- 1 -              U-zpz 6/2018-8

 

 

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 6/2018-8

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Jasenke Žabčić predsjednice vijeća, Dragana Katića člana vijeća i suca izvjestitelja, Viktorije Lovrić članice vijeća, Marine Paulić članice vijeća i Darka Milkovića člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Z., protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Z., protiv rješenja tuženika Klasa: UP/II-008-07/16-01/679, Urbroj: 401-01/05-17-02 od 4. svibnja 2017. od 25. rujna 2017., radi prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-134/2017-2 od 22. ožujka 2018., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-128/17-6 od 3. kolovoza 2017., u sjednici održanoj 1. rujna 2020.,

 

 

 

p r e s u d i o   j e:

 

 

              Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude kao neosnovan.

 

 

 

Obrazloženje

 

 

              Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-128/17-6 od 3. kolovoza 2017., odbijen je tužbeni zahtjev za poništenjem rješenja Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/16-01/679, Urbroj: 401-01/05-17-02 od 4. svibnja 2017.

 

              Protiv navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava iz Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 - dalje: ZPPI), Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06, 25/13 - dalje: ZHBOR) i Zakona o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 159/13, 19/15, 102/15 - dalje: ZOKI).

 

              Predlaže da Vrhovni sud Republike Hrvatske prihvati zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na način da preinači presudu i usvoji tužbu tužitelja HBOR-a i poništi rješenje Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/16-01/679; Urbroj: 401-01/05-17-02 od 4. svibnja 2017.

 

              Tuženik je u odgovoru na zahtjev osporio sve navode iz zahtjeva i predložio zahtjev za odbiti kao neosnovan.

 

Tužitelj je u odgovoru na zahtjev predložio prihvatiti zahtjev, te preinačiti presudu i usvojiti tužbu.

 

              Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske je na temelju odredbe članka 78. stavak 6. ZUS ispitao pobijanu odluku samo u granicama zahtjeva.

 

              Podnoseći tužbu protiv rješenja Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/16-01/679; Urbroj: 401-01/05-17-02 od 4. svibnja 2017. tužitelj je zatražio poništenje navedenog rješenja, kojim je poništeno rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj 02/2016 od 14. studenog 2016. kojim je D. M. iz U. Z. I. odobren pristup preslikama dokumenata iz kojih proizlaze informacije o tome koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala u periodu od 1. siječnja 2011. do 31. prosinca 2014. kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija, te je HBOR-u naloženo da u roku od osam dana postupi po tom rješenju. Tužitelj smatra da je navedeno rješenje nezakonito i to iz razloga što se na HBOR ne primjenjuju odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI. Ističe kako to proizlazi iz samog Zakona o HBOR-u, kojim je banka osnovana i koji se na HBOR prvenstveno primjenjuje, određujući u članku 1. položaj, poslove, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj HBOR-a.

 

              Zakon o HBOR-u u odredbi članka 23. određuje da se, ukoliko Zakonom o HBOR-u nije drugačije određeno, na ustroj i poslovanje HBOR-a primjenjuju odredbe Zakona o trgovačkim društvima koje se odnose na društvo s ograničenom odgovornošću, te odredbe Zakona o bankama, odnosno odredbe Zakona o kreditnim institucijama (ZOKI), koji se stavljanjem izvan snage Zakona o bankama nadalje primjenjuje na banke i financijske institucije. ZOKI u članku 156. određuje pojam bankovne tajne (kao ukupno svih podataka, činjenica i okolnosti koje je banka saznala na osnovi pružanja usluge klijentima), te se izričito određuje obveza čuvanja bankovne tajne, dok se u članku 157. navode izuzeća od njene primjene, a koja izuzeća od primjene bankovne tajne očito ne postoje u konkretnom slučaju.

 

Tužitelj u tužbi također ističe da nije jasno koji su razlozi donošenja rješenja tuženika jer, ukoliko je trebalo primijeniti odredbu članka 16. stavak 3. ZPPI-a, onda nije trebalo provoditi test razmjernosti i javnog interesa, i obrnuto, ako je po mišljenju tuženika trebalo provesti test razmjernosti i javnog interesa, isto automatski isključuje primjenu članka 16. stavka 3. ZPPI-a. Stoga smatra da je obrazloženje pobijanog rješenja nejasno odnosno nije sukladno odredbi članka 120. stavak 2. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09 - dalje: ZOUP) u vezi s člankom 98. stavak 5. ZUP-a. Osim toga, ističe da Ustav Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 - dalje: Ustav RH) postavlja granice dostave informacija jer se u članku 38. stavak 4. Ustava RH određuje da ograničenja prava na pristup informacijama moraju biti razmjerna naravi potrebe za ograničenjem, a propisuju se zakonom, u ovom slučaju ZOKI-em.

 

Nadalje, tužitelj upućuje na propise Europske unije (Ugovor o Europskoj uniji i Ugovor o funkcioniranju Europske unije) koji se odnose na Europsku investicijsku banku kao tijelo EU, ali i financijsku instituciju koja primjenjuje bankovne standarde i ne otkriva podatke koji su profesionalna/bankovna tajna.

 

U tužbi se također ističe i da je na snazi Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava (ZTTJS). Tim Zakonom uređuju se financijski odnosi između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti, osiguravajući njihovu transparentnost.

 

ZTTJS-om se ne definira pojam javnih sredstava, no Ministarstvo financija je dalo svoje shvaćanje pojma javnih sredstava, te se navodi kako je riječ o sredstvima koja su dana od strane tijela javne vlasti (definirane odredbom članka 3. toga Zakona), ne nužno u obliku subvencija, već u obliku pokrića gubitaka iz poslovanja, osiguranja kapitala, zajmova dodijeljenih pod uvjetima povoljnijima od tržišnih, dodjeljivanja financijskih prednosti odricanjem od dobiti ili naplate dospjelih nepodmirenih novčanih obveza, odricanja od uobičajene naknade za korištenje javnih sredstava, te naknade za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti kao što to proizlazi iz članka 5. stavak 3. Zakona. Iz takvog tumačenja može se zaključiti kako bi se javnim sredstvima smatrala ona sredstva tijela javne vlasti kojima se na neki od gore navedenih načina korisnicima tih sredstava daje određena prednost na tržištu.

 

Takvo shvaćanje isključuje primjenu odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI, budući da svi krediti HBOR-a nisu odobreni pod povoljnijim uvjetima (što proizlazi iz Godišnjeg izvješća Ministarstva financija o državnim potporama, te Izvješća Državnog ureda za reviziju o obavljenoj financijskoj reviziji HBOR-a za 2013., na koje se u rješenju poziva Povjerenik), odnosno nisu obuhvaćeni pojmom javnih sredstava prema mišljenju Republike Hrvatske - Ministarstva financija, te stoga ne može doći do automatske primjene odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI.

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, pozivajući se na odredbu članka 16. stavak 3. ZPPI. Ocijenio je da je tuženik pravilno postupio kad je poništio navedeno rješenje i odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacijama.

 

S pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u potpunosti se slaže i ovaj sud (to shvaćanje ovaj je sud već izrazio i u odluci U-zpz 6/2016-7 od 17. listopada 2018.).

 

Prije svega valja istaknuti kako pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja izrijekom jamče kako svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama, tako i ustavi suvremenih demokratskih zemalja, među kojima je i Ustav Republike Hrvatske. Opća deklaracija o pravima čovjeka u članku 19. utvrđuje da svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, priznatog i Rezolucijom 59 Opće skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946., koje pravo obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slobodu izražavanja slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u članku 19. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te u članku 10. jamči slobodu izražavanja koja obuhvaća slobodu mišljenja, primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.

 

Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirao da pod određenim uvjetima okolnosti članku 10. impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.

 

Članak 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režimu dozvola ustanove koje obavljaju djelatnosti radija ili televizije te kinematografsku djelatnost. Također, kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.

 

              Po ocjeni ovog suda, javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup informacijama moraju postojati osobito važni razlozi.

 

              Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima. Prilikom procjene prava opravdanosti miješanja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanje razmjerno. Pritom se uzima u obzir svrha zbog koje se informacija traži, priroda informacije koja se traži, uloga podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske).

 

              Nadalje, u predmetu Rosianu v. Romania novinari od Gradske uprave traže podatke o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup mu je onemogućen, ali Europski sud za ljudska prava našao je povredu njegovog prava u članku 10. Konvencije, te je ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.

 

              U našem pravnom sustavu pravo na pristup informacijama uređeno je Zakonom o pravu na pristup informacijama (ZPPI). Prema odredbi članku 6. ZPPI informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

 

              Člankom 15. stavak 2. točka 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prema odredbi članka 16. stavak 3. ZPPI propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz stavak 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

              Prema odredbi članka 2. stavak 1. točka 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati; osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

 

              Prema odredbi članak 7. stavak 1. podstavak 1.-8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.

 

              Prema članak 11. stavak 3. navedenog Zakona propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama članak 7. i članak 8. stavak 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi članak 6. stavak 2. i 3. ovog Zakona.

 

U konkretnom slučaju proizlazi da je Udruga Zelena Istra zahtjevom za pristup informacijama podnesenim 18. listopada 2016. zatražila od HBOR-a kao tijela javne vlasti dostavu dokumenata iz kojih proizlaze informacije koliko je projekata, kojeg naziva, kojih izvoznika (pravnih osoba), u kojim sektorima i djelatnostima, u kojim zemljama izvoza u+i u kojem iznosu Hrvatska banka za obnovu i razvitak financirala u razdoblju od 1. siječnja 2011.do 31. prosinca 2014., kao izvozna banka i izvozno kreditna agencija Republike Hrvatske kroz sustav potpore izvoznicima, odnosno kroz sve programe namijenjene izvoznicima, uključujući programe kreditiranja, osiguranja izvoza i izdavanja garancija.

 

              Ovaj sud smatra da je Udruga Z. I. imala pravo na pristup takvim podacima i to iz razloga što postoje okolnosti iz odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI.

 

              Naime, prema odredbi članak 16. stavak 3. ZPPI informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

              U ovom predmetu sporno je bilo da li informacije koje su zatražene od strane HBOR-a predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima i predstavljaju li neke od njih klasificirani podatak.

 

              Zakonom o transparentnosti tokova javnih sredstava uređuje se transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima. HBOR je kao razvojna izvozna banka u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovan sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čiji su položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj kao posebne financijske institucije uređeni Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06, 25/13).

 

              Među ostalim, tim Zakonom je propisano da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz Državnog proračuna i da Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv, te bez izdavanja posebne jamstvene isprave.

 

              Nadalje, propisano je da djelatnost i poslovi iz članka 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak HBOR obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a u članku 7. Zakona o državnim potporama („Narodne novine“, broj 47/14) propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske.

 

              Stoga, po ocjeni ovog suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe članak 16. stavak 3. ZPPI.

 

              U konkretnom slučaju utvrđeno je da navedene informacije ne predstavljaju klasificirane podatke, te su iste dostupne javnosti.

 

              Nadalje, sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da će isti biti automatski nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neko od ograničenja iz članka 15. stavak 2., točka 2., 3., 4., 5., 6. i 7., te stavak 3. ZPPI, provedu test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti i bez provođenja navedenog teksta. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji im je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja javnih sredstava, a koje uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.

 

              U odnosu na to Zakon o kreditnim institucijama ne može se u konkretnom slučaju uzimati kao lex specialis jer se pravno načelo „lex specialis derogat legi generali“ može primijeniti jedino kad u materijalnopravnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne bi postalo izuzeće koje se odnosi na postojanje bankovne tajne kao posebne vrste poslovne tajne.

 

              Kao primjer potvrde pretezanja javnog interesa u odnosu na zaštitu osobnih podataka navode se odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa, te odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u odnosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju ulazaka i izlazaka fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske i to obje prema ranijem važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 172/03, 38/11).

 

              Navedene odluke ukazuju da se na dostupnost osobnih podataka tijela javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustav Republike Hrvatske štiti.

 

              Stoga, po ocjeni ovog suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe članka 16. stavak 3. ZPPI.

              S obzirom na naprijed navedeno valjalo je odbiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i presuditi kao u izreci.

 

Zagreb, 1. rujna 2020.