- 1 -              Poslovni broj: UsII-171/21-6

 

Poslovni broj: UsII-171/21-6

 

 

 

 

U  I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

 

P R E S U D A

 

              Visoki upravni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sutkinja toga Suda Ljiljane Karlovčan-Đurović, predsjednice vijeća, Lidije Rostaš i Sanje Štefan, članica vijeća te više sudske savjetnice Lane Štok, zapisničarke, u upravnom sporu tužitelja C. & T. I., M., S.p.A. iz M., kojeg zastupa M. M., odvjetnik iz odvjetničkog društva M. i s. R., protiv tuženika Državne komisije za kontrolu postupaka javne nabave, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe Agencije, S., radi javne nabave, na sjednici vijeća održanoj 26. svibnja 2021.

p r e s u d i o   j e

 

I. Odbija se tužbeni zahtjev tužitelja za poništenje rješenja Državne komisije za kontrolu postupka javne nabave, klasa: UP/II-034-02/21-01/185, urbroj: 354-01/21-8 od 22. ožujka 2021.

II. Odbija se zahtjev tužitelja za naknadu troškova upravnog spora.

 

Obrazloženje

 

1.              Osporenim rješenjem tuženika odbijena je žalba tužitelja kao neosnovana te je odbijen zahtjev za naknadu troškova žalbenog postupka.

2.              Protiv rješenja tuženika tužitelj je podnio tužbu u kojoj u bitnom navodi da je osporenim rješenjem utvrđeno da on i drugi potencijalni ponuditelj, nisu bili ograničeni u konzumiranju punog zakonskog roka za žalbu, s obzirom na datum izmjene natječajne dokumentacije. Međutim, tuženik je u konkretnom slučaju odlučio o žalbi koja je podnesena unutar zakonskog roka za podnošenje žalbe, ali nakon isteka roka za dostavu ponuda. Neovisno o toj činjenici pobijanim rješenjem propušteno je utvrditi da je naručitelj svakako postupio protivno članku 406. stavku 1. Zakona o javnoj nabavi („Narodne novine“, 120/16. – dalje: ZJN), Konvencijskom i europskom pravu. Tužitelju je sporna činjenica što naručitelj nije nakon objave izmjena natječajne dokumentacije, reagirao na način da istek roka za žalbu uskladi s datumom za dostavu ponuda. Smatra da je situacija koju je naručitelj stvorio objavom izmjena natječajne dokumentacije kojom je rok za žalbu iznosio devet dana razlog značajnije naravi zbog kojeg je naručitelj trebao izmijeniti rok za dostavu ponuda, tako da isti pada nakon roka za podnošenje žalbe. Takvu činjenicu tuženik je propustio utvrditi prilikom donošenja osporenog rješenja te propust naručitelja opravdava time da se spornom izmjenom natječajne dokumentacije samo uskladio početak trajanja javne usluge s onim navedenim u dokumentaciji o nabavi. Nadalje, ističe da je Direktiva o postupcima kontrole implementirana u hrvatsko zakonodavstvo putem ZJN-a, slijedom čega je obvezujuće u pogledu cilja za sve subjekte na koje se primjenjuje, a postupanje naručitelja u konkretnom slučaju protivno je Direktivi o postupcima kontrole (a time i pravu EU koja predviđa rok od najmanje deset kalendarskih dana za podnošenje zahtjeva za preispitivanje odluka javnog naručitelja), odnosno podnošenja žalbe u konkretnom slučaju. Dakle, neovisno o tome što je tuženik razmatrao žalbu podnesenu nakon roka za dostavu ponuda, a unutar zakonskog roka za podnošenje žalbe na izmjene natječajne dokumentacije, takva situacija nije formalno ispravna, niti u skladu s hrvatskim i Europskim propisima, pa predlaže da ovaj Sud postavi pitanje sudu EU po pitanju primjene članka 2.c Direktive o postupcima kontrole u svezi s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima EU. Smatra da u konkretnom slučaju nije sporno da izmjene programa državnih potpora nije potrebno ponovo slati na odobrenje i mišljenje Ministarstvu financija, jer se izmjene odnose samo na pomicanje trajanja programa, ali sporno je što naručitelj nije uopće izmijenio program državnih potpora da bi potom, temeljem tako izmijenjenog programa, mogao izmijeniti natječajnu dokumentaciju, tako da ista bude usklađena s programom te upravo tu činjenicu pobijano rješenje ne utvrđuje iz razloga što nekritički prihvaća navod i stav naručitelja o očitovanju Ministarstva financija. Nadalje, proizlazi da i naručitelj i tuženik potvrđuju ispravno određen datum početka trajanja usluge na temelju mogućih očekivanja, a ne vodeći se odredbama ZJN-a koje propisuju rokove za svaki postupak i odluku koju naručitelji poduzimaju, odnosno donose i bez da je u obzir uzeta mogućnost podnošenja žalbe koja bi zaustavila postupak nabave, odnosno početak trajanja javne usluge od 1. travnja 2021., prema mišljenju tužitelja, bio bi moguć jedino da je po isteku roka za dostavu ponuda objavljen zapisnik i da je odluka o odabiru donesena prvi neradni radni dan (7. ožujka 2021.) od kada počinje teći rok mirovanja od 15 dana. Sukladno članku 306. stavku 1. ZJN-a, koji bi istekao 22. ožujka 2021. Ističe da, ako je natječajnom dokumentacijom određeno da je početak trajanja javne usluge 1. travnja 2021., i s tim datumom ponuditelji izrađuju i dostavljaju ponude, a ugovor se sklopi za razdoblje nakon 1. travnja 2021., tada ugovor o javnoj nabavi nije usklađen niti s natječajnom dokumentacijom niti sa ponudom odabranog brodara. Tužitelj predlaže da sud usvoji tužbeni zahtjev, poništi osporeno rješenje tuženika od 22. ožujka 2021. te da mu nadoknadi troškove sastava tužbe s pripadajućim poreznom na dodanu vrijednost u iznos od 315,50 kuna.

3.              Tuženik se protivi tužbenom zahtjevu i predlaže isti odbiti iz razloga navedenih u obrazloženju rješenja od 22. ožujka 2021. Ističe da neosnovano navodi tužitelj da je tuženik u konkretnom slučaju odlučio o njegovoj žalbi izjavljenoj unutar zakonskog roka za podnošenje žalbe, ali nakon isteka roka za dostavu ponuda. Navodi da tužitelj proturječi vlastitim navodima unutar tužbe. Ističe da je u konkretnom postupku javne nabave rok za dostavu ponuda bio 4. ožujka 2021., što i sam tužitelj navodi u tužbi, dok je žalbu izjavio 1. ožujka 2021., putem sustava e-žalba, što također sam navodi u tužbi koje činjenice ujedno nedvojbeno proizlazi iz naručiteljeva i tuženikovog spisa predmeta. Dakle, tužitelj je žalbu izjavio prije isteka roka za dostavu ponuda, a ne nakon. Isto tako navodi da je neosnovan navod da je tužitelj u konkretnom slučaju, kao žalitelj u vezi s postupkom javne nabave bilo povrijeđeno pravo na žalbu, jer je o njegovoj žalbi tuženik nesporno odlučio meritorno. Smatra da tužitelj neosnovano predlaže postavljanje pitanja sudu Europske unije u vezi s Direktivom 2766/EZ Europskog parlamenta i vijeća od 11. prosinca 2007., jer iznosi neistinu da je u konkretnom slučaju, dakle dokumentacijom o nabavi, bio propisan rok za žalbu u trajanju od devet dana što bi bilo kraće od navedenom Direktivom zagarantiranog najkraćeg roka u trajanju od deset dana. U konkretnom slučaju, što je navedeno i u ovom odgovoru na tužbu, dokumentacijom o nabavi je bio propisna rok u trajanju od deset dana. U konkretnom slučaju dokumentacijom o nabavi bio je propisan rok za žalbu sukladno članku 406. ZJN-a, dakle rok od deset dana, koji se računa od dana objave izmijenjene dokumentacije o nabavi, pa je nedvojbeno da je naručitelj u tom dijelu u dijelu kojim je dokumentacijom o nabavi propisao pravnu zaštitu postupio sukladno članku 406. ZJN-a, te je dokumentacija o nabavi u tom dijelu zakonita. Posebno tuženik naglašava da odredbe dokumentacije o nabavi kojima je propisana pravna zaštita nisu ni bile predmet izmjene u odnosu na koju je tužitelj izjavio žalbu. Nadalje, smatra da tužitelj neosnovano navodi da je rješenjem utvrđeno da dokumentacija o nabavi nije nezakonita zbog nesukladnosti s Programom državnih potpora. Ističe da je od samog početka postupka javne nabave trajanje javne usluge određen u skladu s programom državnih potpora (6 godina) te to nije mijenjano. Ispod odredbe o trajnosti javne usluge 6 godina naručitelj je u zagradi naveo predviđeni datum početka i završetka tog šestogodišnjeg razdoblja, a koji po prirodi stvari ovisi o konkretnom datumu završetka samog postupka javne nabave te sklapanja ugovora o javnoj nabavi. Na taj način navedeni datumi bili su predmet izmjene, a što je bila posljedica učestalih ulaganja žalbi na dokumentaciju o nabavi zbog kojih se pomicao predviđeni završetak predmetnog postupka javne nabave i početak šestogodišnjeg razdoblja trajanja usluge, to jest izvršenja ugovora o javnoj nabavi. S tim u vezi je naručitelj dostavio očitovanje Ministarstvu financija iz kojeg jasno proizlazi da pomicanje/mijenjanje datuma početka i završetka šestogodišnjeg razdoblja nije od utjecaja na zakonitost programa državnih potpora te da ono nije protivno Zakonu o državnim potporama. Ugovor o javnoj nabavi bit će sklopljen na razdoblje od 6 godina i u tom razdoblju će se usluga izvršavati. Tuženik predlaže da ovaj Sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti.

4.              Zainteresirana osoba u ovom upravnom sporu, Agencija, S., u odgovoru na tužbu u bitnom navodi da je kao naručitelj prilikom određivanja roka za dostavu ponuda postupala u cijelosti sukladno odredbama Zakona o javnoj nabavi. Rok za žalbu ne određuje niti na njega može utjecati naručitelj, jer je isti propisan zakonom. Ističe da tužitelj ne navodi niti jednu odredbu Zakona o javnoj nabavi po kojoj bi naručitelj imao rok za dostavu ponuda vezivati uz rok za izjavljivanje žalbe u drugim fazama postupka te upućuje na odredbu članka 419. stavak 2. i 5. ZJN-a. Smatra da je u osporenom rješenju tuženik ispravno ocijenio da izmjena dokumentacije nije bila značajnije naravi u smislu da bi bilo potrebno produljiti rok za dostavu ponuda sukladno članku 240. ZJN-a, jer izmjena ni na koji način ne pridonosi složenosti izradi ponude, a za razdoblje obavljanja prijevoza tužitelj je morao znati i prije izmjene dokumentacije za nadmetanje. Stoga smatra da je tuženik pravilno utvrdio da rok za žalbu nije skraćen, jer rok od deset dana za izjavljivanje žalbe nije i ne može biti sporan, jer je isti sukladan članku 406. stavku 1. točka 3. ZJN-a te teče od dana objave izmjene dokumentacije o nabavi, u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije. Tužitelj i svojim navodima potvrđuje da je tuženik postupao po ZJN-u razmatrajući njegovu žalbu podnesenu u zakonskom roku. Nadalje, ističe da postupajući po mišljenju Ministarstva financija, koje je dano na upit zainteresirane osoba kao naručitelja, Ministarstvo je dalo očitovanje da naručitelj kao zainteresirana osoba nije imala nikakav razlog za mijenjanje programa. Nije jasno zbog čega je tužitelju sporno da je moguće pomicati početak obavljanja prijevoza dok god trajnost ostaje ista, 6 godina, i dok su istovremeno dalje ispunjeni svi uvjeti iz odluke Komisije. Predlaže da sud odbije tužbeni zahtjev u cijelosti.

5.              Odgovor tuženika na tužbu dostavljen je tužitelju skladno odredbi članka 6. Zakona o upravnim sporovima („Narodne novine", 20/10., 143/12., 152/14., 94/16. i 29/17. – dalje: ZUS).

6.              Sud je uzeo u obzir činjenice utvrđene u postupku donošenja osporavane odluke, kao i očitovanje stranaka tijekom postupka te je na temelju razmatranja svih činjenica i pravnih pitanja u smislu odredbe članka 55. stavka 3. ZUS-a utvrdio da tužbeni zahtjev nije osnovan.

7.              Prema podacima u spisu predmeta proizlazi da je naručitelj Agencija, S., objavila dana 12. studenog 2020. u Elektroničkom oglasniku javne nabave Republike Hrvatske poziv na nadmetanje i dokumentaciju o nabavi u otvorenom postupku javne nabave, broj objave: 2020/S 0F2-0040666, predmet nabave: obavljanje linijskog obalnog pomorskog prijevoza na državnoj trajektnoj liniji 338 L. – V. i obratno. Kriterij odabira je ekonomski najpovoljnija ponuda na temelju kriterija kvalitete: tehnički elementi sukladno člancima 6. do 9. Uredbe o uvjetima i vrednovanju kriterija za davanje koncesije i sklapanje ugovora o javnoj usluzi za obavljanje javnog prijevoza u linijskom obalnom pomorskom prometu („Narodne novine“, 31/14. – dalje: Uredba) – 50% i na temelju kriterija troška: ekonomsko-financijski elementi sukladno člancima 6. do 9. Uredbe – 50%.

8.              Tužitelj u žalbi i tužbi u pogledu objave izmjene dokumentacije o nabavi u predmetnom otvorenom postupku javne nabave prvenstveno prigovara izmjeni natječajne dokumentacije, jer smatra da se istom skraćuje rok za žalbu, zatim predviđenog početka obavljanja usluge te izmjeni natječajne dokumentacije u dijelu u kojem je izmijenjeno trajanje javne usluge, što detaljno i opširno obrazlaže.

9.              Prema odredbi članka 406. stavak 1. točka 3. ZJN-a u otvorenom postupku javne nabave žalba se izjavljuje u roku od 10 dana i to od dana objave izmjene dokumentacije o nabavi, u odnosu na sadržaj izmjene dokumentacije.

10.              Odredbom članka 240. stavak 1. točka 2. ZJN-a propisano je da je javni naručitelj obvezan produžiti rok za dostavu ponuda ili zahtjeva za sudjelovanje ako je dokumentacija o nabavi značajno izmijenjena.

11.              Odredbom članka 240. stavka 2. ZJN-a propisano je, da u slučaju iz stavka 1. točka 1. i 2. navedenog članka, javni naručitelj produljuje rok za dostavu razmjerno važnosti dodatne informacije, objašnjenja ili izmjene, a najmanje za deset dana od dana slanja ispravka poziva za nadmetanje.

12.              S obzirom da je tužitelj žalbu na izmjenu dokumentacije o nabavi podnio dana 1. ožujka 2021., a zadnji dan roka za žalbu bio je 5. ožujka 2021., proizlazi da tužitelju rok za žalbu nije skraćen nego je isti iznosio deset dana i određen je sukladno navedenoj odredbi članka 406. stavka 1. točke 3. ZJN-a kojom je propisano da se u otvorenom postupku žalba izjavljuje u roku od deset dana od dana objave i izmjene dokumentacije o nabavi u odnosu na sadržaj izmijenjene dokumentacije, kako je to već ranije navedeno. Stoga, tužitelj nije bio ograničen u konzumiranju prava na puni zakonski rok za podnošenje žalbe. Pored toga valja istači da tužitelj nije niti dokazao da je izmjena dokumentacije o nabavi bila značajnije naravi te da je zahtijevala produljenje roka za dostavu ponuda razmjerno važnosti izmjene, jer se izmjena dokumentacije o nabavi sastojala samo u usklađivanju datuma početka trajanja javne usluge s onim navedenim u dokumentaciji o nabavi, pa su i u tom dijelu prigovori tužitelja ocijenjeni neosnovanim.

13.              Tuženik je pravilno ocijenio neosnovanim prigovor tužitelja u pogledu neusklađenosti dokumentacije o nabavi s Programom državnih potpora, navodeći da navedeni Program u dijelu u kojem je dokumentacijom o nabavi propisano trajanje javne usluge od 6 godina u skladu s programom državnih potpora i isto nije mijenjao, a ispod odredbe o trajnosti javne usluge od 6 godina naručitelj je (naveo predviđen datum početka i završetka tog šestogodišnjeg roka), što ovisi o konkretnom datumu završetka samog postupka javne nabave te sklapanja ugovora o javnoj nabavi. Naručitelj je u tom smislu dostavio i očitovanje Ministarstva financija prema kojem pomicanje, odnosno mijenjanje datuma početka i završetka šestogodišnjeg razdoblja nije od utjecaja na zakonitost Programa državnih potpora te to nije protivno Zakonu o državnim potporama.

14.              Suprotno navodima tužitelja proizlazi da je tuženik odgovorio na prigovore tužitelja u pogledu zakonitosti budućeg ugovora o javnoj nabavi, pravilno navodeći da u slučaju kasnijeg započinjanja obavljanja javne usluge od inicijalno propisanog dokumentacijom o nabavi, izmjenu razdoblja primjene programa državnih potpora nije potrebno ponovno dostavljati Ministarstvu financija na mišljenje o usklađenosti s pravilima o državnim Potporama i Smjernicama politike državnih potpora Republike Hrvatske, jer nema prepreke da se razdoblje prijevoza započne i kasnije od razdoblja za koje je izrađen Program državnih potpora te stoga nema ni prepreke da naručitelj i odabrani ponuditelj suglasno sklope ugovor za razdoblje različito od onog u natječajnog dokumentaciji kada je izmjena razdoblja pružanja javne usluge jedina izmjena u odnosu na odobreni Program državne potpore.

15.              Prema ocjeni ovoga Suda, odlučujući o žalbi tužitelja u odnosu na dokumentaciju o nabavi u predmetnom postupku javne nabave, tuženik je pravilno navode tužitelja ocijenio neosnovanim te je žalbu odbio na temelju odredbe članka 425. stavka 1. točke 3. ZJN-a.

16.              Ispitujući zakonitost osporenog rješenja u granicama tužbenog zahtjeva, kao i postupak koji je prethodio donošenju rješenja tuženika, ovaj Sud je nakon razmatranja odlučnih činjenica i pravnih pitanja našao da tuženik nije povrijedio zakon time što je odbio žalbu tužitelja, jer je za takvu odluku dao valjane, iscrpne i argumentirano obrazloženje razloge koji su utemeljeni na podacima u spisu predmeta, pravilnoj primjeni mjerodavnog materijalnog prava.

17.              Prijedlog tužitelja da ovaj Sud postavi pitanje sudu Europske unije o pitanju primjene članka 2c. Direktive o postupcima kontrole u svezi s člankom 47. Povelje o temeljnim pravima EU, ovaj Sud ocjenjuje neosnovanim iz razloga jer je dokumentacijom bio propisan rok u trajanju od 10 dana u kojem je tužitelj svoje pravo na žalbu iskoristio, pa u tom smislu nema potrebe za postavljenje pitanja sudu EU kako to predlaže tužitelj.

18.              Imajući na umu sve navedeno, prema ocjeni ovog Suda pravilno je postupio tuženik kada je odbio žalbu tužitelja kao neosnovanu te je za to naveo jasne i valjane razloge koje u cijelosti prihvaća i ovaj Sud.

19.              S obzirom na navedeno, trebalo je na temelju odredbe članka 57. stavka 1. ZUS-a odbiti tužbeni zahtjev tužitelja kao neosnovan.

20.              Kako je tužbeni zahtjev odbijen tužitelju ne pripada pravo na naknadu troškova upravnog spora sukladno odredbi članka 79. stavka 4. ZUS-a.

 

U Zagrebu, 26. svibnja 2021.

 

 

                                                Predsjednica vijeća:

Ljiljana Karlovčan-Đurović, v.r.