkazati ugovor zbog vlastitih potreba za stanom (drugim riječima, kada se dogode okolnosti koje najmoprimac nije prouzročio, niti ih je bio dužan očekivati), zakon obvezuje najmodavca da najmoprimcu osigura »drugi odgovarajući stan s pravima najma stana na neodređeno vrijeme«, to jest da mu osigura podjednake uvjete kakve je prethodno imao u najmodavčevom stanu.
33.2. Članak 40. ZoNS-a odnosi se na ugovor o najmu stana sa zaštićenom najamninom.
Stavak 2. članka 40. ZoNS-a nije ukinut (kako to pogrešno smatra predlagateljica) zbog stajališta da najmodavac zaštićenom najmoprimcu u određenim okolnostima ne bi bio dužan osigurati »zamjenski« stan, već je ukinut zbog stajališta da i najmodavac, kada je dužan osigurati »zamjenski« stan, i jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb, kada su dužni osigurati takav stan (a to su slučajevi kada je sam najmodavac u situaciji da nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina) – moraju to činiti pod jednakim uvjetima.
Prije ukidanja članka 40. stavka 2. ZoNS-a po Ustavnom sudu ti su uvjeti bili propisani različito: najmodavčeva je obveza bila »osigurati drugi useljiv stan pod uvjetima za stanovanje koji nisu nepovoljniji za najmoprimca« (ukinuti stavak 2.), dok su jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb bili dužni »osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca«, s time da je u članku 41. ZoNS-a preciziran pojam »odgovarajućeg stana«.
Izmijenjenim člankom 40. ZoNS-a izjednačen je sadržaj obveze najmodavca i obveze jedinice lokalne samouprave odnosno Grada Zagreba na način da u oba slučaja ona glasi »najmoprimcu osigurati drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca«.
33.3. Predlagateljici koja je vlasnica stana u kojem stanuju zaštićeni najmoprimci neprihvatljivo je da bi nju i osobe u usporedivom položaju, nakon dugogodišnje faktične uskrate njihovih stanova i nakon odluke Ustavnog suda, pri otkazivanju ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu i dalje teretila obveza osiguravanja »zamjenskog« stana. Pritom očito pogrešno, kao svojevrsnu privilegiju, tumači okolnost da jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb u određenim slučajevima preuzimaju na sebe obvezu najmodavca da zaštićenom najmoprimcu osigura »zamjenski« stan.
Ustavni sud ponavlja da do preuzimanja te obveze od najmodavca dolazi samo u slučajevima kada sam najmodavac nema riješeno stambeno pitanje za sebe i svoju obitelj, a (kumulativno s prethodno navedenim) ima pravo na stalnu socijalnu pomoć ili ima više od 60 godina. Iz navedenog, prema ocjeni Ustavnog suda, ne bi proizlazilo da je riječ o nekoj privilegiranoj kategoriji najmodavaca, jer njihovu obvezu preuzima jedinica lokalne samouprave odnosno Grad Zagreb s obzirom na nezavidne osobne prilike tih najmodavaca.
Ustavni sud naglašava da zakonom utvrđena prava zaštićenih najmoprimaca u pravnom poretku Republike Hrvatske postoje sve do 1. rujna 2023. (s iznimkom iz članka 6. ZIDZoNS-a/18, o čemu će biti riječi u nastavku obrazloženja ove odluke i rješenja; v. u točkama 34. i 35.). Sukladno navedenom, u svim ostalim slučajevima zaštićenog najma do 1. rujna 2023. postoji i obveza najmodavca (odnosno, u slučaju njegove nemogućnosti, obveza jedinice lokalne samouprave ili Grada Zagreba) da, pod okolnostima iz članka 40. stavka 1. u vezi s člankom 21. ZoNS-a, pri otkazivanju ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu osigura drugi odgovarajući stan s pravima i obvezama zaštićenog najmoprimca.
Takvo pravno stajalište podržava ustaljena praksa Ustavnog suda, Vrhovnog suda Republike Hrvatske, kao i praksa ESLJP-a, a ona je u bitnim crtama objedinjena i prezentirana, primjerice u odluci Ustavnog suda broj: U-III-7173/2010 od 10. srpnja 2018. (www.usud.hr). Iz navedene odluke jasno proizlazi da je otkaz ugovora o najmu zaštićenom najmoprimcu bez osiguravanja »zamjenskog« stana jedino moguć (a tako će biti sve do 1. rujna 2023.) ako se u postupku dokaže da zaštićeni najmoprimac (odnosno određene njemu bliske osobe) ima u vlasništvu useljivi odgovarajući stan na području općine ili grada gdje se nalazi stan u kojem stanuje.
33.4. Slijedom prethodno izloženog, Ustavni sud je na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona riješio kao u točkama I. i II. izreke rješenja.
d) Materijalnopravna (ne)suglasnost članka 6. ZIDZoNS-a/18 – obrazloženje točke II. izreke odluke
34. U pogledu prigovora koji se odnose na članak 6. ZIDZoNS-a/18 Ustavni sud ističe sljedeće.
Jedan od predlagatelja tvrdi da je riječ o zakonskoj odredbi koja nije u suglasnosti s ustavnim načelima socijalne pravde i vladavine prava te da ne osigurava jednakost svih pred zakonom, jer je njome zakonodavac nametnuo prekomjeran teret jednoj skupini adresata, zaštićenim najmoprimcima koji, na području Republike Hrvatske, imaju u vlasništvu useljiv stan ili kuću za stanovanje na dan stupanja na snagu tog zakona.
Ta skupina adresata dužna je iseliti i predati stan vlasniku u roku od šest mjeseci od dana kada to vlasnik zatraži pisanim putem, dok ostali zaštićeni najmoprimci to moraju učiniti do 1. rujna 2023.
Stoga smatra da je rok od šest mjeseci prekratak, jer postoji stvarna mogućnost da će adresati te pravne norme, osim promjene mjesta stanovanja, morati mijenjati i mjesto zaposlenja odnosno mjesto školovanja, pod uvjetom da uopće uspiju pronaći adekvatan posao u struci ili bilo kakav posao na novoj adresi stanovanja odnosno mogućnost adekvatnog obrazovanja. Pored toga, ZIDZoNS/18 ne definira pojmove »useljiv stan ili kuća za stanovanje« (veličinu, kvalitetu, funkcionalnost, i sl.), slijedom čega je pravna norma neprecizna i nije predvidiva za adresate te oni ne mogu stvarno i konkretno znati svoja prava i obveze kako bi se prema njima mogli ponašati. Kako se velika većina »privatnih« stanova u kojima žive zaštićeni najmoprimci nalazi u velikom gradovima (Zagreb, Split, Rijeka, Osijek) to navedena odredba ZIDZoNS-a/18, smatra predlagatelj, objektivno može dovesti do ozbiljne socijalne ugroženosti njezinih adresata.
34.1. Potrebno je najprije napomenuti da je pitanje duljine zakonskih rokova, u načelu, pitanje iz područja zakonodavnog modela, a ustavnosudska ocjena suglasnosti zakona s Ustavom, kako je već i prethodno spomenuto, ne podrazumijeva ocjenu modela koji je zakonodavac odabrao, njegova ustroja ni svrsishodnosti, jer postojanje i drugačijeg mogućeg normativnog rješenja ne znači, samo po sebi, da osporeno rješenje nije u suglasnosti s Ustavom.
Istodobno, činjenica da ZIDZoNS/18 ne definira pojam »useljivosti« stana odnosno kuće nedvojbeno ne doprinosi preciznosti i predvidljivosti pravne norme sadržane u članku 6. ZIDZoNS-a/18 i ta okolnost jest ustavnopravno prijeporna, posebice ako takva provedbeno-tehnička pitanja nisu uređena ni na podzakonskoj razini.
Ustavni sud smatra neprihvatljivim, s aspekta ustavnog načela vladavine prava, da ni zakonom ni podzakonskim aktom nisu utvrđena mjerila »useljivosti«, kao ni uređena pitanja nadležnog tijela, postupka i rokova za utvrđivanje »useljivosti« kuće ili stana u vlasništvu zaštićenog najmoprimca – ako se pritom izuzme mogućnost iz stavka 3. članka 6. ZIDZoNS-a/18, a ta je da zaštićeni najmoprimac odbije iseljenje te da vlasnik stana pokrene parnični postupak u kojem je moguće pred sudom dokazivati i utvrđivati činjenice o (ne)useljivosti kuće ili stana.
Kako je realno očekivati da bi u znatnom dijelu takvih slučajeva zaštićeni najmoprimci mogli odbiti iseljenje, pokazuje se da se zapravo radi o normativnom uređenju koje je manjkavo u mjeri koja dovodi do poremećaja sustavne naravi u pravnom poretku. Ono ne razrješava situacije koje se unaprijed i očigledno ukazuju spornima već, naprotiv, generira sudske postupke čije trajanje realno, unatoč propisanoj hitnosti, u pravilu znatno premašuje rok od šest mjeseci, a pritom se suvišnim sudskim postupcima izlažu ne samo zaštićeni najmoprimci, već i vlasnici stanova te se prolongira njihovo ionako dugogodišnje čekanje na povrat stanova i odgađa, na neizvjesno vrijeme, mogućnost ostvarenja zakonodavnih ciljeva.
34.2. U slučaju osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18 osobito se ustavnopravno prijepornim pokazuje nerazmjerno opterećenje samo jedne podskupine zaštićenih najmoprimaca – one koja ima u vlasništvu (odnosno njima bliske osobe navedene u toj zakonskoj odredbi) – »useljiv« stan ili kuću na području Republike Hrvatske – u odnosu na sve ostale zaštićene najmoprimce.
Ustavni sud ne dovodi u pitanje činjenicu da nije pravično kada zaštićeni najmoprimac pod iznimno povoljnim i zaštićenim uvjetima koristi stan u vlasništvu druge osobe, dok istodobno vlastitom voljom ne koristi ili samo povremeno koristi nekretninu u svojem vlasništvu za vlastito stanovanje, osobito ako ta nekretnina objektivno udovoljava svim uvjetima za kontinuirano korištenje, bilo na način da u njoj živi, bilo da je privede nekoj ekonomskoj svrsi kao što je davanje u najam ili prodaja – kada bi ti uvjeti bili određeni.
Međutim, osporeni članak 6. ZIDZoNS-a/18 nalaže svim zaštićenim najmoprimcima koji pripadaju toj podskupini iseljenje iz stanova u roku od šest mjeseci od kada vlasnik stana to od njih zatraži, pa takvo zakonsko rješenje podrazumijeva da su osobe na koje se to odnosi prinuđene u navedenom roku preseliti u vlastitu nekretninu, bez obzira kakva ona bila i gdje se nalazila. Rečeno nije sporno s obzirom na lokaciju nekretnine kao takvu (jer ona može biti i u istom mjestu, a ni svrha pravne norme nije udovoljavati subjektivnim prohtjevima te vrste), već je sporno s obzirom na realne pretpostavke svakodnevnog života ako se nekretnina nalazi u drugom mjestu. Prije svega se, po naravi stvari, postavljaju osnovna egzistencijalna pitanja, kao što su zaposlenje te skrb o djeci i njihovo školovanje. Imajući u vidu gospodarske, demografske i druge prilike te stanje na tržištu nekretnina u Republici Hrvatskoj, posebice kada je riječ o ruralnim područjima, više je nego upitno, čak i kao teorijska mogućnost, da bi preseljenje, zapošljavanje, iznajmljivanje ili prodaja vlastite nekretnine, traženje, kupnja ili unajmljivanje druge nekretnine i sl. moglo biti realizirano u roku od svega šest mjeseci, pritom bez ikakve potpore države.
Za razliku od navedenog, zaštićenim najmoprimcima koji u vlasništvu nemaju drugu nekretninu zakon nalaže iseljenje iz stanova tek 2023. godine, uz mogućnost korištenja niza već spomenutih mjera državne potpore.
34.3. Ustavni sud stoga ocjenjuje da je u slučaju osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18 riječ o situaciji kada se pokazuje nužnim odstupiti od stajališta da je pitanje duljine zakonskih rokova pitanje iz domene zakonodavnog modela, koji načelno ne podliježe ustavnosudskoj ocjeni.
Drukčije uređenje položaja zaštićenih najmoprimaca koji imaju u vlasništvu drugu nekretninu ustavnopravni je imperativ, a na zakonodavcu je da se pritom opredijeli za takav normativni model koji je sposoban osigurati pravičnu ravnotežu u pogledu rokova za iseljenje te skupine zaštićenih najmoprimaca u odnosu na ostale zaštićene najmoprimce, i/ili da se opredijeli za propisivanje šireg obuhvata mjera državne potpore i odgovarajuću primjenu tih mjera i u odnosu na zaštićene najmoprimce – vlasnike drugih nekretnina, odnosno da se opredijeli za bilo koje drugo normativno rješenje u skladu s člankom 2. stavkom 4. alinejom 1. Ustava, čiji učinak na faktični položaj zaštićenih najmoprimaca koji imaju u vlasništvu drugu nekretninu neće biti nerazmjeran, kao što je to učinak osporenog članka 6. ZIDZoNS-a/18.
35. Zbog navedenih razloga, a imajući u vidu da je suglasnost s Ustavom članka 6. ZIDZoNS-a/18 prijedlogom osporio samo predlagatelj Hrvatski savez udruga stanara, dok istu zakonsku odredbu svojim zahtjevom nije osporila jedna petina zastupnika u Hrvatskom saboru (u kojem bi se slučaju postupak pred Ustavnim sudom smatrao pokrenutim na dan primitka zahtjeva u Ustavnom sudu odnosno na dan predaje zahtjeva pošti preporučeno, u smislu članka 35. alineje 1. i članka 44. stavka 1. Ustavnog zakona), Ustavni sud je u odnosu na osporeni članak 6. ZIDZoNS-a/18 odlučio kao u točki II. izreke odluke, to jest pokrenuo ustavnosudski postupak i navedenu odredbu ukinuo, sukladno članku 55. stavcima 1. i 2. Ustavnog zakona.
36. Prijedloge podnesene u smislu članka 45. Ustavnog zakona, kojima je zatraženo donošenje rješenja o privremenoj obustavi izvršenja pojedinačnih akata ili radnji koje se poduzimaju na osnovi osporenog zakona, Ustavni sud nije razmatrao jer je meritorno odlučio o nesuglasnosti s Ustavom članka 6. ZIDZoNS-a/18, dok nije našao nesuglasnost s Ustavom ostalih osporenih zakonskih odredaba.
37. Objava ove odluke i rješenja temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.
|
Broj: |
U-I-3242/2018 |
|
|
U-I-3365/2018 |
|
|
U-I-4709/2018 |
|
|
U-I-1142/2019 |
|
|
U-I-1391/2019 |
|
|
U-I-1660/2019 |
Zagreb, 14. rujna 2020.
Predsjednik dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.
Na temelju članka 27. stavaka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst) prilažemo sljedeće
IZDVOJENO PODUPIRUĆE MIŠLJENJE U ODNOSU NA ODLUKU I RJEŠENJE USTAVNOG SUDA REPUBLIKE HRVATSKE U PREDMETU BROJ: U-I-3242/2018, U-I-3365/2018, U-I-4709/2018, U-I-1142/2019, U-I-1391/2019 I U-I-1660/2019 OD 14. RUJNA 2020.
U ovom postupku suglasni smo s izrekom odluke i rješenja, ali se ne možemo složiti s obrazloženjem.
Obrazloženje većine ne sadrži ključne argumente koji bi pomogli da se riješi problem koji je zakonodavac nastojao ukloniti osporenim odredbama te će samo produljiti, po našem mišljenju nepotreban, sukob dvije skupine građana – vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca. Ovom odlukom privremeno su zaštićena prava samo jedne od tih skupina, a mi smatramo da je Ustavni sud mogao i trebao zaštiti prava obiju skupinu. To je trebao učiniti već ranije, prilikom prve ocjene ustavnosti Zakona o najmu, a pogotovo je to trebao učiniti sada.
Pred Ustavnim sudom je do donošenja odluke u ovom predmetu bilo mnogo predmeta po ustavnim tužbama kako zaštićenih najmoprimaca tako i vlasnika stanova. U radu na tim predmetima bilo je vidljivo da Zakon o najmu dovodi u pitanje prava građana iz obje skupine, i sam za sebe ali i zbog problema koje je izazivao u sudskoj praksi, te je to iskustvo moglo biti temelj ne samo za raniju ocjenu tog zakona na inicijativu samog Ustavnog suda već i za temeljitiju ocjenu ustavnosti tog zakona u ovom predmetu.
Ustavne tužbe koje su dolazile pred Ustavni sud, a ticale su se Zakona o najmu, bile su mahom ustavne tužbe ili vlasnika stanova ili zaštićenih najmoprimaca protiv odluka donesenih u njihovim međusobnim sporovima. Osnovna teškoća koju je Ustavni sud imao u rješavanju njihovih ustavnih tužbi bila je ta što ni odbijanjem niti usvajanjem ustavne tužbe uz ukidanje sudskih odluka donesenih u tim sporovima, ne bi bila ostvarena potpuna ravnoteža prava stranaka iz tih sporova niti u potpunosti zaštićena njihova prava, jer u tim sporovima nije sudjelovala stranka na kojoj je zapravo bio teret rješenja – država. Zato smo se nadali da će pitanja koja su se pred Ustavnim sudom pojavljivala u tim predmetima biti otvorena i raspravljena u ovom predmetu. To se, međutim, nije dogodilo.
Prije svega, odluka u ovom predmetu trebala je voditi računa o cijelom povijesnom razvoju instituta zaštićenog najma, jer je on od iznimne važnosti za našu ocjenu ustavnosti najnovijih zakonodavnih izmjena. Na žalost, presude Europskog suda za ljudska prava (u daljnjem tekstu: ESLJP) sadrže više informacija o tom povijesnom razvoju nego naša odluka. Upravo zbog tog povijesnog razvoja smatramo da se ovdje nije radilo o izboru zakonodavnog modela koji bi bio irelevantan za Ustavni sud već je osporenim odredbama zakonodavac pokušao ukloniti ili barem ublažiti povrede prava jedne skupine do koje je došlo ranije, a zadaća je Ustavnog suda bila da utvrdi da li je u tome uspio tj. da li je uklonio povredu prava vlasnika stanova, ali i da li je to učinio bez daljnje povrede prava druge skupine građana tj. zaštićenih najmoprimaca.
Smatramo da je potpuno pogrešno na problem zaštićenih najmoprimaca gledati kao na privatnopravni spor dviju privatnih osoba. Zakon o najmu u dijelu koji se tiče zaštićenih najmoprimaca nije spor privatnog prava. Niti jedna od strana ugovora o zaštićenom najmu nije u tom odnosu dobrovoljno niti je utjecala ili mogla utjecati na bilo koji bitni element tog ugovora. Stoga se ovdje samo prividno radi o sukobu dvije skupine građana odnosno dva prava. Točnije, taj sukob je posljedica sukoba obiju skupina s jedne strane u odnosu na državu, a taj sukob i prava obiju skupina država pokušava riješiti naginjući se jednom na stranu jedne skupine dajući joj veća prava nauštrb druge, a drugi put krećući daleko u suprotnom smjeru. Na taj način prava građana niti jedne od te dvije skupine neće nikada biti riješena na ustavan način.
Iako je transformacija stanarskog prava te institut zaštićenog najma nesumnjivo složeni pravni problem, o nevoljkosti svih tijela vlasti (pa i Ustavnog suda) da se s njime uhvati ukoštac mnogo govori činjenica da su posljednje izmjene i dopune Zakona o najmu, koje su predmetom ovog postupka, donesene u srpnju 2018., zapravo motivirane presudom ESLJP-a u predmetu Statileo protiv Hrvatske koja je pak iz srpnja 2014. godine. Zakon o najmu donesen je daleke 1996., a Ustavni sud se njime prvi put bavio 1998. kada je ukinuo tek nekoliko njegovih odredbi. Teško se ne zapitati o razini zaštite ljudskih prava u Hrvatskoj kada je potreban međunarodni sud da bi se ukazalo na neprihvatljivost rješenja po kojem vlasnik ne može ostvariti gotovo nikakva prava na stanu u svojem vlasništvu i to na neodređeno dugo vrijeme te pri tome mora plaćati troškove za taj stan daleko veće od najamnine koju za nju prima. Međutim, isto pitanje o razini zaštite ljudskih prava može se postaviti i kada ta presuda međunarodnog suda dovede do zaključka da zaštićeni najmoprimci, unatoč svim okolnostima pod kojima su oni taj status stekli, trebaju plaćati tržišnu najamninu te ubrzo i iseliti iz stana. Nadalje, kada je neka presuda ESLJP-a inspiracija za određene zakonodavne izmjene (ili odluke Ustavnog suda) tada je potrebno voditi računa o cjelokupnoj praksi tog suda, a ne donositi dalekosežne zaključke na temelju samo jedne presude. U svakom slučaju, u razdoblju od 1996. do danas propuštena je prilika da Ustavni sud kao sud koji bolje poznaje domaće pravo od međunarodnog suda, a pogotovo pravo koje se tiče transformacije društvenog vlasništva u privatno te stanarskog prava u zaštićeni najam, iskoristi svoju poziciju i slobodu procjene (tzv. margin of appreciation), riješi problem zaštićenih najmoprimaca umjesto da zajedno sa zakonodavcem kaska za presudom Statileo koja se zapravo tiče samo malog dijela problema odnosa vlasnika stanova, zaštićenih najmoprimaca i države. Propuštena je prilika da se taj problem riješi pravovremeno i sveobuhvatno.
Drugi veliki problem koji vidimo u obrazloženju većine jest problem nedosljednosti. Naime, Ustavni sud neće moći zadovoljiti zahtjev dosljednosti ako će pojedine ustavne odredbe i riječi u njima tumačiti svaki put na drugi način. Tako u ovom predmetu većina pojam »vlasništva« iz članaka 48. i 50. Ustava veže samo uz definiciju vlasništva iz Zakona o vlasništvu (točka 29.1. obrazloženja), a u drugim predmetima uz definiciju koju je dao ESLJP tumačeći članak 1. Protokola br. 1 (v. primjerice odluku Ustavnog suda broj: U-I-763/2009 od 30. ožujka 2011. u kojoj Ustavni sud ponavlja »svoje ustaljeno stajalište« da se vlasništvo u smislu članka 48. stavka 1. Ustava mora vrlo široko tumačiti jer obuhvaća načelno sva imovinska prava). Prema tom »ustaljenom stajalištu« jamstvom iz članaka 48. i 50. Ustava obuhvaćeno je ne samo pravo vlasništva iz Zakona o vlasništvu već i neka druga prava, primjerice mirovine i primanja po osnovi socijalnog osiguranja, razne dozvole za obavljanje određenih djelatnosti i koncesije, potraživanja utvrđena pravomoćnim presudama, pa i legitimna očekivanja. I pravo na otkup stana na kojem postoji stanarsko pravo zaštićeno je u određenim okolnostima člankom 1. Protokola br. 1 Konvencije (v. predmet ESLJP-a Vijatović protiv Hrvatske). Ako će Ustavni sud jednom pojmu vlasništva davati autonomno značenje (i to ono koje mu je dao ESLJP), a drugi put ograničiti se na značenje koje mu daje Zakon o vlasništvu, to će svakako biti nauštrb dosljednosti pa time i vladavine prava.
Kada bi se problem zaštićenog najma promatrao kao trostrani odnos tj. kao odnos vlasnik – država – zaštićeni najmoprimac (umjesto vlasnik – zaštićeni najmoprimac), tada bi bilo lako uočiti da prava vlasnika ne ugrožavaju zaštićeni najmoprimci već država, kao i da prava zaštićenih najmoprimaca ne ugrožavaju vlasnici već također država. Tada bi sasvim jasno bilo i da se taj problem može riješiti samo tako da država kompenzira vlasnike stanova zbog njihove dugotrajne nemogućnosti da mirno uživaju svoju imovinu te im tu imovinu čim prije vrati, kao i da na odgovarajući način, ovisno o okolnostima konkretnog slučaja, riješi probleme zaštićenih najmoprimaca. Oni su, s obzirom na zakonodavno rješenje koje je bilo na snazi od 1996. do donošenja osporavanih odredbi, imali u najmanju ruku legitimno očekivanje da će pod istim (ili u bitnome istim) uvjetima te stanove moći koristiti i dalje te su u skladu s tim organizirali svoj život i donosili životne odluke. Uz to, ne može se zanemariti ni činjenica da se stanarsko pravo dodjeljivalo na stanovima u društvenom vlasništvu i na stanovima u privatnom vlasništvu. I jedni i drugi stanovi bili su u istom stambenom fondu i nositelj stanarskog prava nije mogao utjecati na to u kakvom je vlasništvu stan na kojem dobiva pravo trajnog i neograničenog korištenja. Na kraju krajeva, svi zaposleni su plaćali doprinose za taj stambeni fond te se na taj način financirala gradnja novih stanova. Razlika u statusu stanara u privatnim i društvenim stanovima pojavila se tek u postupku tranzicije odnosno privatizacije kad su jedni stanari dobili priliku jeftino otkupiti stanove, a drugi su pak dobili status zaštićenog najmoprimca, s pravom očekujući da će taj status stečen temeljem zakona (a često i temeljem sudskih presuda) zadržati sve dok postoje okolnosti koje su postojale i u vrijeme donošenja zakona (ili presuda) koji im je taj status dao. Zaštićeni najmoprimci s pravom se pitaju nisu li stanari u društvenim stanovima pukom srećom bili u bitno različitoj i povoljnijoj situaciji (dovoljno je usporediti cijene po kojima su stanovi otkupljivani s najamninom koju bi zaštićeni najmoprimci po osporavanim odredbama trebali platiti te iseliti najkasnije 2023. godine) te u kakvoj su vezi puka sreća i vladavina prava. Mi smatramo da takve veze nema te da se radi o nepravdi koju je država također dužna ispraviti.
Pri tome su okolnosti konkretnog slučaja o kojima treba voditi računa kod rješavanja problema zaštićenih najmoprimaca one okolnosti koje je kao problematične uočavala i sudska praksa u primjeni Zakona o najmu, primjerice da li treba priznati status zaštićenog najmoprimca i osobama koje same (ili njihovi najbliži srodnici koji s njima žive) imaju imovinu (pa i nekretnine) veće vrijednosti; da li vlasnik stana može tražiti iseljenje zaštićenog najmoprimca ako mu osigura drugi stan odgovarajuće veličine s obzirom na broj stanara (ili mu treba osigurati jednako velik stan bez obzira na broj stanara); da li vlasnik stana može tražiti povećanje najamnine ako je zaštićeni najmoprimac iznimno dobrog imovinskog stanja (ponekad daleko boljeg od vlasnika stana) itd. Na kraju krajeva, treba voditi računa i o generacijskim razlikama te različito tretirati prvu generaciju zaštićenih najmoprimaca koji su ranije imali stanarsko pravo, i sljedeće, mlađe, generacije koje imaju priliku svoje stambeno pitanje riješiti na svoj račun. S tim u vezi ne možemo ne primijetiti, a što proizlazi i iz Konačnog prijedloga osporenog Zakona (v. točku 18.1. obrazloženja), da su osporene odredbe (kao i naša odluka) donesene bez detaljnije slike stvarne situacije, pa i bez ključnih podataka o broju stanova u privatnom vlasništvu i broja zaštićenih najmoprimaca, a pogotovo bez daljnjih podataka potrebnih za zakonodavno rješenje koje bi omogućilo fleksibilnija rješenja ovisno o konkretnim okolnostima.
Bez uvažavanja činjenice da ovdje u bitnome teret leži na državi, kako u odnosu na vlasnike tako i u odnosu na zaštićene najmoprimce, nije moguće riješiti nastali problem i obrazloženje većine ne može biti uvjerljivo. Naime, ako se radi samo o uspostavi ravnoteže između prava vlasništva vlasnika stana i prava na dom zaštićenog najmoprimca tada nije jasno zašto osporeno zakonodavno rješenje ne bi bilo ustavno. Zašto bi vlasnik stana snosio sav teret ostvarenja prava na dom zaštićenog najmoprimca? Zašto bi privatna osoba kao vlasnik stana uopće snosila bilo kakav teret bilo čijeg prava na dom? Međutim, ako se na problem gleda kao na obvezu države da ispuni svoje obveze i prema vlasniku stana i prema zaštićenom najmoprimcu, tada problem više nije tako složen. On je možda skup, ali to više nije pravno pitanje o kojem ovisi ocjena ustavnosti.
Ovako zbog zakonskih rješenja, koja su prvo bila neustavna, a zatim su se izmjenama i dopunama ad hoc rješavali problemi na koje je ukazao međunarodni sud (povodom ranije odluke Ustavnog suda nisu vršene izmjene i dopune, iako su očito bile nužne, što je poseban problem) dolazi do povrede ustavnih prava građana obje skupine, među njima se stvara nepotreban antagonizam, dok je glavni krivac za nastalo stanje tj. država, od prvotnog faktičnog oduzimanja stanova u privatnom vlasništvu bez naknade, davanje tih stanova drugim osobama na zapravo neograničeno korištenje točnije davanje trećim osobama stanarskog prava kao imovinskog prava na stanovima u privatnom vlasništvu, uvođenjem raznih režima otkupa stanova za osobe koje su u bitnome bile u istoj poziciji, omogućavanjem otkupa stanova u društvenom vlasništvu za iznimno nisku cijenu, pri čemu tako ostvarena sredstva nisu nikada iskorištena za obeštećenje vlasnika stanova iako je to trebala biti njihova namjena, iz cijele te situacije isključena odnosno na nju ne pada nikakav teret. Sve dok je tome tako zakonodavni pendulum kretat će se jednom u jednom smjeru a drugi put u drugom, bez mogućnosti da se ispravi nepravda nanesena i vlasnicima i zaštićenim najmoprimcima.
Zagreb, 21. rujna 2020.
Suci Andrej Abramović, v. r. Lovorka Kušan, v. r. dr. sc. Goran Selanec, v. r.
* * *
Na temelju članka 27. stavka 4. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02., 49/02. – pročišćeni tekst) i članka 50. stavka 2. Poslovnika Ustavnog suda Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 181/03., 16/06., 30/08., 123/09., 63/10., 121/10., 19/13. i 2/15.), dajem
IZDVOJENO MIŠLJENJE SUGLASNO S ODLUKOM I RJEŠENJEM BROJ: U-I-3242/2018, U-I-3365/2018, U-I-4709/2018, U-I-1142/2019, U-I-1391/2019, U-I-1660/2019 OD 14. RUJNA 2020.
Odlukom i rješenjem broj: U-I-3242/2018, U-I-3365/2018, U-I-4709/2018, U-I-1142/2019, U-I-1391/2019, U-I-1660/2019 od 14. rujna 2020., u dijelu koji predstavlja odluku, u povodu zahtjeva ukinuti su, a u povodu prijedloga pokrenut je postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te su ukinuti članci 28.a, 28.b, 28.c, 28.d, 28.e, 28.f, 28.g, 28.h, 28.i, 28.j, 28.k, 28.l, 28.m i 28.n Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 91/96., 48/98., 66/98., 22/06. i 68/18.); (točka I. izreke odluke), te je pokrenut postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i ukinut članak 6. Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova (»Narodne novine« broj 68/18.); (točka I. izreke odluke).
U dijelu koji predstavlja rješenje nisu prihvaćeni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 21. stavka 2. i 40. Zakona o najmu stanova, kao i Zakona o najmu stanova u cjelini (točka I. izreke rješenja), kao ni prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Zakona o izmjenama i dopuni Zakona o najmu stanova u cjelini (točka II. izreke rješenja).
Slažem se s izrekom odluke i rješenja, a ovim izdvojenim mišljenjem želim nadopuniti dio obrazloženja odluke i to u dijelu ocjene Ustavnog suda koja se tiče materijalnopravne (ne) suglasnosti Zakona o najmu stanova s Ustavom.
Pravilno je Ustavni sud ocijenio predmet sa stajališta pozitivne obveze države u postizanju pravedne ravnoteže između vlasnika stanova i zaštićenih najmoprimaca.
Kako princip dobre vladavine između ostalog zahtijeva i učinkovitost, duljina trajanja neriješenog odnosa između stanara kao ranijih nositelja stanarskog prava i vlasnika, nalaže potrebu posebnog naglaska na jasniju ulogu države u ostvarenju njezine posebne pozitivne obveze u rješavanju ovog odnosa.
U konkretnom slučaju to znači: jednoj kategoriji građana zaštiti njihovo pravo na dom, a drugoj njihovo pravo vlasništva, pa pitanje nije kako zaštiti jedno pravo, a ne zadrijeti previše u drugo pravo, nego kako zadovoljiti oba suprotstavljena prava, te tako postići pravednu ravnotežu?
Ako krenemo od izvora problema onda se njegovo rješenje i ne čini nedostižnim. Država je stvorila taj problem. Država taj problem treba i riješiti.
»Stanarsko pravo nije bilo vlasništvo, ali nije bilo ni običan obveznopravni odnos. Bilo je najbliže osobnom (stvarnom) pravu plodouživanja gdje se npr. (a što je ovdje dosta važno) pravo može izgubiti nevršenjem (non usu)«, piše u svom znanstvenom radu »Odnos građanskopravne osnove za korištenje stana i ustavno-konvencijskog prava za zaštitu doma,« prof. dr. sc. Aldo Radolović i bivši sudac Ustavnog suda Republike Hrvatske.
Sadašnji stanari, koji su stanarsko pravo dobili nad stanovima koji su ranijim vlasnicima oduzeti, nisu mogli kao ostali nositelji stanarskog prava otkupiti stan, niti su vlasnici mogli dobiti povrat svog stana. Sadašnji stanari nisu mogli birati koji će stan dobiti, štoviše, ako su odbili primiti stan, a on je zadovoljavao njihove stambene potrebe, izgubili bi mogućnost dobivanja drugog stana. Dakle, i stanari i vlasnici bez ikakve krivnje našli su se u suprotstavljenoj poziciji koju je kreirala država. Umjesto jedne, sada imamo dvije nepravde, a niti jedna se ne može i ne smije ispravljati na račun druge.
Očito je toga bila svjesna država kada je odredila da se novac od prodaje društvenih stanova prikupljenim na temelju Zakona o prodaji stanova na kojima postoji stanarsko pravo i Uredbom o dodatnom osobnom popustu kad je stan otkupljen u devizama, mora iskoristiti i za denacionalizaciju.
Sve mjere koje su opterećivale jednu ili drugu stranu, drugoj nisu pomagale: nerazmjernost tih mjera ogleda se i u potpunom neskladu s društvenom stvarnošću obiju suprotstavljenih strana.
S obzirom na protek vremena, a stvar još nije riješena i svi dosadašnji pokušaji države nisu uspjeli na Ustavom zadovoljavajući način postići takvu – pravednu ravnotežu između stanara i vlasnika, a što sve ozbiljno narušava vladavinu prava i pravnu sigurnost, u tom sukobu dvaju prava i dvaju interesa, smatram da država mora zadovoljiti oba jer su interesi stanara i vlasnika legitimni.
Pravednu ravnotežu neće biti moguće ostvariti bez materijalne potpore države.
Država je de facto tu obvezu bila preuzela i već spomenutim zakonom, a člankom 1. stavkom 1. Ustava, Republika Hrvatska definira se i kao socijalna država, dok je člankom 3. Ustava, između ostalog, socijalna pravda uzdignuta kao jedna od najviših vrednota našeg ustavnog poretka.
Zagreb, 22. rujna 2020.
Sutkinja Ingrid Antičević Marinović, v. r.