Broj:   U-I-3826/2013                 

          U-I-4190/2013                 

          U-I-5197/2013

          U-I-6366/2014

          U-I-4651/2015

          U-I-2094/2016       

Zagreb, 28. studenoga 2017.     

 

 

          Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Branko Brkić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Rajko Mlinarić, Goran Selanec i Miroslav Šumanović, rješavajući o prijedlozima za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.), na sjednici održanoj 28. studenoga 2017. donio je

 

 

R J E Š E NJ E

 

          Ne prihvaćaju se prijedlozi za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 81., 82. i 86. Kaznenog zakona ("Narodne novine" broj 125/11., 144/12., 56/15., 61/15. i 101/17.).

 

 

O b r a z l o ž e n j e

 

          I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM

 

1.       Hrvatski sabor na sjednici održanoj 21. listopada 2011. donio je Kazneni zakon ("Narodne novine" broj 125/11.) koji je stupio na pravnu snagu 1. siječnja 2013.

 

Nakon stupanja na snagu Kazneni zakon mijenjan je i dopunjavan (noveliran) tri puta:

 

- Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, koji je objavljen u "Narodnim novinama" broj 144 od 21. prosinca 2012., te je stupio na snagu 1. siječnja 2013.;

- Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, koji je objavljen u "Narodnim novinama" broj 56 od 22. svibnja 2015., te je stupio na snagu 30. svibnja 2015.;

- Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, koji je objavljen u "Narodnim novinama" broj 61 od 3. lipnja 2015. (ispravak);

- Zakon o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona, koji je objavljen u "Narodnim novinama" broj 101 od 12. listopada 2017.

 

1.2.    Na dan donošenja ovog rješenja na snazi je Kazneni zakon ("Narodne novine" broj 125/11., 144/12., 56/15.,  61/15. i 101/17.; u daljnjem tekstu: KZ).

 

2.       Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 81. i 82. KZ-a podnijeli su Vladimir Komlenac iz Zagreba (broj: U-I-3826/2013) i Višnja Drenški Lasan iz Zagreba (broj: U-I-6366/2014).

 

Prijedloge za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 86. KZ-a podnijeli su Alen Pešušić iz Zagreba (broj: U-I-4190/2013), Odvjetničko društvo Mikuličić, Lončarić, Bahun i Topić iz Zagreba (broj: U-I-5197/2013), Višnja Prebeg iz Brodskog Stupnika (broj: U-I-4651/2015) i Ivana Hodak iz Zagreba (broj: U-I-2094/2016.).

 

3.       Na temelju članka 27. stavka 6. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske ("Narodne novine" broj 99/99., 29/02. i 42/02. - pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon) od raspravljanja i glasovanja u ovom postupku izuzela se sutkinja Ingrid Antičević Marinović, te suci Davorin Mlakar i Josip Leko.

 

4.       Tijekom postupka Ustavni sud zatražio je i zaprimio očitovanje Ministarstva pravosuđa Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Ministarstvo pravosuđa) klasa: 701-01/15-01/2206, urbroj: 514-05-01-01-15-02 od 30. lipnja 2015. i stručna mišljenja prof. dr. sc. Velinke Grozdanić s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci od 20. travnja 2016., prof. dr. sc. Antonije Krstulović Dragičević s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Splitu od 6. svibnja 2016. i prof. dr. sc. Davora Derenčinovića s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu od 15. studenog 2016.

 

5.       Polazeći od sadržaja prijedloga predlagatelja kojima se predlaže ocjena ustavnosti članaka 81., 82. i 86. KZ-a, Ustavni sud smatrao je svrsishodnim u ovom predmetu započeti sa ocjenom ustavnosti članka 86. KZ-a.

 

 II. OSPORENI ČLANAK 86. KZ-a

 

6.       Članak 86. KZ-a glasi:

 

 "Primjena rokova zastare

Članak 86.

            Ako se prije nastupa zastare kaznenog progona ili zastare izvršenja kazne promijeni rok zastare, primijenit će se zastarni rokovi novog zakona."

 

          1) Prigovori predlagatelja

 

7.       Predlagatelj Alen Pešušić smatra osporeni članak 86. KZ-a nesuglasan s člancima 5., 31. i 90. Ustava, te člankom 3. KZ-a. U prijedlogu je, između ostalog, naveo:

 

            "U situaciji kada zakonodavac mijenja zakonske odredbe, konkretno zastarne rokove, na način da se isti produlje, te se takvi produljeni imaju primijeniti na počinitelja djela koji su djela počinili prije stupanja na snagu novog zakona, zakonodavac stvara pravnu nesigurnost. Naime, u odredbi čl. 3. Kaznenog zakona, zakonodavac, prvo propisuje primjenu zakona koji je na snazi u vrijeme počinjenja djela, odnosno primjenu blažeg zakona u slučaju izmjene zakona, da bi u čl. 86. istog zakona propisao povratno djelovanje zastarnih rokova (bez obzira da li su takvi rokovi povoljniji za počinitelja, dakle, bez obzira da li je zakon u tom slučaju blaži za počinitelja).

            (...)

            Predlagatelj smatra da se institut zastare kaznenog progona treba promatrati kao materijalni, a ne procesni institut, jer su sve odredbe koje reguliraju institut zastare upravo u Kaznenom zakonu ..., pa upravo stoga je nedopušteno povratno djelovanje pravnih normi o zastari, u situaciji kada su one nepovoljnije za počinitelja. (...) "

 

Predlagatelj predlaže da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu članka 86. KZ-a te da isti ukine.

 

8.       Predlagatelj Odvjetničko društvo Mikuličić, Lončarić, Bahun i Topić ocjenjuje osporeni članak 86. KZ-a nesuglasnim s člancima 3., 4., 5., 31. i 90. Ustava, te člancima 6. stavkom 1. i 7. stavkom 1. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda ("Narodne novine - Međunarodni ugovori" broj 18/97., 6/99. - pročišćeni tekst, 8/99. - ispravak, 14/02. i 1/06.; u daljnjem tekstu: Konvencija). U opširnom prijedlogu (i dopuni od 22. travnja 2015.) predlagatelj detaljno obrazlaže kako je institut zastare "neodvojivo povezan" sa pravnim zahtjevom iz članka 31. Ustava i članka 7. Konvencije te navodi razloge zbog kojih smatra da su osporenim člankom 86. KZ-a povrijeđena načela zakonitosti, retroaktivnosti, trodiobe vlasti i jednakosti svih pred zakonom.

 

Predlagatelj je u prijedlogu istaknuo:

 

            "Načelo zakonitosti predviđa nekoliko kvaliteta i preduvjeta za primjenu kaznene sankcije. Načelo zakonitosti predviđa nekoliko kvalitativnih zahtjeva koje određena pravna norma mora sadržavati, te tako nalaže da kazneno djelo mora u trenutku počinjenja biti propisano u zakonu ..., da kazneno djelo mora biti određeno i predvidivo ... Nadalje načelo zakonitosti zabranjuje primjenu zakonske analogije.

            (...)

            Razmatrajući prvenstveno određenje kaznenog djela, razmatra se i trenutno zapriječena kazna, a time i primjenjiva zastara kaznenog gonjenja tako da kada i eventualno dođe do pokretanja kaznenog postupka, primjenjiva zastara treba biti sukladna kaznenom djelu za koje se vodi postupak i sankciji koju materijalni zakon predviđa za to djelo, a poštujući zahtjev da se za okrivljenika primjenjuje blaži zakon. Pri tome primjenjivu zastaru treba promatrati kao neku vrstu pertinencije uz odnosno kazneno djelo.

            (...)

            Zastara propisana unutar materijalnog zakona nije procesna kategorija. Kazneni zakon neodvojivo i proporcionalno veže trajanje zastarnog roka s visinom kazne koja se može izreći za odnosno kazneno djelo.

            Slijedom navedenog nema ustavnopravnog opravdanja povećanju zastarnog roka, ukoliko kaznena sankcija ostaje ista.

            Treba ukazati da je institut zastare kaznenog progona predviđen i opisan u materijalnom zakonu, a ne procesnom. Odredbe o duljini zastarnog perioda vezane su (čl. 81 KZ-a) primarno i isključivo uz visinu kaznenopravne sankcije koja se može izreći za konkretno kazneno djelo. Ta vezanost poštuje pravilo da je duljina kaznenopravne sankcije koja se može izreći u proporciji s trajanjem zastare.

            (...) Zbog toga institut zastare treba promatrati i primjenjivati uz kaznenopravnu odredbu materijalnog zakona. Time institut zastare dobiva materijalnopravni, a ne procesnopravni atribut i karakter.

            (...)

            ... Predlagatelj smatra kako za potrebe ove inicijative i nije toliko bitno na teoretskoj razini raspravljati o institutu zastare kao procesnopravnom ili materijalopravnom institutu već naprotiv je nužno sagledati praktične protuustavne posljedice primjene čl. 86. KZ-a.

            S obzirom da se na kaznena djela za koja još nije nastupila zastara, primjenjuje novi zakon, lako je moguća i predvidljiva situacija višestruke izmjene zakona ... koja bi dovela do situacije da pojedino kazneno djelo nikad ne zastari, ... isto bi produljilo trajanje kaznenog postupka i omogućilo izravno utjecanje zakonodavne vlasti na sudske odluke.

            (...)

            Predlagatelj smatra da se problem pitanja ustavnosti javlja kad, uslijed primjene novog kaznenog zakona, de facto dolazi do produljenja zastarnog roka te se na taj način prikriveno (ali efektivno) postrožuje sankcija. S druge strane, poštujući načelo primjene blažeg zakona, došlo bi do zastarijevanja kaznenog progona, pa do primjene sankcije uopće ne bi niti došlo."

 

Predlagatelj u prijedlogu ističe povredu načela zakonitosti i u svijetlu mjerodavnih odredaba Konvencije, pozivajući se na praksu Europskog suda za ljudska prava u Strasbourgu (u daljnjem tekstu: ESLJP). U tom smislu je navedeno:

 

            "U konvencijskom pravu nije samo riječ o klasičnoj zakonitosti već o pravnosti. Atribut pravnosti kako zahtjeva Konvencija šira je kategorija od zakonitosti jer podrazumijeva sadržaj pravnih normi, materijalna ograničenja vlasti, svojstva zakona te institucionalna i procesna jamstva ljudskih prava i sloboda."

 

Predlagatelj je posebno obrazložio zabranu retroaktivnog djelovanja osporenog članka u smislu članka 90. Ustava. U prijedlogu je naveo slijedeće:

 

            "Već na prvi pogled vidljivo je kako sporni čl. 86. Kaznenog zakona eksplicite dozvoljava da se na računanje zastarnih rokova, uvijek i bezuvjetno, primjenjuje novi zakon negirajući pri tom Ustavne zahtjeve iz čl. 90. st. 4. Ustava.

            (...)

            Donošenjem novog kaznenog zakona zakonodavac nije naveo opravdani razlog za donošenje navedene odredbe. Odnosno, zakonodavac nije inkorporirao u zakon okolnosti u kojima bi bilo 'posebno opravdano' primjenjivati novi zakon. Time je povrijeđeno Ustavno načelo zabrane retroaktivnosti, točnije nije se poštovala forma za primjenu iznimnog odobrenja povratnog djelovanja pravnog pravila.

            (...)

            Sporni zakonski članak nijekanje je svih kvaliteta civiliziranog društva, načela zakonitosti i vladavine prava propisanih Europskom konvencijom ..., a koja je sastavni dio hrvatskog pravnog sustava. Konvencija zahtjeva određene kvalitete u domicilnom zakonodavstvu, kao: određenost, predvidivost, i dostupnost zakonske norme."

 

Predlagatelj je dalje naveo:

 

            "Povrh ranije već navedene povrede zabrane načela retroaktivnosti i povrede načela zakonitosti, čl. 86. KZ-a dovodi do povrede načela trodiobe vlasti. Ovo zbog toga što daje ovlast zakonodavnoj vlasti da sukladno trenutnoj političkoj volji utječe na kaznene postupke u kojima neposredno predstoji nastupanje zastare, tako da direktnom izmjenom zakona ..., mijenja postojeće zastrane rokove. Na taj način zakonodavna vlast izravno utječe na postupke i na odluke sudske vlasti. Umjesto očekivanog donošenja presude kojom se optužba odbija, zakonodavna vlast svojom odlukom produljuje postupak i omogućava, tempore criminis nepredvidivo, sankcioniranje počinitelja."

 

8.1.    U dopuni prijedloga od 22. travnja 2015. predlagatelj je istaknuo da "teleološkim tumačenjem instituta zastare i njezinim komparativnim prikazom u hrvatskom pravnom sustavu želi nadopuniti svoj raniji prijedlog te ukazati Ustavnom sudu da institut zastare u hrvatskom pravnom poretku treba tretirati kao institut materijalnog prava, te da ga kao isključivi materijalnopravni institut treba razmatrati i u kaznenom zakonodavstvu Republike Hrvatske.".

 

Predlažu da Ustavni sud o njihovom prijedlogu, sukladno člancima 49. i 50. Ustavnog zakona, održi savjetodavnu javnu raspravu te da se na istu pozovu "istaknute javne ličnosti pravne struke", a predlagatelj predlaže, sa svoje strane, da se na istu pozove prof. dr. sc. Davor Derenčinović sa Pravnog fakulteta u Zagrebu.

 

Predlagatelji predlažu da Ustavni sud pokrene postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom članka 86. KZ-a te da isti ukine "sa učincima od dana donošenja istoga".

 

9.       Predlagateljica Višnja Prebeg ocjenjuje neustavnim članak 86. KZ-a jer se njime propisuje retroaktivna primjena produljenih zastarnih rokova.

 

10.     Predlagateljica Ivana Hodak smatra osporeni članak 86. KZ-a nesuglasan s člancima 5., 19., 87. i 90. (pogrešno naveden članak 89.) Ustava, te sa člankom 3. KZ-a. Nesuglasnost osporenog članka 86. KZ-a sa Ustavom predlagateljica obrazlaže primjenom osporenog članka u konkretnom slučaju. U tom smislu opširno navodi tijek kaznenog postupka u kojem je predlagateljica pravomoćnom presudom Općinskog suda u Zagrebu broj: Kv-802/15 od 7. listopada 2015. osuđena na jedinstvenu kaznu zatvora u trajanju od petnaest godina. Zaključno je predlagateljica navela:

 

            "Na temelju svega navedenoga, smatram da je navedeni članak 86. KZ/11 potrebno ukinuti jer nije u suglasnosti s Ustavom RH.

            Primjenom navedenog članka ... grubo se i nepovratno krše moja Ustavom, te posljedično podrednim zakonima zajamčena prava, kao i Europska konvencija ..., a što sam prethodno obrazložila."    

          2) Očitovanje i stručna mišljenja

 

11.     U očitovanju na navode predlagatelja, Ministarstvo pravosuđa između ostalog, navelo je:

 

            "Predlagatelji u bitnome tvrde da odredba članka 86. KZ-a nije u skladu s odredbom članka 31. Ustava kojom se propisuje načelo zakonitosti odnosno pravne određenosti kaznenih djela i kazni te da posljedično navedena odredba također nije u skladu s odredbom članka 90. Ustava kojom je propisana zabrana retroaktivnog djelovanja propisa.

            Mišljenje Ministarstva pravosuđa je da prijedlozi nisu osnovani.

            Naime, odredba članka 31. Ustava zabranjuje retroaktivno izricanje kazne ili druge kaznenopravne sankcije. Ona kao uvjet za izricanje kaznenopravne sankcije zahtijeva da djelo bude utvrđeno kao kazneno djelo prije nego je počinjeno te da je kazna za isto bila predviđena prije nego je djelo počinjeno. Međutim, zabrana retroaktivnosti ne obuhvaća zastaru kaznenog progona, neovisno o tome da li se zastara tretira kao institut materijalnog ili procesnog kaznenog prava. Smisao načela zakonitosti je u tome da potencijalni počinitelj mora znati što ne smije učiniti i kako može biti kažnjen ako to ipak učini, ali ne i kada će nastupiti zastara; drugim riječima, on nema pravo kalkulirati s nastupom zastare (Roxin, Strafrecht, Allgemeiner Teil, Band I, München 2006, str. 168). Stoga je u suvremenom kaznenom pravu prihvaćeno shvaćanje da se produljeni zastarni rokovi ne mogu primijeniti samo ako su stupili na snagu kada je zastara već nastupila; ako u tom trenutku zastara nije nastupila, imaju se primijeniti novi, produljeni rokovi (tako, između ostalih, Schonke/Schroder, Strafgesetzbuch, 29. izd., München 2014, § 2, rubni br. 6; u našoj literaturi tako još svojedobno Zlatarić, Krivični zakonik u praktičnoj primjeni, Zagreb 1956, str. 98). Dok je opisano stajalište u njemačkom pravu usvojila doktrina i sudska praksa, ono je izričito prihvaćeno u francuskom Kaznenom zakoniku (čl. 112-2 st. 4.). Od osobite je važnosti da ga je prihvatio i Europski sud za ljudska prava u presudi Coeme protiv Belgije od 22. lipnja 2000. u kojoj je rečeno da 'produljenje zastarnih rokova ... ne predstavlja kršenje prava zajamčenim člankom 7. Europske konvencije o zaštiti ljudskih prava jer se ta odredba ne može tumačiti kao zapreka za izravnu primjenu procesnog zakona ako djelo koje je predmet optužbe nije zastarjelo' (par. 149).

            Slijedom navedenog, odredba članka 86. ne predstavlja posebnost hrvatskog zakonodavstva, nego recepciju suvremenog europskog prava. (...)

            (...)

            ... Tvrdnja da odredba članka 86. KZ dovodi u pitanje i načelo određenosti (kao aspekta načela zakonitosti) nije obrazložena jer tekst navedenog članka jasno stavlja na znanje adresatima norme da će se zastarni rokovi novog zakona primijeniti retroaktivno samo ako se rok zastare promijeni prije njezinog nastupa (u tom je slučaju svejedno je li se zastara produžuje ili skraćuje). Također smatramo neutemeljenom tvrdnju da je odredba članka 86. KZ-a u suprotnosti s člankom 90. Ustava, pri čemu predlagatelj ni ne spominje odredbu stavka 5. tog članka koji retroaktivnu primjenu produljenih zastarnih rokova dopušta jer se radi o pojedinoj odredbi kod koje je retroaktivna primjena opravdana iz već navedenih razloga (počinitelj u vrijeme počinjenja djela nema pravo znati kada će nastupiti zastara). Adresat, zaista, mora znati 'što može očekivati kao posljedicu svojeg ponašanja' kako se navodi u prijedlogu, ali se posljedica ograničava na osudu na kaznu u određenim okvirima, ali ne obuhvaća i zastaru."

 

12.     Prof. dr. sc. Velinka Grozdanić s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci, u svom stručnom mišljenju navela je:

 

            "... Sasvim jednostavno rečeno ova odredba znači retroaktivnu primjenu novih (promijenjenih) zastarnih rokova i to neovisno o tome jesu li novi rokovi povoljniji ili nepovoljniji za počinitelja kaznenog djela, ali samo pod uvjetom da zastara kaznenog progona u nekom konkretnom slučaju već nije nastupila. Drugim riječima, sam zakon je odredio povratno djelovanje promijenjenih rokova zastare.

            Iako se citirana odredba smatra novom odredbom u novom Kaznenom zakonu koji je stupio na snagu 1.01.2013. nije na odmet dodati da su slični zakonski izričaji postojali i ranije. Tako je npr. zakonodavac još davne 1951. g. Uvodnim zakonom za Krivični zakon propisao da će se produljeni zastarni rokovi primijeniti i na postupke koji su u tijeku ukoliko u času njegovog stupanja na snagu zastara već nije nastupila (čl. 10. Uvodnog zakona za Krivični zakon, Službeni list FNRJ br. 15/51.).

            (...)

            Danas prevladavaju stavovi o zastari kao mješovitom (procesno-materijalnom) institutu u kojem dominiraju upravo procesni elementi pa je tako zastara negativna procesna pretpostavka za donošenje meritorne odluke jer njezin nastup kao apsolutne procesne smetnje prema Zakonu o kaznenom postupku mora uvijek dovesti do obustave postupka (rješenjem odnosno odbijajućom presudom, ovisno o fazi kaznenog postupka).

            Možda je suštinu instituta zastare u našoj literaturi najjasnije obrazložio još davne 1977. g. prof. B. Zlatarić (Krivično pravo, Opći dio, Informator Zagreb, str 105.) navodeći: 'Ako novi zakon produžuje rok zastare ili zastaru ukida, (...) izgledalo bi na prvi pogled da je taj zakon stroži od starog jer stavlja učinioca u težu situaciju. Međutim, učinilac ima pravo na zastaru tek kada je zastarni rok istekao. Novi zakon koji bi to ignorirao bio bi doista stroži od starog. Ali, ako zastara po starom zakonu još nije nastupila, onda produženje roka zastare ili njeno potpuno ukidanje novim zakonom ne dira ni u kakva prava učinioca, jer zastara je institut uveden iz razloga oportuniteta, a ne kao privilegij učinioca'. Ovaj pravni stav preuzeo je u cijelosti i bivši Vrhovni sud Hrvatske u odluci I Kž-256/83 od 9. studenog 1983. Isto stajalište zauzeo je i Vrhovni sud Republike Hrvatske na sjednicama Kaznenog odjela od 10. studenog 2006. (VSRH Su IVk 155/2006-8) i 10. rujna 2007.g. (Izbor odluka VSRH, br. 1/2007.) zaključujući da se zastara 'ako po prijašnjem zakonu nije nastupila do časa odlučivanja, prosuđuje prema novom zakonu i onda kada je novim zakonom produljen rok zastare i onda kada bi zastara bila čak novim zakonom i posve ukinuta'. Navedeni stav Vrhovnog suda RH prihvatio je i Ustavni sud RH povodom konkretne ustavne tužbe navodeći 'Budući da u vrijeme stupanja na snagu navedene novele Kaznenog zakona apsolutna zastara još nije nastupila, ona se, u smislu pravnog shvaćanja Kaznenog odjela Vrhovnog suda (...) određuje prema produljenom zastarnom roku' (U-III-54080/2009 od 26. studenog 2010., NN 137/10).

            Drugim riječima, na zastaru se može pozvati počinitelj tek nakon što je nastupila, u suprotnom ako nije nastupila, retroaktivna primjena produljenih zastarnih rokova nije protivna načelu zakonitosti jer ne zadire niti u biće kaznenog djela, niti u propisanu kaznu za kazneno djelo.

            Treba naglasiti da navedena shvaćanja o zastari nisu karakteristična samo za hrvatsko pravo, nego i za druge srodne pravne sustave. Primjerice, renomirani njemački autori Hans-Heinrich Jescheck i Thomas Weigend (Lehrbuch des Strafrechts, Duncker & Humblot Berlin, str. 911-912) navode sljedeće: 'Zastara kaznenog progona je pravni institut na granici materijalnog i procesnog kaznenog prava: njezin temelj je ponajprije u materijalnom pravu, dok se njezin učinak ograničava na postupak. To ima posljedice naročito za dopustivost naknadnih promjena zastarnih rokova s aspekta ustavnopravne zabrane povratnog djelovanja (čl. 103. II Ustava): budući da zastara ne utječe na kažnjivost, već na mogućnost progona određenog kaznenog djela, zastarni rok, ako već nije istekao, može se produljiti bez povrede zabrane povratnog djelovanja'. Navedeno rezoniranje prihvaća i njemački Savezni ustavni sud, koji se s tim pitanjem susreo još šezdesetih godina XX. stoljeća u kontekstu produljenja zastarnog roka za nacističke zločine (BVerfGE 25, 269). Isto stajalište zastupa i novija njemačka ustavnosudska praksa (npr. BVerfG NStZ 1994, 480).

            Pri zauzimanju stava o pravnoj prirodi zastare i njezinim učincima posebno treba uzeti u obzir standarde izgrađene u praksi Europskog suda za ljudska prava. U slučaju Coëme i drugi protiv Belgije ... jednoglasno je odlučeno kako se članak 7. Europske konvencije ... kojim je propisano načelo zakonitosti ne smije tumačiti na način da se njime sprječava izravna primjena produženih zastarnih rokova za progon počinitelja kaznenih djela koja još nisu zastarjela. Naime, radnje koje su počinitelji ostvarili predstavljale su kaznena djela u trenutku njihova počinjenja, a propisane kazne nisu bile teže od onih koje je sud uzeo u obzir u trenutku donošenja odluke o odmjeravanju kazne. Produženje zastarnih rokova nije protivno načelu zakonitosti jer počinitelji nisu pretrpjeli 'teže zlo' od onog koje bi ih snašlo u trenutku počinjenja kaznenog djela.

            U slučaju Vasiliauskas protiv Litve ... Sud je prihvatio tumačenje Parlamentarne skupštine Vijeća Europe iz Rezolucije 1096 (1996) kako se zastarni rokovi mogu produžiti iako su njihove odredbe propisane u kaznenom zakonu budući da se radi o proceduralnom, a ne materijalno pravnom pitanju.

            Isto tako, ovaj Sud je u nekoliko slučaja prihvatio činjenicu da države mogu retroaktivno propisati nezastarijevanje progona za najpogibeljnija kaznena djela i da takav izostanak nastupa zastare ne predstavlja povredu prava okrivljenika. Primjerice, u predmetu Kononov protiv Latvije .... Sud je ocijenio kako pokretanje i vođenje postupka za počinjenje ratnih zločina 1944. godine i donošenje osuđujuće presude protiv podnositelja zahtjeva nakon što je proteklo više od pola stoljeća od deliktnog događaja ne predstavlja povredu načela zakonitosti iz članka 7., stavak 1. Konvencije iako je odredba o nezastarijevanju ovih kaznenih djela unesena u latvijski Kazneni zakon njegovim izmjenama i dopunama 1993. godine.

            Ovakvo poimanje zastare u skladu je s uvelike prihvaćenom tendencijom u međunarodnom pravu da se institut zastare ne smije koristiti kao prepreka za procesuiranje kaznenih djela koja predstavljaju najteže oblike kršenja ljudskih prava (Marguš protiv Hrvatske....). Iz tog razloga Sud je prihvatio Konvenciju o nezastarijevanju ratnih zločina i zločina protiv čovječnosti kao validan instrument koji onemogućava zastarijevanje ratnih zločina, zločina protiv čovječnosti, zločina proizašlih iz politike aparthejda i genocida (Mocanu i drugi protiv Rumunjske...) i takav potez ne smatra se kršenjem okrivljenikovih prava."

         

13.     Prof. dr. sc. Antonija Krstulović Dragičević s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Splitu u svom stručnom mišljenju, između ostalog, navela je:

 

            "Obzirom da čl. 86. Kaznenog zakona određuje povratno djelovanje izmijenjenih rokova zastare, bez obzira da li su povoljniji za počinitelja, ili su pak produljeni, zaključujemo da je sam zakonodavac u pogledu zastare i zastarnih rokova propisao iznimku načela zabrane povratnog djelovanja kaznenog zakona (čl. 3. st. 1. KZ-a) kao i zapovijedi obvezne povratne primjene blažeg zakona proklamiranog čl. 3. st. 2. Kaznenog zakona, pod uvjetom da zastara još nije nastupila.

            Nedvojbeno je dakle da je čl. 86. iznimka od određenih načela materijalnog kaznenog prava proizašlih iz načela zakonitosti, ali time još nismo odgovorili na temeljno pitanje: da li je takva iznimka protivna Ustavu i Europskoj konvenciji za zaštitu temeljnih ljudskih prava i sloboda?

            Naime, sam čl. 3. st. 2. Kaznenog zakona iznimka je od načela zakonitosti obzirom da nalaže povratnu primjenu blažeg zakona, ali je ta iznimka nesporna obzirom da se načelo zakonitosti primjenjuje u korist počinitelja, pa su odstupanja od tog načela dopuštena ako se time pogoduje počinitelj.

            Sporne su dakle jedino iznimke od načela zakonitosti kojima se počinitelja dovodi u nepovoljniji položaj od onog zagarantiranog spomenutim načelom.

            Članak 31. hrvatskog Ustava glasi:

            'Nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom. Ako zakon nakon počinjenog djela odredi blažu kaznu, odredit će se takva kazna.'

            Dakle, zabrana retroaktivnosti po našem Ustavu odnosi se na biće kaznenog djela, a u svom drugom dijelu na propisanu kaznu (koji je pojam zakonodavac ispravno shvatio u širem smislu, pa je u čl. 2. Kaznenog zakona pojam kazne proširio na sve kaznenopravne sankcije).

            Članak 7. Europske konvencije ... glasi:

            1.         'Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koji, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nisu bili predviđeni kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenjiva u času kad je kazneno djelo počinjeno.

            2.         Ovaj članak ne priječi suđenje ili kažnjavanje bilo koje osobe za neki čin ili propust koji je u času počinjenja predstavljao kazneno djelo u skladu s općim načelima prava priznatim od civiliziranih naroda.'

            Iz citirane odredbe iščitavamo da načelo zakonitosti proklamirano Konvencijom zahtijeva propisanost djela u momentu njegovog počinjenja, uz izuzetak od načela pisanog zakona predviđen st. 2., te zabranjuje izricanje teže kazne od one koju je bilo moguće izreći po zakonu koji je bio na snazi in tempore criminis.

            Argumentirani odgovor na pitanje ustavnosti čl. 86. Kaznenog zakona i njegove usklađenosti s Europskom konvencijom ... zahtijeva i kratki prikaz geneze postojećeg zakonskog uređenja kroz hrvatsku doktrinu i sudsku praksu te judikaturu Europskog suda za ljudska prava, kao i pravnih stajališta visokih sudova zemalja na koje se u velikoj mjeri oslanja i naše kazneno zakonodavstvo.

            O pitanju ocjene strogosti zakona s aspekta produljenih zastarnih rokova odnosno dopustivosti primjene produljenih zastarnih rokova u hrvatskoj kaznenopravnoj teoriji raspravljalo se još u drugoj polovini prošlog stoljeća povodom zakonodavne reforme iz 1951. kojom je dopuštena povratna primjena odredbi o zastarnim rokovima.

            Spomenuto odstupanje od načela materijalnog kaznenog prava dopuštenim je smatrao i prof. Bogdan Zlatarić koji je 1972. u udžbeniku Krivično pravo iznio mišljenje: 'ako zastara po starom zakonu još nije nastupila, onda produženje roka zastare ili njeno ukidanje novim zakonom ne dira ni u kakva prava učinioca'.

            Navedeno stajalište prihvatio je i bivši Vrhovni sud Hrvatske: 'Ovaj članak se ne odnosi na situacije gdje je već nastupila zastara, jer tamo je tada nastupila i nekažnjivost djela pa počinitelj ima pravo na povjerenje u državu da ga više neće progoniti (npr. može uništiti dokazni materijal koji mu ide u prilog). ... Sukladno tome, ovaj članak valja primijeniti neovisno o tome produljuje li ili skraćuje novi zakon rok zastare za određeno kazneno djelo.' VSRH I Kž-256/83; a preuzeo ga je i Vrhovni sud Republike Hrvatske u odluci Su IVk 155/2006-8 od 10.11.2006:

            '... ako po prijašnjem zakonu (zastara, op.a.) nije nastupila do časa odlučivanja, prosuđuje (se) prema novom zakonu i onda kada je novim zakonom produljen rok zastare i onda kada bi zastara bila čak novim zakonom i posve ukinuta, kao i u odluci I Kž 278/13-4:

            'Međutim, kako institut zastare ima i procesnopravni karakter, to se sukladno odredbi čl. 86. KZ/11 u pogledu računanja rokova zastare ima primijeniti novi zakon jer do trenutka stupanja na snagu KZ/11 (1. siječnja 2013.) za kazneno djelo iz čl. 215. st. 4. KZRH još nije nastupila zastara kaznenog progona iz čl. 81. st. 1. toč. 3. KZ/11. (...)

            Navedeno stajalište Vrhovnog suda potvrđeno je i odlukom Ustavnog suda U-III-54080/2009. od 26.11.2010. iz koje se iščitava da se pitanje primjene blažeg zakona ne postavlja u odnosu na zastarijevanje, odnosno da se na pitanje produljenja zastranih rokova i nastupa zastare ne primjenjuje načelo primjene blažeg zakona (...)

            Stajalište da retroaktivna primjena strožih zastarnih rokova za djela za koja zastara u tijeku stupanja na snagu novog zakona još nije nastupila nije protivna načelu zakonitosti zauzeo je Ustavni sud i u odluci U-III-4149/2014: (...)

            Slijedom argumenta sadržanim u pravnim mišljenjima citiranih sudskih odluka, teorijskih shvaćanja, možemo zaključiti da čl. 86. Kaznenog zakona nije u suprotnosti s ustavom proklamiranim načelom zakonitosti."

 

U stručnom mišljenju dalje je navedeno:

 

            "Također i iz judikature Europskog suda za ljudska prava proizlazi da naknadno produljenje zastarnih rokova, u slučaju da u trenutku stupanja na snagu novog zakona zastara još uvijek nije nastupila, nije na štetu prava zaštićenih člankom 7. EKLJP obzirom da se takvim produljenjem ne mijenja sadržaj kaznenog djela, a propisane kazne nisu bile teže od onih koje je sud uzeo u obzir u trenutku donošenja odluke o odmjeravanju kazne (Coeme i dr. protiv Belgije 2000).

            U predmetu Vasiliauskas protiv Litve (2015.) ELJSP je prihvatio tumačenje Parlamentarne skupštine Vijeća Europe iz Rezolucije 1096 (1996) kako se zastarni rokovi mogu produžiti iako su njihove odredbe propisane u kaznenom zakonu budući da se radi o proceduralnom, a ne materijalno pravnom pitanju.

            U prilog stajališta o dopuštenosti retroaktivne primjene produljenih zastarnih rokova navodimo i stajalište Venecijanske komisije prema kojem je pojedinim državama ostavljena sloboda opredjeljenja u svezi pravne prirode zastare (Opinion on the Fourth Amendment to the Fundamental Law of Hungary (720/2013).

            U njemačkoj teoriji, na koju se u velikoj mjeri oslanja i naše kazneno zakonodavstvo, o pravnoj prirodi zastare intenzivno se raspravljalo 60-tih godina prošlog stoljeća, pri čemu su se većina teoretičara, kao i Savezni vrhovni i Ustavni sud opredijelili za stajalište o procesnoj prirodi zastare, unatoč činjenici da je zastara regulirana Kaznenim zakonikom (...)

            (...)

            Stajalište prema kojem retroaktivna primjena odredbi kaznenog zakona o produljenju zastarnih rokova nije protivna načelu zakonitosti, pod uvjetom da zastara nije nastupila, zastupa i Savezni ustavni sud (Odluka od 31.1.2000. god., NStZ, 5/2000, str. 251.).

            Zaključno, u svezi pitanja ustavnosti čl. 86. Kaznenog zakona i njegove usklađenosti s čl. 7. Europske konvencije ... iznosimo slijedeće mišljenje:

            1. Članak 86. Kaznenog zakona nije u suprotnosti s načelom zakonitosti na način kako je ono proklamirano u hrvatskom Ustavu jer se dopuštanjem povratne primjene produljenih zastarnih rokova u slučajevima gdje zastara još nije nastupila ne zadire ni u biće kaznenog djela niti u propisanu kaznu;

            2.         Također, obzirom na citirane odluke ELJSP, smatramo da članak 86. nije u suprotnosti s Europskom konvencijom ..., obzirom da se iz njih iščitava stav da naknadno produljenje zastarnih rokova u trenutku kad zastara još uvijek nije nastupila nije na štetu prava zaštićenih člankom 7. EKLJP jer se takvim produljenjem ne mijenja sadržaj kaznenog djela, niti propisuje teža kazna.

            Pored toga, ELJSP je državama ostavio slobodu odlučivanja o tome hoće li zastaru smatrati institutom materijalnog ili procesnog kaznenog prava, pa odgovor na pitanje da li je povratna primjena strožih zastarnih rokova u suprotnosti s člankom 7. Konvencije ovisi i o pravnoj prirodi zastare u nacionalnom sustavu. Imajući u vidu da je člankom 86. Kaznenog uzakonjena sudska praksa - koja stoji na stajalištu da je zastara primamo procesni institut zaključujemo da se zastara u važećem hrvatskom pravu smatra institutom mješovite pravne prirode - pa povratna primjena strožih zastarnih rokova nije u suprotnosti s čl. 7. Konvencije.

            Nesporno je da je osnovna ideja i cilj načela zakonitosti pravna sigurnost (koja u sebi sadrži i pravnu predvidljivost) ali ista nije povrijeđena u situaciji kada počinitelju zastara još nije nastupila, obzirom na opće prihvaćeno stajalište da je počinitelju zagarantirano pravo na povjerenje u državu da ga jednom kad je nastupila zastara više neće progoniti (odnosno izvršiti kaznenopravnu sankciju), ali nema pravo unaprijed znati koliko dugo će to vrijeme trajati. Osim toga nastup zastare ne ovisi o ponašanju počinitelja - izuzev u poduzimanju radnji kojima namjerno opstruira kazneni postupak odnosno izvršenje sankcije - što je u izravnoj suprotnosti sa svrhom instituta zastare."

 

14.     Prof. dr. sc. Davor Derenčinović s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, u svom stručnom mišljenju naveo je:

 

            "3.2.     Pitanjem je li propisivanje zakonske mogućnosti za produljenje zastarnih rokova i primjena tih novih produljenih zastarnih rokova u kaznenom postupku pokrenutom za kazneno djelo koje je počinjeno prije no što su ti rokovi produljeni predstavlja povredu načela zakonitosti iz članka 7. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (dalje u tekstu: EKLJP), Europski sud za ljudska prava (dalje u tekstu: ESLJP) se bavio u predmetu Coëme i dr. protiv Belgije (2000). (...) Sud je, međutim, naglasio da bi se radilo o povredi načela zakonitosti kada bi prema nacionalnom zakonodavstvu odredbe o zastari bile klasificirane kao supstantivne (materijalne). To je potvrđeno i u Mišljenju Venecijanske komisije povodom zahtjeva Ustavnog suda Gruzije iz 2009. godine (...) Prema ESLJP, dopuštenost retroaktivne primjene produljenih zastarnih rokova ovisi o tome je li, iz motrišta domaćeg prava, zastara materijalnopravni ili procesnopravni institut. Ako je procesni, tada je dopušteno produljiti zastarni rok s retroaktivnim učinkom ukoliko u vrijeme kada se zakon mijenja zastara još nije nastupila. Iz mišljenja Komisije slijedi da ništa ne ograničava pravo države da usvoji takva pravna pravila prema kojima istek zastare implicira supstantivna, a ne samo procesna prava u kojem slučaju produljenje zastare s retroaktivnim učinkom ne bi bilo dopušteno. (...)

            3.3.      U hrvatskom kaznenom zakonodavstvu institut zastare (kaznenog progona i izvršenja kaznenopravnih sankcija) propisan je Kaznenim zakonom, dakle supstantivnim propisom. Zastara je u smislu propisanosti vezana uz počinjeno kazneno djelo (zastara kaznenog progona) odnosno izrečenu kaznenopravnu sankciju (zastara izvršenja kaznenopravne sankcije). To su također pojmovi materijalnog kaznenog prava. Duljina zastarnih rokova ovisi o težini kaznenog djela koje slijedi iz vrste i mjere propisane kazne. To znači da prijetnja kaznenim progonom kao i prijetnja izvršenja kaznenopravne sankcije kao vrhunski pojmovi državnog prava na kažnjavanje (ius puniendi) ovise o kaznenom djelu i kazni kao stožernim pojmovima materijalnog kaznenog prava. Ta prijetnja nestaje trenutkom nastupanja zastare zbog čega se ona osnovano u pretežitom dijelu kaznenopravne doktrine smatra razlogom gašenja (utrnuća, ukidanja) kažnjivosti. Premda se u slučaju zastare donosi formalna (odbijajuća) presuda, povreda odredaba o zastari je povreda kaznenog (materijalnog) zakona. O tome sud mora voditi računa tijekom čitavog postupka, a u žalbenom postupku drugostupanjski sud mora također o ovoj okolnosti voditi računa bez obzira da li to podnositelj žalbe u žalbi ističe ili ne."

 

U očitovanju je detaljno prikazan institut zastare, odnosno pravna shvaćanja pojedinih autora o njezinoj pravnoj prirodi, u smislu radi li se o materijalnopravnom, procesnopravnom ili mješovitom institutu, te je kao zaključak navedeno:

 

            "3.7.     Navedena analiza upućuje na zaključak da se zastara u hrvatskoj kaznenopravnoj teoriji, zakonodavstvu i sudskoj praksi smatra mješovitim institutom u kojem se isprepliću supstantivna i formalna obilježja. Dominiraju supstantivna obilježja, zbog čega je zastara klasifikacijski dijelom materijalnog kaznenog prava (zakonodavstva) bez obzira što neki njezini supstantivni učinci (gašenje kažnjivosti) dovode i do određenih procesnih implikacija (procesna zapreka odnosno smetnja za kazneni progon). Ako na to primijenimo standarde iz predmeta Coëme i dr. protiv Belgije i mišljenje Venecijanske komisije iz 2009. godine (povodom zahtjeva Ustavnog suda Gruzije, v. supra 2) prema kojima je klasifikacija zastare prema domaćem pravu pojedine države prevalentni kriterij kod utvrđivanja eventualnih povreda članka 7. EKLJP, ali i sudsku praksu ESLJP kojom se proširuje primjena članka 7. EKLJP i na neke institute koji se ne smatraju čistim materijalnopravnim institutima ..., tada je nedvojbeno da se na zastaru u hrvatskom kaznenom pravu u punom opsegu primjenjuje ustavna i konvencijska odredba (a podredno i kaznenopravna odredba) o načelu zakonitosti.

            (...)

            3.9.      Ustavnopravni sadržaj načela zakonitosti znatno nadilazi zahtjev za sprječavanjem primjene naknadnih zakonskih intervencija u biće djela odnosno kaznenopravnu sankciju. On se odnosi na ukupnost svih pretpostavki propisanih kaznenim zakonom (instituti kažnjivosti in abstracto i in concreto) pod kojima država izvršava pravo kažnjavanja (ius puniendi) i koji adresatima pravne norme moraju biti dostupni (accessible) i predvidivi (forseeable) u vrijeme poduzimanja radnje koja je u suprotnosti s prohibitivnom ili imperativnom normom kaznenog prava. To znači da se načelo zakonitosti odnosi i na zastaru koja je nerazdruživo povezana s garantivnom funkcijom kaznenog zakona. (...) To znači da država mora poštivati zakone na snazi i ne smije ih mijenjati kako bi ostvarila specifičan rezultat u odnosu na neke prethodne situacije. Naknadna zakonska intervencija u smislu propisivanja primjene novih (produljenih) zastarnih rokova upravo jest takva jedna promjena koja se poduzima radi ostvarivanja specifičnog rezultata (produljenje rokova kaznenog progona odnosno prijetnje kaznenim progonom) u odnosu na prethodne situacije (ranije počinjeno kazneno djelo).

            (...)

            3.12.    Načelo zakonitosti se ne odnosi samo na institute dvostruke kažnjivosti in abstracto već i na institute dvostruke kažnjivosti in concreto, dakle i na one pretpostavke koje ne utječu na kažnjivost djela već na kažnjavanje počinitelja. (...) Ne postoji niti jedan uvjerljivi razlog zbog čega se isto načelo ne bi primijenilo i na odredbu koja propisuje mogućnost propisivanja novih (produljenih) zastarnih rokova odnosno primjenu (produljenih) zastarnih rokova novoga zakona s obzirom da bi efekti tih izmjena na isti način i pod jednakim uvjetima bili u suprotnosti s garantivnom funkcijom kaznenog zakona.

            (...)

            3.14.    Iz navedenog slijedi da članak 86. Kaznenog zakona nije u suglasnosti s načelom zakonitosti (kao niti s načelima jednakosti i razmjernosti) i da predlagatelji osnovano ukazuju na njegovu neustavnost."

 

          3) Ocjena Ustavnog suda        

 

15.     Kazneno pravo je sustav zakonskih propisa o kaznenim djelima i sankcijama za počinitelje tih djela. Osnovna funkcija kaznenog prava je zaštita društva, određenog društvenog i pravnog poretka, održavanje i jačanje određenog načina i uvjeta zajedničkog života, sustava osnovnih vrijednosti društva, važnih dobara pojedinca i zajednice i to sredstvima kojima kazneno pravo raspolaže, a to je kazna, odnosno druge kaznene sankcije.

 

Kaznena djela i kaznenopravne sankcije propisuju se samo za ona ponašanja kojima se tako povređuju ili ugrožavaju osobne slobode i prava čovjeka te druga prava i društvene vrijednosti zajamčene i zaštićene Ustavom i međunarodnim pravom da se njihova zaštita ne bi mogla ostvariti bez kaznenopravne prisile.

 

16.     Načelo zakonitosti kaznenih djela i kaznenopravnih sankcija osnovno je načelo kaznenog prava Republike Hrvatske.

 

Ono je sadržano u članku 31. stavku 1. Ustava, člancima 2. i 3. stavku 1. KZ-a, te članku 7. stavku 1. Konvencije.

 

Članak 31. Ustava glasi:

 

"Članak 31.

            Nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna koja nije bila određena zakonom. Ako zakon nakon počinjenog djela odredi blažu kaznu, odredit će se takva kazna.

            (...)"

 

Članci 2. i 3. KZ-a glase:

 

"Načelo zakonitosti

Članak 2.

            Nitko ne može biti kažnjen za djelo koje prije nego je počinjeno nije bilo utvrđeno zakonom ili međunarodnim pravom kao kazneno djelo, niti mu se može izreći kazna ili druga kaznenopravna sankcija koja nije bila određena zakonom."

 

"Načelo primjene blažeg zakona i vremensko važenje kaznenog zakonodavstva

Članak 3.

            (1) Prema počinitelju se primjenjuje zakon koji je bio na snazi u vrijeme kad je kazneno djelo počinjeno.

            (...)"

 

Članak 7. Konvencije glasi:

 

"Članak 7.

            1. Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koji, u času počinjenja, po unutarnjem ili po međunarodnom pravu nisu bili predviđeni kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenjiva u času kad je kazneno djelo počinjeno.

            (...)"

 

16.1.   Zabrana retroaktivne primjene strožeg kaznenog zakona propisana je i člankom 49. Povelje o temeljnim pravima europska unije, 2010/C 83/02 (u daljnjem tekstu: Povelja), koji glasi:

 

"Članak 49.

Načela zakonitosti i razmjernosti kaznenih djela i kazni

            1.   Nitko ne može biti proglašen krivim za kazneno djelo počinjeno činom ili propustom koje, u času počinjenja, po unutrašnjem ili po međunarodnom pravu nije bilo predviđeno kao kazneno djelo. Isto se tako ne može odrediti teža kazna od one koja je bila primjenljiva u času kad je kazneno djelo počinjeno. Ako je, nakon počinjenja kaznenog djela, zakonom propisana blaža kazna, primjenjuje se takva kazna.

            2.   Ovaj članak ne priječi suđenje i kažnjavanje bilo koje osobe za neki čin ili propust koji je u času počinjenja predstavljao kazneno djelo u skladu s općim načelima koja priznaju svi narodi.

            3.   Strogost kazne ne smije biti nerazmjerna kaznenom djelu."

 

17.     Iz načela zakonitosti proizlazi: kazneno djelo i kaznenopravna sankcija mogu se predvidjeti samo zakonom i samo je zakon izvor kaznenog prava (nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege); određenost zakonskih opisa kaznenih djela (nullum crimen sine lege scripta), zabrana analogije (nullum crimen sine lege stricta) i zabrana povratnog (retroaktivnog) djelovanja kaznenog zakona (nullum crimen sine lege praevia) i obveza primjene blažeg zakona.

 

Ustavni sud prije svega napominje da u ovom postupku nije sporno ustavno jamstvo sudskog određivanja blaže kazne i njegova retroaktivna primjena. Naime, opće je pravilo materijalnog kaznenog prava da se prema počinitelju primjenjuje zakon koji je bio na snazi u vrijeme kad je kazneno djelo počinjeno. Samo ako se nakon počinjenja kaznenog djela, a prije donošenja pravomoćne presude, zakon jedanput ili više puta izmijeni primjenjuje se zakon koji je blaži odnosno najblaži za počinitelja (druga rečenica stavka 1. članka 31. Ustava i ona sadržana u drugoj rečenici stavka 1. članka 7. Konvencije).

 

U tom smislu Ustavni sud upućuje na praksu ESLJP-a. U predmetu Scoppola protiv Italije (br. 2) [Vv] (br. 10249/03, presuda od 17. rujna 2009.) izraženo je stajalište, prema kojem članak 7. stavak 1. Konvencije treba interpretirati kao pravilo o dopuštenosti retroaktivne primjene blažeg zakona, čime je praksa ESLJP-a u tom pitanju postala primjenjiva i u hrvatskom pravu.

 

ESLJP se pozvao na presudu Scoppola protiv Italije (br. 2) [Vv] (br. 10249/03, presuda od 17. rujna 2009.) i u novijoj presudi Maktouf i Damjanović protiv Bosne i Hercegovine [Vv] (br. 2312/08 i 34179/08, presuda od 18. srpnja 2013.). Mjerodavni dijelovi te presude glase:

 

          "66. Opća načela iz članka 7. Konvencije nedavno su ponovo obrađena u predmetu Kononov protiv Latvije [Vv], br. 36376/04, § 185, ECHR 2010:

            'Jamstvo koje se daje člankom 7., suštinski element vladavine prava, ima istaknuto mjesto u sustavu zaštite koji pruža Konvencija, kao što je i naglašeno činjenicom da se na temelju članka 15. ne dopušta nikakvo odstupanje od ovog pravila u vrijeme rata ili drugog izvanrednog stanja. Ona se treba tumačiti i primjenjivati kao što to i proizlazi iz njezinog predmeta i svrhe, tako da pruža djelotvornu zaštitu od proizvoljnog progona (prosecution), osuđivanja (conviction) i kažnjavanja (punishment). Prema tome, članak 7. nije ograničen samo na zabranu retroaktivne primjene kaznenog zakona na štetu optuženog: on također otjelovljuje, općenitije, načelo da samo zakon može definirati kazneno djelo i propisati kaznu (nullum crimen, nulla poena sine lege) i načelo da se kazneni zakon ne može široko tumačiti na štetu optuženog, primjerice analogijom. Iz toga proizlazi da kazneno djelo mora biti jasno definirano u zakonu. Ovaj zahtjev je zadovoljen u slučajevima kad pojedinac može znati iz teksta relevantne odredbe – i, ukoliko je potrebno, uz pomoć tumačenja suda te odredbe i stručnih pravnih savjeta – zbog kojih djela činjenja ili nečinjenja može kazneno odgovarati.

            Kada govori o 'pravu', članak 7. upućuje na isti koncept na koji se Konvencija poziva na drugim mjestima prilikom uporabe tog pojma, koncepta koji obuhvaća pisano i nepisano pravo i koji podrazumijeva kvalitativne zahtjeve, posebice zahtjeve za pristupačnošću i predvidljivošću. Što se tiče predvidljivosti, ESLJP, posebice, podsjeća da bez obzira na to koliko jasno može biti sastavljena pravna odredba u sustavu prava koji uključuje i kazneni zakon, postoji neizbježan element pravosudnog tumačenja. Uvijek će postojati potreba za pojašnjenjem nejasnih točaka i za prilagođavanjem okolnostima koje se mijenjaju. Doista, u određenim državama potpisnicama Konvencije, stalni razvoj kaznenog prava kroz sudsku praksu predstavlja etabliran i nužan dio pravne tradicije. Članak 7. Konvencije ne može se tumačiti kao da zabranjuje postepeno pojašnjavanje pravila kaznene odgovornosti kroz sudsku praksu od slučaja do slučaja, pod uvjetom da je rezultirajuće tumačenje u skladu sa suštinom kaznenog djela i može se razumno predvidjeti (...)' " 

 

18.     Budući da iz mjerodavnih odredaba Ustava, KZ-a, Konvencije i Povelje (točke 16. i 16.1.) proizlazi da se jamstvo sudskog određivanja blaže kazne i retroaktivne primjene blažeg zakona odnosi na biće kaznenog djela i na propisanu kaznenopravnu sankciju, ostaje za odgovoriti djeluje li retroaktivna primjena i na rokove zastare kaznenog progona, odnosno izvršenja kaznenopravnih sankcija ukoliko se oni izmjene novim zakonom.

19.     Zastara je opći institut kaznenog prava koji se odnosi na nemogućnost kaznenog progona ili izvršenja kazne, odnosno kaznenopravne sankcije nakon proteka određenog vremena, računajući od dana počinjenja kaznenog djela ili izrečene kazne.

 

Člancima 81. do 86., sadržanim u glavi VII općeg dijela KZ-a, uređen je institut zastare (zastara kaznenog progona, tijek zastare kaznenog progona, zastara izvršenja kazne, tijek zastare izvršenja kazne, zastara izvršenja sigurnosnih mjera, oduzimanja imovinske koristi i predmeta i primjena rokova zastare).

 

Kao što je navedeno, u KZ ("Narodne novine" broj 144 od 21. prosinca 2012., stupio na snagu 1. siječnja 2013.) unesen je osporeni članak 86. kojim je propisano da ako se prije nastupa zastare kaznenog progona ili zastare izvršenja kazne promijeni rok zastare, primijenit će se zastarni rokovi novog zakona i to samo u slučaju ako do stupanja na snagu novog zakona već nije nastupila zastara.

 

20.     Vlada Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vlada) u Konačnom prijedlogu KZ-a (P.Z. E. 866), u dijelu pod nazivom: Obrazloženje I. Razlozi zbog kojih se zakon donosi i pitanja koja se njime rješavaju, navela je:

 

            "Brojne su izmjene kod instituta zastare od kojih je najvažnija napuštanje razlikovanja relativne i apsolutne zastare. U tom dijelu Konačni prijedlog kaznenog zakona slijedi rješenja iz švicarskog i slovenskog zakonodavstva ... Time se ukida prekid zastare, čime otpadaju poteškoće oko utvrđenja radnji koje prekidaju zastaru, a koje se u ovom trenutku u Republici Hrvatskoj povećavaju zbog radikalne reforme kaznenog postupka. Prema Konačnom prijedlogu kaznenog zakona, novim, jedinstvenim rokovima nešto su skraćeni dosadašnji rokovi apsolutne zastare ..."

 

Uz članak 86. KZ-a, u Konačnom prijedlogu navedeno je:

           

            "Ovo je nova odredba. Njenim uvođenjem samo je potvrđeno stajalište bivšeg Vrhovnog suda Hrvatske (I Kž-256/83), koje je u novije vrijeme potvrdio Vrhovni sud Republike Hrvatske na sjednicama Kaznenog odjela od 25. rujna 2006. (Vrhovni sud Republike Hrvatske, Su-IV-155/06) i 10. rujna 2007. (Izbor 1/2007), s tim da je isti princip proširen i na izvršenje kazne. Ovaj članak se ne odnosi na situacije gdje je već nastupila zastara, jer tamo je tada nastupila i nekažnjivost djela pa počinitelj ima pravo na povjerenje u državu da ga više neće progoniti (npr. može uništiti dokazni materijal koji mu ide u prilog). No on nema pravo znati kako dugo može izbjegavati kazneni postupak, to više što on ni inače, zbog uvijek mogućeg prekida zastare, ne može znati kada će zastara nastupiti. Sukladno tome, ovaj članak valja primijeniti neovisno o tome produljuje li ili skraćuje novi zakon rok zastare za određeno kazneno djelo. "  

 

20.1.  Pravno shvaćanje opće sjednice Kaznenog odjela Vrhovnog suda Republike Hrvatske (u daljnjem tekstu: Vrhovni sud) (I Kž-256/83 i Su-IV155/06; Izbor odluka VSRH, 1/2007, str. 165), na koje se pozvala Vlada kao predlagateljica P.Z.E. br. 866/11, glasi:

 

            "Ovaj članak se ne odnosi na situacije gdje je već nastupila zastara, jer tamo je tada nastupila i nekažnjivost djela pa počinitelj ima pravo na povjerenje u državu da ga više neće progoniti (npr. može uništiti dokazni materijal koji mu ide u prilog). No on nema pravo znati kako dugo može izbjegavati kazneni postupak, to više što on ni inače, zbog uvijek mogućeg prekida zastare, ne može znati kada će zastara nastupiti. Sukladno tome, ovaj članak valja primijeniti neovisno o tome produljuje li ili skraćuje novi zakon rok zastare za određeno kazneno djelo."

 

Citirano pravno shvaćanje je zapravo potvrda stajališta koje je Vrhovni sud Hrvatske zauzeo u odluci broj: Kž-1340/60 od 17. lipnja 1960., u kojoj je istaknuto:

 

          "Rokovi zastare krivičnog gonjenja imaju se računati po noveliranom krivičnom zakonu."

 

20.2.   Ustavni sud upućuje na odluku broj: U-III-54080/2009 od 26. studenoga 2010. ("Narodne novine" broj 137/10.), u kojoj je potvrđeno pravno shvaćanje Vrhovnog suda. Mjerodavni dio te odluke glasi:

 

            "... Zakonom o izmjenama i dopunama Kaznenog zakona ('Narodne novine' broj 71/06.) izmijenjen [je] članak 19. stavak 1. podstavak 5. KZ-a tako da je rok relativne zastare za kazneno djelo iz članka 347. stavka 3. KZ-a produljen s dvije na tri godine, a apsolutne s tri na šest godina. Budući da u vrijeme stupanja na snagu navedene novele KZ-a apsolutna zastara još nije nastupila, ona se, u smislu pravnog shvaćanja Kaznenog odjela Vrhovnog suda zauzetog na sjednicama od 25. rujna 2006. i 10. rujna 2007. (Izbor odluka VSRH, broj 1/2007), određuje prema produljenom zastarnom roku."

 

Navedeno stajalište Ustavnog suda ograničava se na utvrđenje da je u situaciji kad još nisu protekli rokovi zastare dopušteno zakonom te rokove produljiti s trenutačnim učinkom.

 

21.     Ustavni sud upućuje i na praksu ESLJP-a koji je razmatrao pravnu prirodu instituta zastare. Tako je u predmetu Coëme i drugi protiv Belgije (br. 32492/96 i dr., presuda od 22. lipnja 2000.) ESLJP razmatrao pravnu prirodu zastare u belgijskom pravu u svjetlu članka 7. Konvencije. Zaključio je da se zastara, na temelju izgrađene sudske prakse belgijskog Kasacijskog suda, smatra procesnopravnim institutom. Sukladno tome, ako domaće pravo države ugovornice smatra da zastara ima procesnu, a ne materijalnu prirodu, onda je dopušteno izmijeniti odnosno dopuniti zakon tako da se zastarni rokovi produlje s trenutačnim učinkom za kaznena djela za koja zastarni rok još nije istekao u vrijeme izmjene odnosno dopune zakona. Mjerodavni dio te presude glasi:

 

          "148. Sud primjećuje da je rješenje koje je usvojio Kasacijski sud bilo utemeljeno na njegovoj sudskoj praksi koja je dovela do toga da se od tada zakoni koji mijenjaju pravila o zastari imaju smatrati u Belgiji kao zakonodavstvo koje uređuje nadležnost i postupak (as legislation on matters of jurisdiction and procedure). Sukladno tome, ono" (rješenje koje je usvojio Kasacijski sud - op. Ustavnog suda) "je slijedilo općeprihvaćeno načelo da se, osim kad je izrijekom navedeno drugačije, na postupke koji su u tijeku odmah primjenjuju (nova) postupovna pravila (...)

            149. Produljenje roka zastare, uvedeno Zakonom od 24. prosinca 1993., kao i trenutačna primjena tog zakona od strane Kasacijskog suda, produžili su, doduše, razdoblje tijekom kojeg bi se mogao poduzeti kazneni progon za kaznena djela o kojima je riječ, pa su stoga oni štetno utjecali na situaciju podnositelja, osobito frustrirajući njihova očekivanja. Međutim, to ne povlači za sobom povredu prava zajamčenih člankom 7., budući da se ta odredba ne može tumačiti kao da zabranjuje produljenje zastarnih rokova trenutačnom primjenom procesnog prava (u situaciji) kad relevantna kaznena djela nikada nisu ni podvedena pod zastaru (where the relevant offences have never become subject to limitation)." (u smislu da se kažnjivost tih djela ne dovodi u pitanje nastupom procesne smetnje, to jest nastupom zastare njihova progona - op. Ustavnog suda)

 

22.     Ustavni sud podsjeća da u kaznenopravnoj znanosti i u sudskoj praksi ne postoji suglasnost o pravnoj prirodi instituta zastare, odnosno o tome je li istek roka zastare u hrvatskom kaznenom pravu materijalnopravni institut (gašenje kažnjivosti), procesnopravni institut (procesna smetnja) ili pak mješoviti institut (zastarni rok je procesne prirode, ali onog trenutka kad istekne, on ne smije ponovo biti oživljen jer bi to dovelo do povrede načela zakonitosti - nullum crimen, nulla poena sine lege).

 

Međutim, polazeći od navedenoga Ustavni sud primjećuje da danas u hrvatskoj kaznenopravnoj teoriji prevladava stajalište prema kojem je institut zastare mješovite prirode (procesno-materijalni) u kojem dominiraju upravo procesni elementi pa je tako zastara negativna procesna pretpostavka za donošenje meritorne odluke.

 

Tome u prilog govori kontinuitet u argumentaciji pravne prirode i pravnih učinaka zastare kao procesnopravnog instituta koja je prisutna u praksi naših sudova (točka 19.1.). Takvo stajalište sudova prihvatio je i zakonodavac u osporenom članku 86. KZ-a i time otklonio nedoumice u interpretaciji pravne prirode zastare.

 

22.1.  U tom smislu, Vrhovni sud u presudi broj: Kr 107/2015-4 od 7. siječnja 2016. naveo je:

 

            "Naime, pitanje zastare kaznenog progona nije kriterij za ocjenu primjene blažeg zakona jer zastara nije privilegij za počinitelja, nego zakonom propisani izraz interesa države da protekom zakonom određenog roka ograniči mogućnost suđenja počiniteljima kaznenih dijela. To što je u pobijanoj presudi došlo do istovremene primjene dva zakona i narušavanja načela alternatiteta zakona (zahtjev da se primjeni ili stari ili novi zakon u cijelosti) ne predstavlja povredu zakona.

            Po stanovištu ovog Vrhovnog suda Republike Hrvatske, a suprotno zahtjevu, kada je riječ o zabrani retroaktivne primjene zakona, koja može predstavljati tek izuzetak po čl. 3. st. 2. KZ/11, u odnosu na zastaru nema primjene blažeg zakona, jer zastara nije privilegij za počinitelja nego odraz volje zakonodavca da nakon proteka određenog roka prestane kažnjavati počinitelja kaznenih djela zbog nedostatka općeg i pojedinačnog interesa za kazneni progonom."

 

23.     Na kraju Ustavni sud upućuje na presudu Suda Europske unije od 8. rujna 2015., povodom zahtjeva za prethodnu odluku, koji je uputio Tribunale di Cuneo (Italija), u kaznenom postupku protiv Ive Taricca i dr. (C-105/14), u kojoj je iskazano pravno stajalište o zastari kao procesnom institutu. U presudi je navedeno:

 

            "57 Sudska praksa Europskog suda za ljudska prava koja se odnosi na članak 7. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, ..., koja određuje prava koja odgovaraju onima koja jamči članak 49. Povelje, podupire ovaj zaključak. Naime, prema toj sudskoj praksi, produženje roka zastare i njegova neposredna primjena ne ugrožavaju prava zajamčena člankom 7. navedene Konvencije, s obzirom na to da se ta odredba ne može tumačiti tako da sprječava produženje zastarnih rokova kada djela koja se stavljaju na teret nikada nisu zastarjela (vidjeti, u tom smislu, ESLJP, Coëme i drugi protiv Belgije, br. 32492/96, 32547/96, 32548/96, 33209/96 i 33210/96, točka 149., EKLJP 2000-VII; Scoppola protiv Italije (br. 2.), br. 10249/03, točka 110. i navedenu sudsku praksu, 17. rujna 2009., i OAO Neftyanaya Kompaniya Yukos protiv Rusije, br. 14902/04, točke 563., 564. i 570. kao i navedenu sudsku praksu, 20. rujna 2011.)."

 

24.     Stoga Ustavni sud ocjenjuje da osporeni članak 86. KZ-a nije nesuglasan sa Ustavnim odredbama na koje predlagatelji upućuju.

 

Pritom Ustavni sud ocjenjuje neosnovanim i predlagateljevo pozivanje na zabranu povratnog djelovanja (retroaktivnost) osporenog članka 86. KZ-a.

 

Člankom 90. stavkom 1. Ustava određeno je da se zakoni i drugi propisi državnih tijela prije nego što stupe na snagu objavljuju u "Narodnim novinama", Službenom listu Republike Hrvatske. Stavkom 4. članka 90. Ustava je određeno da zakoni i drugi propisi državnih tijela koja imaju javne ovlasti ne mogu imati povratno djelovanje. Prema stavku 5. članka 90. Ustava iz posebno opravdanih razloga samo pojedine odredbe zakona mogu imati povratno djelovanje. Stoga Ustavni sud ocjenjuje da je u konkretnom slučaju zakonodavac postupao na temelju ovlaštenja iz članka 90. stavka 5. Ustava i da se radi o dopuštenom povratnom djelovanju (retroaktivnosti) osporenog članka KZ-a.

 

24.1.  Članak 2. stavak 4. alineja 1. Ustava daje ovlast zakonodavcu da samostalno odlučuje o uređivanju gospodarskih, pravnih i političkih odnosa u Republici Hrvatskoj. Pri uređivanju tih odnosa zakonodavac je dužan uvažavati zahtjeve koje pred njega postavlja Ustav, a osobito one koje proizlaze iz načela vladavine prava i one kojima se štite određena ustavna dobra i vrednote. Navedena ustavna ovlast daje mogućnost zakonodavcu mijenjati te dopunjavati već postojeća zakonska uređenja tih odnosa i s njima povezanih prava i obveza, odnosno uređivati ih na različite načine ovisno o različitim okolnostima.

 

U konkretnom slučaju radi se o donošenju kaznenog zakona, odnosno uređenju općeg instituta zastare u kaznenom pravu, a što je u nadležnosti zakonodavca.

 

Polazeći, stoga, od navoda predlagatelja Odvjetničkog društva Mikuličić, Lončarić, Bahun i Topić da je osporenim člankom 86. KZ-a povrijeđeno načelo diobe vlasti što nije u skladu s Ustavom jer "daje ovlast zakonodavnoj vlasti da sukladno trenutnoj političkoj volji utječe na kaznene postupke u kojima neposredno predstoji nastupanje zastare" i na taj način izravno utječe na sudske postupke i na odluke sudske vlasti, Ustavni sud pošao je od toga da, ustavno načelo diobe vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudbenu, ne treba shvaćati i tumačiti mehanički.

 

 

Svrha tog načela jest u sprječavanju koncentracije ovlaštenja i političke moći unutar samo jedne od tih vlasti. Ostvarenju te svrhe u suvremenim ustavnim sustavima različito se prilazi, a svodi se na povjeravanje osnovnih državnih funkcija različitim državnim tijelima, pri čemu su odnosi između državnih tijela koja obavljaju različite državne funkcije različito uspostavljeni u pojedinim državama. U našem sustavu trodiobe vlasti one se uzajamno nadziru i ograničavaju, pa tako, primjerice, zakonodavna vlast (Hrvatski sabor) donosi zakonske propise (u konkretnom slučaju o kaznenim djelima i sankcijama), izvršna vlast (Ministarstvo pravosuđa) bitno utječe na obavljanje sudske uprave, sudbena vlast (koju obavljaju sudovi) dužna je štititi Ustavom i zakonima utvrđen pravni poredak Republike Hrvatske te osigurati jedinstvenu primjenu zakona te ravnopravnost i jednakost sviju pred zakonom itd.

 

Polazeći, dakle, od navedene ustavne samostalnosti zakonodavca u uređivanju pojedinih pravnih odnosa, Ustavni sud utvrđuje da je zakonodavac propisivanjem primjene zastarnih rokova u osporenom članku 86. KZ-a ostao unutar granica slobodnog područja zakonodavnog uređenja te ustavom utvrđene podjele vlasti.

 

         

          III. OSPORENI ČLANCI 81. i 82. KZ-a

 

25.     Članci 81. i 82. KZ-a u cijelosti glase:

 

 

"Zastara kaznenog progona

Članak 81.

            (1) Kazneni progon zastarijeva nakon:

                       – 40 godina za kaznena djela za koja se može izreći kazna dugotrajnog zatvora i kazna zatvora u trajanju dužem od 15 godina,

                       – 25 godina za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju dužem od 10 godina,

                       – 20 godina za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju dužem od 5 godina,

                       – 15 godina za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju dužem od 3 godine,

                       – 10 godina za kaznena djela za koja se može izreći kazna zatvora u trajanju dužem od jedne godine i

                       – 6 godina za ostala kaznena djela.

            (2) Kazneni progon ne zastarijeva za kazneno djelo genocida (članak 88.), zločin agresije (članak 89.), zločina protiv čovječnosti (članak 90.), ratnog zločina (članak 91.), terorizma (članak 97. stavak 4.), teškog ubojstva (članak 111.), ubojstva osobe pod međunarodnom zaštitom (članak 352.) te drugih djela koja ne zastarijevaju prema Ustavu Republike Hrvatske ili međunarodnom pravu.

            (3) Ako je prije proteka rokova iz stavka 1. ovoga članka donesena prvostupanjska presuda, zastara kaznenog progona produljuje se za dvije godine."

 

 "Tijek zastare kaznenog progona

Članak 82.

            (1) Zastara kaznenog progona počinje teći danom kad je kazneno djelo počinjeno. Ako posljedica koja je obilježje kaznenog djela nastupi kasnije, zastara počinje teći od tog trenutka.

            (2) Zastara kaznenog progona ne teče za vrijeme za koje se prema zakonu kazneni progon ne može poduzeti ili se ne može nastaviti.

            (3) Za kaznena djela iz članka 105. stavka 3., članka 106. stavka 2. i 3., članka 110., članka 111., članka 112. stavka 1., članka 114. stavka 2., članka 115., članka 116. stavka 3., članka 118., članka 119., članka 154., članka 155. stavka 2., članka 156., članka 158., članka 159., članka 160., članka 162., članka 163., članka 164., članka 166., članka 169., članka 170., članka 171., članka 176. i članka 177. ovoga Zakona počinjenih na štetu djeteta, zastara kaznenog progona počinje teći od punoljetnosti žrtve."

 

 

 

1) Prigovori predlagatelja

 

26.     Predlagatelj Vladimir Komlenac predlaže ocjenu suglasnosti s Ustavom članaka 81. i 82. za koje smatra da su u nesuglasnosti sa člankom 29. stavkom 1. Ustava i člankom 6. stavkom 1. Konvencije.

 

Predlagatelj prije svega u prijedlogu općenito iznosi svoju ocjenu da su zastarni rokovi određeni u predugom trajanju te da je neprihvatljivo "ovakvo reguliranje u RH, po kojem se primjenjuju sve odredbe starog kaznenog zakona, osim odredbi o zastari za slučajeve koji su započeti prije donošenja novog KZ-a".

 

Stoga predlaže Ustavnom sudu da ukine osporene članke 81. i 82. KZ-a i da "naloži Saboru RH da navedene odredbe regulira u skladu sa čl. 29. st. 1. Ustava RH".

           

27.     Predlagateljica Višnja Drenški Lasan smatra da je članak 81. stavak 3. KZ-a  nesuglasan s člancima 3., 5. i 14. stavkom 2. u vezi sa člankom 16. stavkom 2. Ustava. U prijedlogu je predlagateljica, između ostalog, navela:

 

            "KZ/11 je organski zakon kojim se reguliraju temelji i ograničenja kaznenopravne prisile u Republici Hrvatskoj. U okviru toga izuzetno su bitne odredbe o zastari kaznenog progona, kao unaprijed određenom i zakonom definiranom vremenu u kojem država progoni osobe osumnjičene da su počinile kazneno djelo.

            Tekst osporavane pravne norme ne zadovoljava kriterije određenosti i preciznosti pravne norme jer građani kao svjesne i razumne osobe, nagađaju o njenom smislu i sadržaju u pogledu nužnih pretpostavki za produljenje roka zastare kaznenog progona za dvije godine.

            Odredba čl. 81. st. 3. KZ/11 predstavlja iznimku od odredbe čl. 81. KZ/11 obzirom da pod određenim uvjetom dopušta produljenje roka zastare kaznenog progona koji je definiran u st. 1. istog članka za daljnje dvije godine.

            Time je svakako uveden različit tretman osoba protiv kojih se provodi kazneni postupak."

 

Stoga predlagateljica smatra da se osporena odredba "ukazuje spornom u primjeni".

 

          2) Očitovanje i stručna mišljenja

 

28.     U očitovanju na navode predlagatelja, Ministarstvo pravosuđa, između ostaloga, u odnosu na članke 81. i 82. KZ-a, navelo je:

 

            "Odredba članka 81. stavka 3. propisuje da je produljenje kaznenog progona za dvije godine moguće ako je prije isteka zastarnih rokova donesena prvostupanjska presuda. Budući da prvostupanjska presuda nije pobliže određena, obuhvaćene su sve vrste presuda prema Zakonu o kaznenom postupku ..., tj. osuđujuća, oslobađajuća i odbijajuća. Presuda je donesena kada je objavljena (čl. 456. ZKP-a) pa od dana objavljivanja počinje teći dodatni zastarni rok od dvije godine. Zakonski tekst također ne propisuje daljnje zahtjeve, slijedom čega za primjenu članka 81. stavka 3. nije relevantno u kojem stadiju kaznenog postupka je presuda donesena. U obrazloženju Konačnog prijedloga Kaznenog zakona se, doduše, navodi: 'Riječ je o opravdanom produljenju zastarnih rokova u slučajevima kada je prvostupanjski sud donio presudu (svejedno kakvu) pri kraju isteka zastarnog roka jer je u tom slučaju sudstvo ipak riješilo slučaj u zastarnom roku (iako ne pravomoćno). Ujedno bi se na taj način onemogućilo (dosta često) prebacivanje odgovornosti zbog nastupa zastare s prvostupanjskih sudova na žalbene sudove.' Međutim, navedeno obrazloženje obuhvaća najčešće situacije koje se pojavljuju u praksi, a koje su navele zakonodavca da u čl. 81. unese stavak 3. Drugim riječima, jedino relevantno pitanje glede zastarnog roka jest da li je isti protekao ili nije, a ukoliko isti još teče, pravno je irelevantno o kojem se dijelu zastarnog roka (početku ili kraju) radi.

            Slične odredbe postoje i u poredbenom zakonodavstvu zemalja tzv. kontinentalnog pravnog sustava na koje se hrvatski pravni sustav tradicionalno oslanja, primjerice švicarskom i njemačkom. Međutim, za razliku od odredaba čl. 97. st. 3. švicarskog KZ i § 78b st. 3. njemačkog KZ koji nakon donošenja prvostupanjske presude potpuno isključuju daljnji tijek zastare, odredba članka 81. stavka 3. KZ-a samo produžuje zastaru za dvije godine. Time je produljenje bitno reducirano. Iz tog razloga nova prvostupanjska presuda donesena u produljenom roku ne produžuje zastaru za daljnje dvije godine.

            (...)

            Slijedom navedenoga, zaključujemo kako je odredba članka 81. stavka 3. KZ-a u skladu s Ustavom Republike Hrvatske."

 

29.     Prof. dr. sc. Velinka Grozdanić s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Rijeci, u svom stručnom mišljenju navela je:

 

            "Članak 81. st. 1. novog Kaznenog zakona kojim su propisani rokovi zastare kaznenog progona, doživio je značajne izmjene, a kao rezultat činjenice da se u regulaciji instituta zastare odustalo od razlikovanja relativnih i apsolutnih zastarnih rokova. Tako je zakonodavac propisao nove jedinstvene zastarne rokove nastojeći zaobići sve nejasnoće vezane uz prijašnju generalnu odredbu o prekidu zastare 'svakom postupovnom radnjom koja se poduzima radi kaznenog progona počinitelja zbog počinjenog kaznenog djela' (čl. 20., st. 3. KZ/1997). Naime, kako je svakim prekidom zastare, zastarni rok vraćen na početak, postojala je mogućnost da se bilo kojom radnjom koja se mogla označiti kao postupovna, prekine zastara i tako, zapravo, onemogući zastarijevanje kaznenog progona. Sprječavajući takvu mogućnost zakonodavac je pored relativne uvijek predviđao i apsolutnu zastaru koja je bez obzira na prekide, nastupala protekom dvostrukog vremena propisanih zastarnih rokova. Stoga jedinstvene zastarne rokove u novom Kaznenom zakonu treba uspoređivati s rokovima bivše apsolutne zastare. Ova usporedba pokazuje da su jedinstveni rokovi zastare kaznenog progona u novom Kaznenom zakonu u većini slučajeva kraći, a u manjem broju slučajeva jednaki ili stroži od apsolutnih zastarnih rokova po prijašnjem Kaznenom zakonu.

            Treba napomenuti da su i mnogi drugi kazneni zakoni u posljednjem desetljeću odustali od razlikovanja relativne i apsolutne zastare i uveli jedinstvene (u odnosu na ranije duže zastarne rokove). Tako slična rješenja nalazimo u kaznenom zakonu Austrije (čl. 57.), Švicarske (čl. 97.), Slovenije (čl. 90.).

            Slijedom navedenog može se reći daje odredba čl. 81., st. 1. novog Kaznenog zakona samo na prvi pogled, nepovoljnija za počinitelja jer propisuje duže zastarne rokove. Međutim, ako se uzme u obzir da po novom Kaznenom zakonu ne postoji mogućnost prekida tijeka zastare poduzimanjem bilo koje procesne radnje, a time i neuvažavanja, odnosno ignoriranja proteka vremena u okviru roka zastare, onda se može zaključiti da se novi zastarni rokovi ne razlikuju bitno od ranijih rokova zastare.

            U čl. 81., st. 3. Kaznenog zakona uvedena je nova odredba po kojoj se zastara kaznenog progona produljuje za dvije godine ako je prije nastupanja zastare kaznenog progona donesena prvostupanjska presuda. Nema nikakve sumnje da je ovom odredbom produžen rok zastare za još dvije godine i to kod svakog kaznenog djela kod kojeg je donijeta prvostupanjska presuda (osuđujuća ili oslobađajuća). Ratio takvog rješenja proizlazi iz nastojanja da se započeti postupak koji je već stigao do faze prvostupanjske presude uspješno završi pravomoćnom presudom bez bojazni da bi zastara u međuvremenu, jer je nakon prvostupanjske presude ostalo nedovoljno vremena, mogla nastupiti. Na taj se način nastoje obeshrabriti potencijalne zlouporabe kao što su npr. odugovlačenje postupka ili podnošenje potpuno neosnovanih žalbi kako bi nastupila zastara. Moglo bi se dodati da iza ovakvog rješenja koje ne isključuje zastaru nakon prvostupanjske presude već samo produžava njezino nastupanje i to za točno određeno vrijeme od dvije godine, stoje i razlozi pravednosti kako prema žrtvi u slučaju neosnovane oslobađajuće prvostupanjske presude, tako i prema počinitelju u slučaju neosnovane osuđujuće prvostupanjske presude.

            Pogled na komparativna rješenja kontinentalnih kaznenopravnih sustava potvrđuje postojanje sličnih odredbi. Tako npr. Kazneni zakon Njemačke (čl. 78b - 3) i Švicarske (čl. 97. st. 1. t. 3.) sadrže odredbu o nemogućnosti nastupa zastare kaznenog progona nakon donošenja prvostupanjske presude. U tom kontekstu rješenje čl. 81., st. 3. novog Kaznenog zakona koje nakon prvostupanjske presude ne isključuje, već samo za dvije godine produljuje zastarne rokove treba gledati kao kompromis koji bi trebao omogućiti dovršenje kaznenog postupka pravomoćnom presudom nakon prvostupanjske presude, ali isto tako i ne dozvoliti neodređeno odugovlačenje kaznenog postupka od strane žalbenog suda.

            Pored toga, treba imati na umu i praksu ESLJP-a. Naime, u predmetima u kojima se raspravljalo o zastari i prihvatljivim pravnim rješenjima u skladu s Konvencijom, Sud je postavio dodatne zahtjeve zbog kojih se prilikom usvajanja odredaba o zastari u nacionalnom kaznenom pravu treba voditi računa ne samo o poziciji okrivljenika već i o poziciji žrtve. Naime, ako zbog neaktivnosti tijela progona nastupi zastara i žrtvi se ne pruži odgovarajuća pravna zaštita provođenjem učinkovite istrage, takve okolnosti dovode do povrede proceduralnih aspekata članka 2. i 3. Konvencije (Angelova Iliev protiv Bugarske, zahtjev br. 55523/00, 26. srpnja 2007., Mocanu i drugi protiv Rumunjske, op. cit.)." 

 

30.     Prof. dr. sc. Antonija Krstulović Dragičević s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Splitu u svom stručnom mišljenju, između ostalog,  navela je:

 

          "Zaključno smatramo da čl. 81. st. 3. nije protivan Ustavu RH obzirom da je zakonodavac iznimno dodatno produljenje zastarnih rokova utemeljio na načelnom, iako čisto procesnom razlogu, a problemom eventualnih različitih tumačenja odredbe treba se baviti Vrhovni sud Republike Hrvatske. Ukidanje zakonske odredbe zbog njene nedovoljne određenosti trebalo bi biti krajnja mjera, pogotovo kada se ne radi o zakonskim odredbama koje sadrže biće kaznenog djela i kaznenopravnu sankciju, a k tome se volja zakonodavca bez problema može nedvojbeno utvrditi."

 

31.     Prof. dr. sc. Davor Derenčinović s Katedre za kazneno pravo Pravnog fakulteta u Zagrebu, u svom stručnom mišljenju naveo je:

 

            "2.2.     Duljina trajanja prvostupanjskih kaznenih postupaka koja je nerijetko dovodila do nastupanja zastare već na samom početku žalbenog postupka, glavni je razlog novog rješenja iz članka 81. stavak 3. Kaznenog zakona. (...) Riječ je o opravdanom produljenju zastarnih rokova u slučajevima kada je prvostupanjski sud donio presudu (svejedno kakvu) pri kraju isteka zastarnog roka jer je u tom slučaju sudstvo ipak riješilo slučaj u zastarnom roku (iako ne pravomoćno). Ujedno bi se na taj način onemogućilo (dosta često) prebacivanje odgovornosti zbog nastupa zastare s prvostupanjskih sudova na žalbene sudove. Bez obzira na 'praktičnost' novog rješenja koje nije nepoznato niti u nekim drugim pravnim sustavima, nema dvojbe da ovakvo 'pogodovanje' žalbenom sudu neće bitno smanjiti broj zastara u kaznenim postupcima pred hrvatskim sudovima niti se takvom interventnom mjerom može riješiti postojeći problem zastare u hrvatskom kaznenom sudovanju. Prvostupanjski i žalbeni sudovi su dio istoga sustava pa se problem zastare ne može riješiti bez zadiranja u prave razloge duljine trajanja postupka pred prvostupanjskim sudovima. (...)

            (...)

            2.4.      Nažalost, sve je učestalija praksa da zakonodavac, pa i u kapitalnim i organskim zakonima, uzakonjuje niz odredaba koje nisu jasne i dopuštaju različita tumačenja. To svakako nije dobra praksa i zaslužuje osnovanu kritiku. U tom smislu kritiku zaslužuje i odredba članka 81. stavak 3. Kaznenog zakona. Međutim, bez obzira na različita tumačenja do kojih je u teoriji i praksi dovela ova odredba, to ne znači da je ona samim tim i neustavna. Različita tumačenja mogu se i moraju riješiti kroz ujednačavanje sudske prakse u skladu s izvornom intencijom zakonodavca (koja je svima uglavnom poznata i lako dostupna) i uz pomoć doktrine kaznenog prava.

            2.5.      Iz navedenog slijedi da članak 81. stavak 3. Kaznenog zakona nije u suprotnosti s Ustavom Republike Hrvatske."       

 

          3) Ocjena Ustavnog suda        

 

32.     Prema odredbi stavka 3. članka 81. KZ-a zastara kaznenog progona produljuje se za dvije godine ako je prije proteka roka zastare donesena prvostupanjska presuda i ako u vrijeme stupanja na snagu KZ-a, 1. siječnja 2013., već nije nastupila zastara kaznenog progona.

 

Vlada je u Konačnom prijedlogu KZ-a (P.Z. E. 866) uz stavak 3. članka 81. KZ-a navela:

 

            "Riječ je o opravdanom produljenju zastarnih rokova u slučajevima kada je prvostupanjski sud donio presudu (svejedno kakvu) pri kraju isteka zastarnog roka jer je u tom slučaju sudstvo ipak riješilo slučaj u zastarnom roku (iako ne pravomoćno). (...)"

 

Naime, zakonodavac je izrijekom odredio da se nova pravila zastare primjenjuju i na postupke koji su u tijeku i da se svaki rok zastare u postupku u kojem je do 1. siječnja 2013. donesena prvostupanjska presuda produlji za dvije godine.

 

33.     U odnosu na navod predlagateljice Višnje Drenški Lasan da osporeni stavak 3. članka 81. "ne zadovoljava kriterije određenosti i preciznosti pravne norme", Ustavni sud je nakon provedene raščlambe osporenog članka u cijelosti (i osporenog stavka 3.) utvrdio da je ta norma precizna, predvidljiva za adresate te ima izvjesne učinke, pa se može smatrati da ispunjava zahtjeve koje za zakone proizlaze iz vladavine prava. S obzirom na učinke, ona nije diskriminatorna.

 

Pritom Ustavni sud utvrđuje da osporeni stavak 3. članka 81. KZ-a ima jasan legitimni cilj sukladan Ustavu - omogućavanje učinkovitog okončanja kaznenog postupka pravomoćnom presudom, u slučaju kada je u postupku već donesena prvostupanjska presuda, bez bojazni da bi mogla nastupiti zastara zbog isteka zastarnog roka. Dužnost je države omogućiti funkcioniranje pravnog sustava kao koherentnog i konzistentnog sustava pravnih pravila koja udovoljavaju načelu vladavine prava, kao najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske.

 

Stoga Ustavni sud u tom dijelu utvrđuje prijedlog predlagatelja neosnovanim.

 

 

34.     Slijedom navedenog, na temelju članka 43. stavaka 1. i 2. Ustavnog zakona doneseno je rješenje kao u izreci.