- 1 -              U-zpz 14/2018-4

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 14/2018-4

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Željka Glušića predsjednika vijeća, Željka Pajalića člana vijeća i suca izvjestitelja, Renate Šantek članice vijeća, Marine Paulić članice vijeća i mr. sc. Igora Periše člana vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak, Z., protiv tuženika Povjerenika za informiranje Republike Hrvatske, Z., protiv rješenja tuženika Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/142, urbroj: 401-01/04-17-7 od 31. kolovoza 2017., radi prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Državnog odvjetništva Republike Hrvatske poslovni broj GZ-DO-19/2018-6 od 7. lipnja 2018., protiv presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-260/17-8 od 7. prosinca 2017., u sjednici održanoj 9. siječnja 2019.,

 

 

p r e s u d i o   j e:

 

              Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude kao neosnovan.

 

 

Obrazloženje

 

              Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-260/17-8 od 7. prosinca 2017. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/142, urbroj: 401-01/04-17-7 od 31. kolovoza 2017.

 

              Protiv navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava iz Zakona o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 25/13 - dalje: ZPPI), Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06, 25/13 - dalje: ZHBOR), Zakona o kreditnim institucijama („Narodne novine“, broj 159/13, 19/15, 102/15 - dalje: ZOKI), Zakona o zaštiti osobnih podataka („Narodne novine“, broj 103/03, 118/06, 41/08, 130/11, 106/12 - dalje: ZZOP), Zakona o transparentnosti tokova javnih sredstava („Narodne novine“, broj 72/13, 47/14 - dalje: ZTTJS) te povreda odredaba Ugovora o Europskoj uniji, Ugovora o funkcioniranju Europske unije - u daljnjem tekstu: UFEU), Statuta Europske investicijske banke, Konvencije o zaštiti osoba glede automatske obrade osnovnih podataka (Konvencija 108) i dodatnog Protokola iz Konvencije 108 u svezi nadležnih tijela iz međunarodne razmjene podataka.

 

              Predlaže Vrhovnom sudu Republike Hrvatske prihvatiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poslovni broj UsII-260/17-8 od 7. prosinca 2017., na način da u smislu čl. 78. st. 4. Zakona o upravnim sporovima preinači presudu i usvoji tužbu tužitelja HBOR-a i poništi rješenje Povjerenika za informiranje, klasa: UP/II-008-07/17-01/142, urbroj: 401-01/04-17-7 od 31. kolovoza 2017., podredno, ukine pobijanu presudu i predmet vrati na ponovno rješavanje Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

 

              Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.

 

              Vrhovni sud Republike Hrvatske na temelju odredbe čl. 78. st. 6. ZUS ispitao je pobijanu odluku samo u granicama zahtjeva.

 

              Podnoseći tužbu protiv rješenja Povjerenika za informiranje tužitelj je smatrao da je navedeno rješenje nezakonito i to iz razloga što HBOR ne primjenjuje odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI. Ističe kako to proizlazi iz samog zakona o HBOR-u, kojim je banka osnovana i koji se na HBOR prvenstveno primjenjuje, određujući u čl. 1. položaj, poslove, vlasništvo, ovlaštenje i ustroj HBOR-a.

 

              Nadalje navodi da se na ustroj i poslovanje HBOR-a primjenjuju odredbe Zakona o trgovačkim društvima koji se odnose na društvo s ograničenom odgovornošću, te odredbe ZOKI, koji se stavljanjem izvan snage Zakona o bankama nadalje primjenjuje na banke i financijske institucije. ZOKI u svom čl. 156. određuje pojam bankovne tajne (kao ukupno svih podataka, činjenica i okolnosti koje je banka saznala na osnovi pružanja usluge klijentima) te se izričito određuje obveza čuvanja bankovne tajne, dok se u čl. 157. navodi izuzeće od njene primjene, a koja izuzeća od primjene bankovne tajne očito ne postoje u konkretnom slučaju.

 

              Navodi kako se povjerenik u svom rješenju nije pozvao niti na jedan propis kojim bi se definirala javna sredstva ili na odgovarajuće tumačenje iz kojeg bi proizlazilo da je opravdana primjena st. 3. čl. 6. ZPPI. U tužbi se nadalje ističe kako je na snazi ZTTJS kojim se uređuje financijski odnos između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti osiguravajući njihovu transparentnost.

 

              ZTTJS se ne definira pojam javnih sredstva no Ministarstvo financija je dalo svoje shvaćanje pojma javnih sredstva, te se navodi kako je riječ o sredstvima koja su dana od strane tijela javne vlasti, ne nužno u obliku subvencija, već u obliku pokrića gubitaka iz poslovanja, osiguranja kapitala, zajmova dodijeljenih pod uvjetima povoljnijim od tržišnih, dodjeljivanja financijskih prednosti, odricanjem od dobiti ili naplate dospjelih nepodmirenih novčanih obveza, odricanja od uobičajene naknade za korištenje javnih sredstava te naknade za financijsko opterećenje koje nameću tijela javne vlasti kao što to proizlazi iz čl. 5. st. 3. ZTTJS. Iz takvog tumačenja može se zaključiti, prema stavu tužitelja, kako bi se javnim sredstvima smatrala ona sredstva tijela javne vlasti kojima se na neki od gore navedenih načina korisnicima tih sredstva daje određena prednost na tržištu.

 

              Takvo stajalište prema shvaćanju tužitelja isključuje primjenu odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI budući da svi krediti HBOR-a nisu odobreni pod povoljnijim uvjetima (što proizlazi iz godišnjeg izvješća Ministarstva financija o državnim potporama, te izvješća Državnog ureda za reviziju o obavljenoj financijskoj reviziji HBOR-a za 2013. na koje se rješenje poziva povjerenik), odnosno nisu obuhvaćena pojmom sredstava prema mišljenju Ministarstva financija.

 

              Visoki upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje pozivajući se na odredbu čl. 6. ZPPI, odnosno odredbe čl. 6., 15., 2. toč. 4. čl. 16. st. 1. ZPPI te čl. 2. st. 1. toč. 1., čl. 7. st. 1. podstavak 1.-8., čl. 11. st. 3. Zakona o zaštiti osobnih podataka. Ocijenio je da je tuženik pravilno postupio kada je poništio navedeno rješenje i odabrao zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacija.

 

              S pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u potpunosti se slaže i ovaj sud.

 

              Prije svega valja istaći kako pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja izrijekom jamči kao i svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama, tako i ustavi suvremenih demokratskih zemalja, među kojima je Ustav Republike Hrvatske. Opća deklaracija o pravima čovjeka u čl. 19. utvrđuje da svako ima pravo na slobodu mišljenja, izražavanja, priznatog i Rezolucijom 59. Opće skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946. koje pravo obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slobodu izražavanja slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u čl. 19. Europske Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te u čl. 10. jamči slobodu izražavanja koje obuhvaća slobodu mišljenja, primanje i širenje informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.

 

              Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirao da po određenim uvjetima okolnosti čl. 10. impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.

 

              Članak 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režim dozvole ustanove koje obavljaju djelatnost radija ili televizije te kinematografske djelatnosti. Također, tako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnost i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demokratskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.

 

              Po ocjeni ovog suda javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup informaciji moraju postojati osobito važni razlozi.

 

              Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima. Prilikom procjene prava opravdanosti miješenja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanje razborito.

 

              Pritom se uzima u obzir svrha zbog koje se informacija traži, priroda informacije koja se traži, uloga podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske).

 

              Nadalje, u predmetu Roşianu v Romania novinari od Gradske uprave traže podatak o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup mu je onemogućen, ali Europski sud za ljudska prava našao je povredu njegovog prava u čl. 10. Konvencije, te je ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.

 

              U našem pravnom sustavu pravo na pristup informacije uređeno je ZPPI prema čl. 6. ZPPI informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima ovog Zakona.

 

              Člankom 15. st. 2. toč. 4. navedenog Zakona propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštita osobnih podataka. Prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

              Prema odredbi čl. 2. st. 1. toč. 1. ZPPI propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati, osoba koja se može identificirati i osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

 

              Prema odredbi čl. 7. st. 1. podstavci 1.-8. istog Zakona propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.

 

              Prema čl. 11. st. 3. navedenog Zakona propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama čl. 7. i čl. 8. st. 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi čl. 6. st. 2. i 3. ovog Zakona.

 

              U konkretnom slučaju proizlazi da je novinar H. Š. iz Z. zahtjevom za pristup informacija podnesenim 21. ožujka 2017. te dopunom zatražio od HBOR-a kao tijela javne vlasti, informacije kada su tijekom 2016. održane sjednice NO HBOR, koji su bili dnevni redovi tih sjednica, koji su bili prijedlozi odluka o kojima je raspravljao i trebao odlučivati NO HBOR tijekom 2016. a koje je Povjerenik smatrao osnovanim u dijelu koji se odnose na pristup podataka o korisnicima kredita, nazivu projekta i namijeni kredita.

 

              Ovaj sud smatra da je novinar imao pravo na pristup takvim podacima i to iz razloga što postoje okolnosti iz odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

              Naime, prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti i bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

              U ovom predmetu sporno je bilo da li informacije koje su zatražene od strane HBOR-a predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima i predstavljaju neke od njih klasificirani podatak.

 

              Zakon o transparentnosti tokova javnih sredstava uređuje se transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima. HBOR je kao razvojna izvozna banka u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskoga gospodarstva, čiji su položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenje i ustroj kao i posebne financijske institucije uređeni Zakonom o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak („Narodne novine“, broj 138/06, 25/13).

 

              Među ostalim tim Zakonom je propisano da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz Državnog proračuna i da Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja

bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv te bez izdavanja posebne jamstvene isprave.

 

              Nadalje, propisano je da djelatnost i poslovni iz čl. 10. Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak HBOR obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a u čl. 7. Zakona o državnim potporama („Narodne novine“, broj 47/14) propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstava Državnog proračuna Republike Hrvatske.

 

              Stoga, po ocjeni ovog suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI. U konkretnom slučaju utvrđeno je da navedene informacije ne predstavljaju klasificirane podatke, te da su iste dostupne javnosti.

 

              Nadalje, sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da će isti biti automatski nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu u tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neka od ograničenja iz čl. 15. st. 2. toč. 2., 3., 4., 5., 6., 7. te st. 3. ZPPI provedu test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koja su dostupna javnosti i bez provođenja navedenog teksta. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja javnih sredstva, a koje uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.

 

              U odnosu na to Zakon o kreditnim institucijama ne može se u konkretnom slučaju uzimati kao lex specialis jer se pravno načelo lex specialis derogat legi generali može primijeniti jedino kada u materijalnopravnim odredbama Zakona o pravu na pristup informacijama ne bi postojalo izuzeće koje se odnosi na postojanje bankovne tajne kao posebne vrste poslovne tajne.

 

              Kao primjer potvrde protezanja javnog interesa u odnosu na zaštitu osobnih podataka navodi se odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa te odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u odnosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju i ulaska i izlaska fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske i to obje prema ranije važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama („Narodne novine“, broj 172/03, 38/11).

 

              Premda navedene odluke ukazuju da se na dostupnost osobnih podataka tijela javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustava Republike Hrvatske štiti.

 

              Stoga po ocjeni ovog suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuje odredba čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

              S obzirom na naprijed navedeno, valjalo je odbiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i presuditi u izreci.

 

Zagreb, 9. siječnja 2019.