Novosti u Zakonu o arhivskom gradivu i arhivima iz NN 61/18

Objavljeno u 13.07.2018.

Zakonom o arhivskom gradivu i arhivima („Narodne novine“ broj 105/97, 64/00 i 65/09)  izvršene su nužne prilagodbe arhivske službe i načina obavljanja arhivske djelatnosti pravnom i društvenom uređenju koje je uspostavljeno osamostaljenjem Republike Hrvatske. Među ostalim, uređeni su režim zaštite javnog i privatnog arhivskog gradiva i pravni status arhivskog gradiva koje je ranije bilo u društvenom vlasništvu. Nekadašnji povijesni arhivi ustrojeni su u mrežu državnih arhiva, a predviđeno je i osnivanje arhiva jedinica lokalne i područne samouprave, specijaliziranih i privatnih arhiva.

Od donošenja navedenog Zakona došlo je do značajnih promjena u okruženju u kojem djeluju arhivi, koje utječu na način na koji arhivsko gradivo nastaje, na mogućnosti njegova korištenja i na njegovo dugoročno očuvanje. Tijela javne vlasti i drugi stvaratelji dokumentarnog i arhivskog gradiva u znatnoj su mjeri digitalizirali svoje poslovanje i usluge koje pružaju građanima i pravnim subjektima te stvaraju izvorno elektroničko gradivo u raznovrsnim informacijskim sustavima i oblicima. Razina umreženosti koju su omogućile informacijske i komunikacijske tehnologije omogućuje povezivanje i integraciju informacijskih sustava, dijeljenje i učinkovito ponovno korištenje informacija u javnom sektoru te osjetno brži i jednostavniji pristup informacijama.

Kao i svako drugo dokumentarno i arhivsko gradivo, i elektroničko je gradivo potrebno primjereno zaštititi te osigurati njegovo trajno očuvanje i iskoristivost. Zakon o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine odnosi se i na ovo gradivo, no postupke i obveze stvaratelja gradiva i samih arhiva u očuvanju gradiva uređuje imajući u vidu prvenstveno klasične oblike gradiva na papiru. Gradivo u elektroničkom obliku nastaje i čuva se u uvjetima stalnoga razvoja informacijskih tehnologija i njihova zastarijevanja te je, da bi moglo biti trajno sačuvano u pouzdanome i iskoristivome obliku, nužno urediti posebne zahtjeve i postupke za njegovo čuvanje i obradu prije i nakon predaje arhivu, posebice postupak pretvorbe (konverzije, migracije) gradiva u oblik za dugoročno čuvanje, bilo da se provodi kod stvaratelja gradiva prije predaje arhivu ili u arhivu kao jedna od mjera za dugoročno očuvanje iskoristivosti gradiva. Uređenje postupka pretvorbe gradiva u oblik za dugotrajno čuvanje i pravnog statusa gradiva u obliku u koji je pretvoreno jedan je od preduvjeta za sustavno preuzimanje u arhiv gradiva u elektroničkom obliku, za što još nema odgovarajućih preduvjeta.

U interesu je i korisnika i stvaratelja arhivskog gradiva da arhivi preuzimaju gradivo u razmjerno kratkom roku nakon što prestane biti potrebno u redovitom poslovanju stvaratelja gradiva. U nekim je zemljama uobičajeni rok od trideset godina od nastanka gradiva skraćen na deset do dvadeset godina. Ranije preuzimanje u arhiv gradiva u elektroničkom obliku preporučljivo je i kao mjera zaštite gradiva koja se može provesti neovisno o tome je li ono još uvijek potrebno njegovu stvaratelju. Zbog nedostatka prostora arhivi u Republici Hrvatskoj nisu preuzeli razmjerno veliku količinu gradiva kojemu je istekao rok za preuzimanje u arhiv, tako da trenutno nema uvjeta za skraćivanje ovog roka.

Drugi čimbenik koji usporava i odgađa preuzimanje gradiva u arhive jest to što se ono prije predaje arhivu u većoj mjeri treba dodatno sređivati i popisivati. Uzrok tomu dobrim dijelom leži u slabljenju intelektualne kontrole i iskoristivosti izvornih metapodataka o gradivu u vremenu koje je proteklo od nastanka do trenutka predaje gradiva arhivu. Kao mjera kojom se želi djelovati na ovaj problem, ovim se Zakonom uvodi obveza ranije dostave popisa gradiva nadležnom arhivu i naglašava važnost koju ima kontinuitet intelektualne, a ne samo fizičke kontrole i čuvanja gradiva.

Radi izgradnje fonda nacionalnog filmskog arhiva još je Zakonom o kinematografiji („Narodne novine“   br oj 47/80, 20/90 i 53/90) bila propisana obveza proizvođača i uvoznika filmova da jedan primjerak svakog proizvedenog ili uvezenog filma predaju Hrvatskom državnom arhivu. Ista je obveza propisana i Zakonom o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine. U dijelu koji se odnosi na domaću produkciju ovu je obvezu potrebno zadržati jer se time osigurava dugoročna zaštita i očuvanje nacionalne audiovizualne baštine, u skladu sa Zakonom o audiovizualnim djelatnostima („Narodne novine“ broj 76/07 i 90/11). Odredba o obveznoj predaji arhivu svakog uvezenog filma bila je primjerena vremenu u kojem je svega nekoliko ovlaštenih uvoznika uvozilo razmjerno malen broj filmova namijenjenih prikazivanju u javnoj kinoprikazivačkoj mreži, dok je jedini medij za distribuciju bila filmska vrpca. Suvremene tehnologije i kanali za distribuciju audiovizualnih sadržaja – osobito distribucija mrežnim putem – količinom i raznovrsnošću stranih djela koja se mogu smatrati uvezenima čine model obvezne predaje svakog djela praktično neprovedivim i upitnim, osobito ima li se u vidu da ne uključuje pravo prikazivanja.

U odnosu na privatno dokumentarno i arhivsko gradivo Zakon o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine polazi od pretpostavke da je sustav zaštite javnog dokumentarnog i arhivskog gradiva jednako primjeren i kada se radi o privatnom arhivskom gradivu. Pojedini instrumenti zaštite javnog dokumentarnog i arhivskog gradiva motivirani su interesom i pravom javnosti na uvid u djelovanje tijela javne vlasti ili se odnose na upravljanje tekućom dokumentacijom kao gradivom u nastajanju. Takve odredbe nisu uvijek primjenljive niti opravdane kada je riječ o privatnom arhivskom gradivu. Sustav zaštite javnog arhivskog gradiva temelji se na sveobuhvatnosti i uključuje sve javno dokumentarno i arhivsko gradivu. Za razliku od toga, sustav zaštite privatnog arhivskog gradiva uputno je usmjeriti prema onom gradivu za koje je utvrđen određen javni interes temeljem kojeg se vlasnicima gradiva određuju neke obveze i djelomično ograničava pravo slobodnog raspolaganja svojim gradivom.

Zakonom o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine dostupnost arhivskog gradiva uređena je prema do tada uvriježenim načelima dostupnosti: postavljen je opći rok nedostupnosti od trideset godina od nastanka dokumenta – osim gradiva koje je od početka bilo namijenjeno javnosti – dok su za gradivo koje sadrži osobne ili tajne podatke određeni dulji rokovi nedostupnosti. Za gradivo koje sadrži tajne podatke određeno je da postaje javno dostupnim pedeset godina od nastanka, ako posebnim propisom nije drukčije određeno. Gradivo koje sadrži osobne podatke prema tom je Zakonu dostupno sedamdeset godina od nastanka dokumenta, odnosno sto godina od rođenja osobe na koju se podaci odnose. Ravnateljima arhiva pri tome je ostavljena mogućnost da, pod određenim uvjetima, odobre korištenje gradiva i prije isteka navedenih rokova, ako je to nužno radi provedbe znanstvenog istraživanja.

Nakon donošenja Zakona o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine, u Republici Hrvatskoj na snagu je stupilo nekoliko propisa kojima je dostupnost informacija u posjedu tijela javne vlasti uređena na drukčiji način. Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2003. godine („Narodne novine“ broj 172/03, 144/10, 37/11 i 77/11), a potom i Zakonom o pravu na pristup informacijama iz 2013. godine („Narodne novine“ broj 25/13 i 85/15)  uređeno je pravo domaćih i stranih pravnih i fizičkih osoba na slobodan pristup informacijama u posjedu tijela javne vlasti te određeno kada tijela javne vlasti mogu ili moraju ograničiti ili uskratiti pristup informaciji. Osnovno je pravilo da se pristup informaciji može ograničiti samo u slučajevima kada je to određeno zakonom, odnosno kada postoji zakonom određen javni ili privatni interes ili pravo koji opravdava ograničenje prava pristupa informaciji. Pri tome osoba koja traži uvid u informacije nije dužna iznositi svoje razloge ili dokazivati svoje pravo pristupa te ima pravo dobivenu informaciju javno iznositi.

Zakonom o Pravu na pristup informacijama u pravni poredak Republike Hrvatske implementirane su odredbe Direktive 2003/98/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. studenog 2003. o ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (SL L 345, 17.11.2003.) i Direktive 2013/37/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 26. lipnja 2013. o izmjeni Direktive 2013/37/EZ o ponovnoj uporabi informacija javnog sektora (SL L 175, 27.6.2013.). Nekoliko odredbi ovog Zakona uređuje pravila za ponovnu uporabu informacija knjižnica, muzeja i arhiva te digitalizaciju informacija u području kulture.

Dostupnost osobnih podataka u posjedu tijela javne vlasti uređena je Zakonom o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“ broj 103/03, 118/06, 41/08, 130/11 i 106/12) koji sadrži odredbe Direktive 95/46/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 24. listopada 1995. godine, o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i slobodnom prijenosu takvih podataka. U svibnju 2018. godine na snagu će stupiti Uredba (EU) 2016/679 Europskog parlamenta i Vijeća od 27. travnja 2016. o zaštiti pojedinaca u vezi s obradom osobnih podataka i o slobodnom kretanju takvih podataka te o stavljanju izvan snage Direktive 95/46/EZ (Opća uredba o zaštiti podataka). Zakon o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine polazi od istog osnovnog načela zaštite osobnih podataka, koje je sadržano u navedenim propisima, no postoji nekoliko elemenata zaštite osobnih podataka koje je potrebno uskladiti ili preciznije odrediti, poput primjene testa razmjernosti i zaštite posebno zaštićenih kategorija osobnih podataka.

Nakon stupanja na snagu Zakona o tajnosti podataka iz 2007. godine („Narodne novine“ broj 79/07 i 86/12) za sve posebne odredbe o ograničenju dostupnosti podataka iz arhivskog gradiva postojao je drugi propis koji isto pitanje uređuje na nešto drukčiji način, uključujući i realnu mogućnost, prema mišljenju tijela nadležnog za provedbu propisa o tajnosti podataka, da primjena odredbi jednog zakona bude u suprotnosti s odredbom drugog zakona.

Slijedom navedenih izmjena u pravnom poretku Republike Hrvatske, do kojih je velikim dijelom došlo u postupku usklađivanja propisa s pravnom stečevinom Europske unije, dio odredbi o dostupnosti i načinu korištenja arhivskog gradiva potrebno je uskladiti s navedenim novijim propisima i načelima od kojih oni polaze, osiguravajući pri tome veću dostupnost i jednostavnije korištenje gradiva, no uz primjerenu zaštitu zakonom zaštićenih osobnih i drugih podataka. Pri tome je važno ukloniti sva ograničenja dostupnosti gradiva koje je nastalo do osamostaljenja Republike Hrvatske, za koja nema uporišta u temeljnim, ustavom i zakonom zaštićenim pravima i vrijednostima. Naime, brojni su dokumenti označeni određenim stupnjem tajnosti ili su predani arhivu uz određena ograničenja dostupnosti za koja više nema osnove.

Zakon o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine predviđao je da će se, osim državnih, osnivati i arhivi jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pa i drugi javni i privatni arhivi. Međutim, temeljem ovog Zakona nije osnovan niti jedan arhiv izvan mreže područnih državnih arhiva. Odredba o osnivanju arhiva isključivo kao (javnih) ustanova pokazala se ograničavajućim čimbenikom za razvoj arhivske službe i djelatnosti i izvan sustava državnih arhiva. Kako bi se jedinicama područne i mjesne samouprave i uprave te drugim osobama, koje to žele, olakšalo obavljanje arhivske djelatnosti u odnosu na svoje gradivo i osnivanje vlastitih arhiva, potrebno je predvidjeti mogućnost osnivanja arhiva u sastavu, kako je isto pitanje uređeno i u muzejskoj i knjižničnoj djelatnosti i kako je uobičajeno u arhivskim službama većine europskih zemalja. Izostanak razvoja arhivske djelatnosti izvan sustava državnih arhiva u obliku kako je Zakonom bilo predviđeno, utjecao je i na uvjete čuvanja gradiva i razinu stručnoga rada u pojedinim sredinama te mogućnost korištenja gradiva u sredini u kojoj je nastalo i na koju se odnosi.

Osnovna pitanja koja se uređuju Zakonom

Zakonom se uređuje cjelovit sustav zaštite, obrade i korištenja dokumentarnog i arhivskog gradiva, obveze stvaratelja i vlasnika arhivskoga i dokumentarnog gradiva, sustav javne arhivske službe te nadležnosti i djelatnost arhiva. Sustavom zaštite treba obuhvatiti sve javno arhivsko i dokumentarno gradivo te ono privatno arhivsko gradivo koje može imati određen kulturni, znanstveni ili povijesni značaj za Republiku Hrvatsku.

Zaštitu javnog dokumentarnog i arhivskog gradiva koje nastaje radom tijela javne vlasti uređuje se tako da se osigura da djelatnost tijela javne vlasti bude primjereno dokumentirana, da se gradivom od nastanka upravlja u uređenim dokumentacijskim sustavima koji štite cjelovitost, vjerodostojnost i uporabivost gradiva i da gradivo bude spremno za predaju nadležnom javnom arhivu i dostupno javnosti čim prestanu postojati razlozi za ograničenje dostupnosti sukladno važećim propisima. Pri tome je važno utvrditi da se mjere zaštite ne odnose samo na same jedinice gradiva, nego i na metapodatke koji se stvaraju u upravljanju gradivom od njegova nastanka i koji su nužni za osiguranje dostupnosti i očuvanje iskoristivosti gradiva dok god se čuva, bilo kod stvaratelja gradiva ili u javnom arhivu.

Tijela javne vlasti u sve većoj mjeri stvaraju gradivo u elektroničkom obliku i u pravilu za upravljanje dokumentacijom koju stvaraju koriste određene informacijske sustave i alate. Za očuvanje gradiva i podataka koji se nalaze u ovakvim sustavima nužno je osigurati da dokumentacija – barem kada je riječ o onoj koja ima trajnu vrijednost – nastaje u obliku koji je prikladan za dugoročno očuvanje ili da se na vrijeme pretvori u takav oblik. Zakonom je stoga potrebno propisati obvezu tijela javne vlasti da u oblikovanju i upravljanju svojim informacijskim sustavima vode računa o zahtjevima dugoročnog očuvanja gradiva i njegove uporabivost. U tu svrhu valja urediti osnovna pravila za pretvorbu gradiva u oblik za dugoročno čuvanje, na način koji će jamčiti očuvanje vjerodostojnosti gradiva i u obliku u koji je pretvoreno.

Zakonom se uređuje postupak kojim se utvrđuje koje dokumentarno gradivo ima svojstvo arhivskog gradiva i koje se dokumentarno gradivo, kada i na koji način može izlučiti i uništiti. Imatelji javnoga arhivskog i dokumentarnog gradiva obvezni su nadležnome arhivu dostavljati popise gradiva koje posjeduju te se zabranjuje uništavanje javnoga arhivskog i dokumentarnog gradiva, osim na način i pod uvjetima koji su utvrđeni ovim Zakonom.

Uređuju se rokovi u kojima tijela javne vlasti svoje gradivo trebaju predati nadležnom javnom arhivu i sam postupak predaje gradiva. Ovim se posebno ističe koliko je važno da se pravovremeno predaju cjeloviti i pouzdani popis gradiva pomoću kojih je gradivo moguće pretraživati i identificirati i ako iz određenih razloga nije predano arhivu.

Radi zaštite i očuvanja privatnoga arhivskog gradiva kao kulturnoga dobra određuju se kriteriji i postupak za utvrđivanje svojstva privatnoga arhivskog gradiva od značaja za Republiku Hrvatsku, vođenje evidencije o takvom gradivu, obveze njegovih vlasnika i imatelja te mjere zaštite. Uređuje se pravo prvokupa koje ima Republika Hrvatska te uvjeti i postupak za iznošenje privatnoga arhivskog gradiva iz zemlje.

Odredbe o dostupnosti i korištenju javnoga arhivskog i dokumentarnog gradiva usklađuju se s odgovarajućim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama, Zakona o zaštiti osobnih podatka i Zakona o tajnosti podataka te ukloniti određena ograničenja dostupnosti gradiva koje je nastalo do 31. prosinca 1990. godine. Ukida se opći rok nedostupnosti u trajanju od trideset godina te utvrđuje da je javno arhivsko i dokumentarno gradivo dostupno od nastanka ukoliko temeljem ovog ili drugog zakona nije utvrđeno drukčije, budući da su ograničenja dostupnosti uređena drugim zakonima. Također je potrebno jasnije definirati obvezu tijela javne vlasti da prije predaje gradiva arhivu provedu postupke kojima se uklanjaju ograničenja dostupnosti temeljem pojedinih propisa koja više nisu nužna. U pogledu gradiva koje ima poseban značaj za jačanje svijesti o totalitarnim i nedemokratskim režimima u prošlosti i kulture sjećanja na njihove žrtve, potrebno je ukloniti sva ograničenja dostupnosti takvog gradiva, vodeći pri tome računa o zaštiti privatnosti žrtava režima i drugih građana koji nisu bili nositelji ili sudionici u aktivnostima koje su te režime činile totalitarnima i nedemokratskima.

Zakonom se uređuje i organizacija javne arhivske službe i način rada javnih arhiva. Javnu arhivsku službu čine državni arhivi, arhivi jedinica područne i mjesne samouprave i uprave te drugi javni arhivi. Uz mogućnost da se javni arhivi osnivaju kao javne ustanove, kako je bilo uređeno Zakonom o arhivskom gradivu i arhivima iz 1997. godine, potrebno je omogućiti i osnivanje arhiva u sastavu. Zakonom se uređuju nadležnosti i zadaće javnih arhiva, obvezne evidencije koje se vode u arhivima, uvjeti za osnivanje arhiva (javnih i privatnih), osiguranje sredstava za rad arhiva, upravljanje arhivima, postupak za izbjegavanje sukoba nadležnosti javnih arhiva te matični poslovi javne arhivske službe. Određuju se nadležnosti za obavljanje upravnog, stručnog i inspekcijskog nadzora te posebno uređuju postupak i ovlasti u obavljanju stručnoga nadzora, nadležnost, sastav i način rada Hrvatskog arhivskog vijeća, koje pored poslova utvrđenih ovim Zakonom obavlja i poslove kulturnoga vijeća za arhivsku djelatnost.

Posljedice koje će proisteći donošenjem Zakona

Ovim Zakonom unaprijedit će se i osuvremeniti sustav zaštite arhivskog gradiva u Republici Hrvatskoj te osigurati primjeren pravni okvir za dugoročnu zaštitu gradiva u elektroničkom obliku, uz trajno očuvanje pouzdanosti i svih njegovih bitnih svojstava. Pravno uređena mogućnost digitalizacije gradiva doprinijet će digitalizaciji poslovnih procesa i usluga tijela javne vlasti.

Odredbe propisa koji uređuju dostupnost i korištenje javnog dokumentarnog i arhivskog gradiva bit će usklađene s odgovarajućim odredbama novijih propisa koji uređuju pravo pristupa pojedinim kategorijama informacija u posjedu tijela javne vlasti: Zakona o pravu na pristup informacijama, Zakona o zaštiti osobnih podatka i Zakona o tajnosti podataka. Time će se ukloniti određene nejasnoće i moguće proturječnosti do kojih može doći u primjeni propisa.

Korisnicima arhivskoga gradiva pružit će se povoljniji uvjeti u pogledu dostupnosti i mogućnosti korištenja gradiva.

Uvest će se primjereniji i racionalniji sustav zaštite privatnoga arhivskog gradiva koji osigurava zaštitu ovoga gradiva bez nerazmjernog upliva u prava i interese privatnih pravnih i fizičkih osoba.

Olakšat će se osnivanje i drugih arhiva osim državnih te tako potaknuti razvoj arhivske službe i djelatnosti i izvan mreže državnih arhiva.

Natrag na sve vijesti o ovom zakonu