- 1 -              U-zpz 10/2021-2

REPUBLIKA HRVATSKA VRHOVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE Z A G R E B

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 10/2021-2

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske, u vijeću sastavljenom od sudaca Ivana Vučemila predsjednika vijeća, Darka Milkovića člana vijeća i suca izvjestitelja, Viktorije Lovrić članice vijeća, Jasenke Žabčić članice vijeća i Marine Paulić članice vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak iz Z., koju zastupa B. B., mag iur., protiv tuženog Povjerenika za informiranje, Z., uz sudjelovanje zainteresirane osobe H. Š., Z., koga zastupa S. D., odvjetnica u Z., radi ostvarenja prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-268/2020-8 od 21. siječnja 2021. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-158/20-7 od 8. srpnja 2020., u sjednici održanoj 26. siječnja 2021.,

 

 

p r e s u d i o   j e :

 

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-158/20-7 od 8. srpnja 2020., odbija se kao neosnovan.

 

 

Obrazloženje

 

Pravomoćnom presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-158/20-7 od 8. srpnja 2020., odbijen je tužbeni zahtjev tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje klasa: UP/II-008-07/20-01/216, urbroj: 401-01/05-20-2 od 17. ožujka 2020.

 

Protiv te je presude Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo Vrhovnom sudu Republike Hrvatske zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog (kako drži) povrede Zakona o upravnom sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17 u daljnjem tekstu: ZUS). Predlaže da Vrhovni sud Republike Hrvatske prihvati zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na način da u smislu odredbe čl. 78. st. 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12, 152/14 - dalje: ZUS-a) preinači osporenu presudu i usvoji tužbeni zahtjev tužitelja HBOR-a i poništi rješenje Povjerenika za informiranje i ostavi na snazi rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak br. 3/2020 od 13. veljače 2020.

 

Odgovor na zahtjev nije podnesen.

 

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske na temelju odredbe čl. 78. st. 6. ZUS-a ispitao je pobijanu odluku samo u granicama zahtjeva.

 

Zahtjevom iz tužbe protiv rješenja Povjerenika za informiranje tužitelj je zatražio poništenje tog rješenja - kojim je poništeno navedeno rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak (u dijelu kojim je odbijen zahtjev novinara H. Š. za pristup informacijama) i novinaru H. Š. iz Z. odobreno pravo na pristup preslici "dokumenata" (informacijama) i to za ugovore o kreditu br. ... i ... i djelomično ugovoru o kreditu br. ... i ...

 

Tužitelj drži to rješenje Povjerenika nezakonitim jer (da) se na HBOR ne primjenjuje odredba čl. 16. st. 3. ZPPI-a, odredbama kojeg članka je propisano: (stavak 1.) "Tijelo javne vlasti nadležno za postupanje po zahtjevu za pristup informaciji iz članka 15. stavka 2. točke 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i stavaka 3. i 4. ovoga Zakona, dužno je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa. Vlasnik informacije iz članka 15. stavka 2. točke 1. ovog Zakona, po prethodno pribavljenom mišljenju Ureda vijeća za nacionalnu sigurnost, dužan je, prije donošenja odluke, provesti test razmjernosti i javnog interesa." (stavak 2.) "Kod provođenja testa razmjernosti i javnog interesa tijelo javne vlasti dužno je utvrditi da li se pristup informaciji može ograničiti radi zaštite nekog od zaštićenih interesa iz članka 15. stavaka 2., 3. i 4. ovog Zakona, da li bi omogućavanjem pristupa traženoj informaciji u svakom pojedinom slučaju taj interes bio ozbiljno povrijeđen te da li prevladava potreba zaštite prava na ograničenje ili javni interes. Ako prevladava javni interes u odnosu na štetu po zaštićene interese, informacija će se učiniti dostupnom.", (stavak 3.) "Informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz stavka 1. ovog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.". Smatra da se Zakon o HBOR-u („Narodne novine“ br. 138/06 i 25/13) ne može primijeniti kao lex specialis. Poziva se na Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava („Narodne novine“ br. 72/13 i 47/14, ZTTJS) kojim se uređuju financijski odnosi između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti, osiguravajući njihovu transparentnost - i koji ne definira pojam javnih sredstava.

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje. Pritom se pozvao na odredbu čl. 16. st. 3. ZPPI-a i istakao (u obrazloženju svoje odluke) da je tuženik pravilno postupio kada je poništio navedeno rješenje tužitelja i odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup prijepornim informacijama.

 

Pravno shvaćanje Visokog upravnog suda Republike Hrvatske je pravilno.

 

Naime, pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja, izrijekom jamče svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama - ali i ustavi suvremenih demokratskih zemalja, a među ovima i Ustav Republike Hrvatske. Opća deklaracija o pravima čovjeka u članku 19. utvrđuje da svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, pravo priznato i Rezolucijom 59. Opće skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946 - a koje pravo obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u članku 19. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, s time da u članku 10. jamči slobodu izražavanja - koja obuhvaća slobodu mišljenja, primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.

 

Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirano da pod određenim uvjetima okolnosti iz navedenog članka 10. impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.

 

Članak 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režimu dozvola ustanove koje obavljaju djelatnosti radija i televizije te kinematografsku djelatnost. Konkretno, kako ostvarivanje navedenih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, onim - u demokratskom društvu nužnim radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprečavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.

 

Međutim, to uvijek valja sagledati uz ono osnovno: javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup takvoj informaciji moraju postojati osobito važni razlozi.

 

Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima: prilikom procjene prava opravdanosti miješanja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanje razmjerno - i uzeti u obzir svrhu zbog koje se informacija traži, prirodu informacije koja se traži, ulogu podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (tako u predmetu Magyar Helsinki Bizottsag protiv Mađarske).

 

U tome dijelu ovaj sud ukazuje na predmet Rosiann v. Romania u slučaju u kojemu novinar od Gradske uprave traži podatke o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup ovima mu je onemogućen, ali je Europski sud za ljudska prava našao povredu njegovog prava u članku 10. Konvencije i ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.

 

U našem pravnom sustavu, pravo na pristup informacijama uređeno je Zakonom o pravu na pristup informacijama (ZPPI-om). Prema odredbi članka 6. ZPPI-a informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima toga Zakona.

 

Odredbom članka 15. st. 2. toč. 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prema odredbi članka 16. st. 3. ZPPI-a informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

Odredbom članka 2. st. 1. toč. 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati, a osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

 

Odredbama članka 7. st. 1. toč. 1.do 8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka, dok je odredbom članka 11. st. 3. navedenog Zakona propisano da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima - a za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članka 7. i članka 8. st. 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbama članka 6. st. 2. i 3. Zakona.

 

U ovome je slučaju riječ o zahtjevu novinara za pristup informacijama od HBOR-a kao tijela javne vlasti kroz pravo na pristup preslici "dokumenata" (informacijama) kada su tijekom 2015. održavane sjednice Nadzornog odbora HBOR-a, koji je bio dnevni red tih sjednica i koji su "pozivi za pisano izjašnjavanje" sačinjeni.

 

Ovaj sud ocjenjuje da je novinar imao pravo na pristup takvim podacima jer su za to bile ostvarene pretpostavke iz već navedene odredbe članka 16. st. 3. ZPPI-a.

 

Sporno je u ovome predmetu dali su se informacije koje su po novinaru zatražene od HBOR-a odnosile na raspolaganje javnim podacima ili sredstvima i jesu li neke od njih "klasificirani podatak".

 

Zakonom o transparentnosti tokova javnih sredstava uređuje se transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima.

 

HBOR je kao razvojna izvozna banka u sto postotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovan sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, a njegov položaj i ustroj, njegovi poslovi, njegovo vlasništvo i njegova ovlaštenja kao posebne financijske institucije uređeni su Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine", broj 138/06 i 25/13).

 

Tim je Zakonom propisano da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz Državnog proračuna i da Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv - te bez izdavanja posebne jamstvene isprave.

 

Nadalje, propisano je i da HBOR djelatnosti i poslove iz članka 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a prema članku 7. Zakona o državnim potporama ("Narodne novine", broj 47/14) Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske.

 

Stoga, po ocjeni ovoga suda, kako sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva - to i podaci koji se odnose na ta sredstva, a time i na postupak odlučivanja o njima (o čemu je ovdje riječ) moraju biti dostupni i podložni provjeri javnosti - i na njih se u svakom slučaju primjenjuje navedena odredba članka 16. st. 3. ZPPI-a: ovdje prijeporne (navedene) informacije ne predstavljaju klasificirane podatke.

 

Valja pritom imati na umu i da sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da isti mora automatski biti i nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neko od ograničenja iz članka 15. st. 2., toč. 2., toč. 3., 4., 5., 6. i 7., te st. 3. ZPPI-a provedu test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti bez provođenja navedenog testa. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja javnih sredstava, a koje pravo uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.

 

U odnosu na to, Zakon o kreditnim institucijama ne može se u konkretnom slučaju uzimati kao lex specialis: pravno načelo "lex specialis derogat legi generali" može se primijeniti jedino kada u materijalnopravnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne bi postojalo izuzeće koje se odnosi na postojanje bankovne tajne kao posebne vrste poslovne tajne.

 

Primjer potvrde prvenstva javnog interesa u odnosu na zaštitu osobnih podataka izražen je u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprečavanje sukoba interesa, kao i u odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u odnosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju ulazaka i izlazaka fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske, pri čemu su obje odluke donesene prema ranijem važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 172/03 i 38/11).

 

Navedene odluke ukazuju da se pitanje dostupnosti osobnih podataka tijela javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustav Republike Hrvatske štiti.

 

Stoga je opravdano zaključiti: presudom čije se preispitivanje traži pravilno je odlučeno (odlukom o odbijanju zahtjeva tužitelja i ocjenom da je "tuženikovo rješenje zakonito") da se podaci traženi po novinaru u konkretnom slučaju moraju učiniti dostupnim javnosti. Javnost ima pravo dobiti informaciju o tim podacima - jer su od općeg interesa, a za mjeru kojom bi se ograničio pristup ovima ne postoje osobito važni razlozi.

 

Takvo je shvaćanje ovaj sud već izrazio u nizu svojih odluka iz istovrsnih sporova (broj U-zpz 6/2016-7 od 17. listopada 2018., broj U-zpz 7/2016-7 od 20. studenoga 2018., broj U-zpz 11/2018-7 od 6. veljače 2019. i broj U-zpz 14/2018-4 od 9. siječnja 2018.) i postupanje po takvome shvaćanju predstavlja suđenje u skladu sa stabilnom, ustaljenom i dosljednom sudskom praksom - koju bi upravo stoga što je takva bilo i ustavnopravno neprihvatljivo (s aspekta pravne sigurnosti i vladavine prava te jednakosti svih pred zakonom) mijenjati.

 

S obzirom na naprijed navedeno, valjalo je odbiti zahtjev za izvanrednim preispitivanjem zakonitosti te pravomoćne presude - i presuditi kao u izreci.

 

Zagreb, 26. siječnja 2021.

 

 

Predsjednik vijeća: Ivan Vučemil, v.r.