- 1 -              U-zpz 11/2018-7

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 11/2018-7

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Davorke Lukanović-Ivanišević predsjednice vijeća, Mirjane Magud članice vijeća i sutkinje izvjestiteljice, Željka Šarića člana vijeća, Ljiljane Hrastinski Jurčec članice vijeća i mr. sc. Dražena Jakovine člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Z., protiv tuženika Povjerenika za informiranje, Z., protiv rješenja tuženika Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/532; urbroj: 401-01/05-17-5 od 25. rujna 2017. radi prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-24/2018-2 od 29. svibnja 2018. protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-282/17-7 od 7. prosinca 2017., u sjednici održanoj 6. veljače 2019.,

 

 

p r e s u d i o   j e:

 

Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude kao neosnovan.

 

 

Obrazloženje

 

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-282/17-7 od 7. prosinca 2017., odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/532; urbroj: 401-01/05-17-5 od 25. rujna 2017.

 

Protiv navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava iz Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 25/13 – dalje: ZPPI); Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine", broj 138/06 i 25/13 – dalje: ZHBOR) i Zakona o kreditnim institucijama ("Narodne novine", broj 159/13, 19/15 i 102/15 – dalje: ZOKI).

 

Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude te preinačiti presudu Visokog upravnog suda Republike Hrvatske na način da usvoji tužbeni zahtjev tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak i poništi rješenje Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/532; urbroj: 401-01/05-17-5 od 25. rujna 2017.

 

Odgovor na zahtjev nije podnesen.

 

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske na temelju odredbe čl. 78. st. 6. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12 i 152/14 – dalje: ZUS) ispitao je pobijanu odluku samo u granicama zahtjeva.

 

Podnoseći tužbu protiv rješenja Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/532; urbroj: 401-01/05-17-5 od 25. rujna 2017., tužitelj je zatražio poništenje navedenog rješenja, kojim je poništeno rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj: 09/2017 od 27. lipnja 2017. i kojim je odobreno novinaru H. Š. iz Z. pravo na pristup preslici popisa svih korisnika kredita koje Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. siječnja do 30. travnja 2017. uz iznose kredita. Tužitelj smatra da je navedeno rješenje nezakonito i to iz razloga što se na HBOR ne primjenjuje odredba čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

Zakon o HBOR-u u odredbi čl. 23. određuje da se, u koliko Zakonom o HBOR-u nije drugačije određeno, na ustroj i poslovanje HBOR-a primjenjuju odredbe Zakona o trgovačkim društvima koje se odnose na društvo s ograničenom odgovornošću, te odredbe Zakona o bankama, odnosno odredbe Zakona o kreditnim institucijama (ZOKI), koji se stavljanjem izvan snage Zakona o bankama nadalje primjenjuje na banke i financijske institucije. ZOKI u svom čl. 156. određuje pojam bankovne tajne, kao ukupnost svih podataka, činjenica i okolnosti koje je banka saznala na osnovi pružanja usluga klijentima, te se izričito određuje obveza čuvanja bankovne tajne, dok se u čl. 157. navode izuzeća od njene primjene, a koja izuzeća od primjene bankovne tajne očito ne postoje u konkretnom slučaju.

 

U tužbi se nadalje ističe kako je na snazi Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava (ZTTJS). Tim Zakonom uređuju se financijski odnosi između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti, osiguravajući njihovu transparentnost.

 

ZTTJS-om se ne definira pojam javnih sredstava, no Ministarstvo financija je dalo svoje shvaćanje pojma javnih sredstava, te se navodi kako je riječ o sredstvima koja su dana od strane tijela javne vlasti (definirane odredbom čl. 3. toga Zakona), ne nužno u obliku subvencija, već u obliku pokrića gubitaka iz poslovanja, osiguranja kapitala, zajmova dodijeljenih pod uvjetima povoljnijima od tržišnih, dodjeljivanje financijskih prednosti odricanjem od dobiti ili naplate dospjelih nepodmirenih novčanih obveza, odricanja od uobičajene naknade za korištenje javnih sredstava i naknade za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti kao što to proizlazi iz čl. 5. st. 3. Zakona. Iz takvog tumačenja može se zaključiti kako bi se javnim sredstvima smatrala ona sredstva tijela javne vlasti kojima se na neki od gore navedenih načina korisnicima tih sredstava daje određena prednost na tržištu.

 

Takvo stajalište isključuje primjenu odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI, budući da svi krediti HBOR-a nisu odobreni po povoljnijim uvjetima (što proizlazi iz Godišnjeg izvješća Ministarstva financija o državnim potporama te izvješća Državnog ureda za reviziju o obavljenoj financijskoj reviziji HBOR-a za 2013; na koje se u rješenju poziva Povjerenik), odnosno nisu obuhvaćeni pojmom javnih sredstava prema mišljenju Republike Hrvatske – Ministarstva financija, te stoga ne može doći do automatske primjene odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, pozivajući se na odredbu čl. 16. st. 3. ZPPI. Ocijenio je da je tuženik pravilno postupio kada je poništio navedeno rješenje i odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacijama.

 

S pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u potpunosti se slaže i ovaj sud (to shvaćanje ovaj sud je već izrazio u slijedećim odlukama broj U-zpz 6/2016-7 od 17. listopada 2018., broj U-zpz 7/2016-7 od 20. studenog 2018. i broj U-zpz 14/2018-4 od 9. siječnja 2018.).

 

Prije svega valja istaći kako pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja izrijekom jamče kako svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama, tako i ustavi suvremenih demokratskih zemalja među kojima je i Ustav Republike Hrvatske. Opća deklaracija o pravima čovjeka u čl. 19. utvrđuje da svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, priznatog i Rezolucijom 59. Opće skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946; koje pravo obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slobodu izražavanja slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u čl. 19. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, te u čl. 10. jamči slobodu izražavanja koja obuhvaća slobodu mišljenja, primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.

 

Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirano da pod određenim uvjetima okolnosti čl. 10. impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.

 

Čl. 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režimu dozvola ustanove koje obavljaju djelatnosti radija i televizije te kinematografsku djelatnost. Također, kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprečavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprečavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.

 

Po ocjeni ovoga suda, javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup informacijama moraju postojati osobito važni razlozi.

 

Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svih službenim dokumentima. Prilikom procjene prava opravdanosti miješanja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanje razmjerno. Pri tom se uzima u obzir svrha zbog koje se informacija traži, priroda informacije koja se traži, uloga podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (Magyar Helsinki Bizottsag protiv Mađarske).

 

Nadalje, u predmetu Rosiann v. Romania novinari od Gradske uprave traže podatke o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup mu je onemogućen, ali Europski sud za ljudska prava našao je povredu njegovog prava u čl. 10. Konvencije, te je ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.

 

U našem pravnom sustavu pravo na pristup informacijama uređeno je Zakonom o pravu na pristup informacijama (ZPPI). Prema odredbi čl. 6. ZPPI informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

 

Čl. 15. st. 2. toč. 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničit pristup informacijama ako informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog čl., osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

Odredbom čl. 2. st. 1. toč. 1. Zakona o zaštiti osobnih podataka propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati; osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

 

Odredbom čl. 7. st. 1. toč. 1.-8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.

 

Odredbom čl. 11. st. 3. navedenog Zakona propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama čl. 7. i čl. 8. st. 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi čl. 6. st. 2. i 3. ovoga Zakona.

 

U konkretnom slučaju proizlazi da je novinar H. Š. iz Z. zahtjevom za pristup informacijama zatražio od HBOR-a kao tijela javne vlasti pravo na pristup preslici popisa svih korisnika kredita koje je Hrvatska banka za obnovu i razvitak kreditirala u razdoblju od 1. siječnja do 30. travnja 2017. uz iznose kredita.

 

Ovaj sud smatra da je novinar imao pravo na pristup takvim podacima i to iz razloga što postoje okolnosti iz odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI. Naime, prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog čl., osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

U ovom predmetu sporno je bilo je li informacije koje su zatražene od strane HBOR-a predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima i predstavljaju li neke od njih klasificirani podatak.

 

Zakonom o transparentnosti tokova javnih sredstava uređuje se transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima. HBOR je kao razvojna izvozna banka u sto postotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovan sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka Hrvatskog gospodarstva, čiji su položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj kao posebne financijske institucije uređeni Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine", broj 138/06 i 25/13).

 

Među ostalim, tim Zakonom je propisano da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz Državnog proračuna i da Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv, te bez izdavanja posebne jamstvene isprave.

 

Nadalje, propisano je da djelatnosti i poslovi iz čl. 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak HBOR obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a u čl. 7. Zakona o državnim potporama ("Narodne novine", broj 47/14) propisano je da Vlada Republike Hrvatske obliku politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske.

 

Stoga, po ocjeni ovoga suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

U konkretnom slučaju utvrđeno je da navedene informacije ne predstavljaju klasificirane podatke, te da su iste dostupne javnosti.

 

Nadalje, sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da će isti biti automatski nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neko od ograničenja iz čl. 15. st. 2., toč. 2., toč. 3., 4., 5., 6. i 7., te st. 3. ZPPI provedu test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti bez provođenja navedenog testa. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja javnih sredstava, a koje uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.

 

U odnosu na to Zakon o kreditnim institucijama ne može se u konkretnom slučaju uzimati kao lex specialis jer se pravno načelo "lex specialis derogat legi generali" može primijeniti jedino kada u materijalnopravnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne bi postojalo izuzeće koje se odnosi na postojanje bankovne tajne kao posebne vrste poslovne tajne.

 

Primjer potvrde pretezanja javnog interesa u odnosu na zaštitu osobnih podataka je odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprečavanje sukoba interesa, te odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u donosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju ulazaka i izlazaka fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske i to obje prema ranijem važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 172/03 i 38/11).

 

Navedene odluke ukazuju da se na dostupnost osobnih podataka tijela javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustav Republike Hrvatske štiti.

 

Stoga, po ocjeni ovoga suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se, u svakom slučaju, primjenjuje odredba čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

S obzirom na naprijed navedeno valjalo je odbiti zahtjev za izvanredna preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i presuditi kao u izreci.

 

Zagreb, 6. veljače 2019.

 

Predsjednica vijeća:

Davorka Lukanović-Ivanišević, v.r.