USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE
Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Miroslav Šeparović, predsjednik, te suci Andrej Abramović, Ingrid Antičević Marinović, Mato Arlović, Snježana Bagić, Mario Jelušić, Lovorka Kušan, Josip Leko, Davorin Mlakar, Rajko Mlinarić i Antun Palarić, odlučujući o prijedlogu za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti drugog propisa s Ustavom Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 56/90., 135/97., 113/00., 28/01., 76/10. i 5/14.) i zakonom, na sjednici održanoj 11. srpnja 2017. donio je
I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom te se ukida članak 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 116/15.).
II. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.
Obrazloženje
I. POSTUPAK PRED USTAVNIM SUDOM
a) Prijedlog
1. Predlagatelj Robert Kolundžić iz Zagreba, kojeg zastupa Alemka Šodan, odvjetnica u Zagrebu, 31. prosinca 2015. podnio je Ustavnom sudu prijedlog za ocjenu suglasnosti s Ustavom i zakonom članka 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 116/15.; u daljnjem tekstu: Pravilnik:116/15).
b) Pravilnik: 116/15
2. Pravilnik:116/15 je 21. listopada 2015. donio ministar zdravlja, na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 150/08., 71/10., 139/10., 22/11., 84/11., 154/11., 12/12., 35/12., 70/12., 144/12., 82/13., 159/13., 22/14. i 154/14.; u daljnjem tekstu: ZoZZ:150/08-154/14).
Pravilnik:116/15 je stupio na snagu 3. studenoga 2015., tj. osmog (8) dana od dana objave u (»Narodnim novinama« broj 116 od 26. listopada 2015., a prema članku 26. Pravilnika:116/15.
2.1. Nakon toga je 5. srpnja 2016. ministar zdravlja donio Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 62/16. i 69/16.). Međutim tim Pravilnikom nije izmijenjen niti dopunjen osporeni članak 24. Pravilnika:116/15.
Potom je 16. siječnja 2017. ministar zdravstva donio Pravilnik o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 6/17.), kojim također nije izmijenjen niti dopunjen članak 24. Pravilnika:116/15.
2.2. Ustavni sud napominje kako je 16. listopada 2016. stupanjem na snagu Zakona o ustrojstvu i djelokrugu ministarstava i drugih središnjih tijela državne uprave (»Narodne novine« broj 93/16. i 104/16.) ustrojeno Ministarstvo zdravstva, a Ministarstvo zdravlja je, sukladno ustrojstvu i djelokrugu propisanim tim zakonom, nastavilo raditi kao Ministarstvo zdravstva.
3. Članak 24. Pravilnika:116/15, koji se osporava prijedlogom, glasi:
»Članak 24.
Doktoru medicine specijalistu opće kirurgije s užom specijalizacijom iz traumatologije, priznaju se stečena prava u specijalističkoj djelatnosti ortopedije i traumatologije, ako je zaposlen na poslovima uže specijalizacije iz traumatologije u zdravstvenoj ustanovi u Republici Hrvatskoj.
Doktor medicine specijalist opće kirurgije, uži specijalist traumatologije iz stavka 1. ovog članka izjednačuje se u nazivu, pravima i kompetencijama s doktorom medicine specijalistom ortopedije i traumatologije danom stupanja na snagu ovoga Pravilnika.
Ministarstvo će rješenjem utvrditi jednakovrijednost specijalističkog naziva iz stavka 2. ovoga članka, ako doktor medicine iz stavka 1. ovoga članka to zatraži.
Uz zahtjev iz stavka 3. ovog članka, potrebno je priložiti dokaze o specijalizaciji i užoj specijalizaciji, presliku važećeg odobrenja za samostalan rad i potvrdu poslodavca o zaposlenju u zdravstvenoj ustanovi u Republici Hrvatskoj i o radu na poslovima uže specijalizacije iz traumatologije.«
c) Očitovanje i pojašnjenje Ministarstva zdravlja
4. Na temelju članka 25. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst; u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je od Ministarstva zdravlja zatražio i zaprimio očitovanje klasa: 034-01/16-01/01, ur. broj: 534-02-1-1/2-16-04 od 10. veljače 2016., o navodima prijedloga.
Ustavni sud je potom u vezi tog očitovanja zatražio i zaprimio pojašnjenje Ministarstva zdravlja klasa: 034-01/16-01/01, ur. broj: 534-02-1-1/2-16-08 od 22. srpnja 2016.
Sadržaj očitovanja i pojašnjenja naveden je u točkama 6. i 6.1. ove odluke.
II. PRIGOVORI PREDLAGATELJA
5. Predlagatelj u prijedlogu navodi da članak 24. Pravilnika:116/15 nije u suglasnosti s člancima 3., 5. i 14. stavkom 2. Ustava, te s člankom 19. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11., 12/13., 93/16. i 104/16.), člankom 139. stavkom 2., člankom 140. stavkom 6. i člankom 142. stavkom 1. ZoZZ-a:150/08-154/14, te člankom 6. stavkom 1. Zakona o liječništvu (»Narodne novine« broj 121/03. i 117/08.).
Predlagatelj u prijedlogu ističe:
»Unošenjem osporavane odredbe članka 24. u sadržaj Pravilnika ministar je djelovao izvan zakonom i Ustavom datih ovlaštenja da pravilnikom kao provedbenim aktom razradi pojedine odredbe zakona, a radi njihove pripreme, te je pri tome i izravno prekršio zakonsku odredbu kojom je propisana mogućnost stjecanja naziva specijalista određene medicinske specijalnosti isključivo polaganjem specijalističkog ispita.
V. Kao što iz odredaba članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ, ministar je ovlašten utvrditi pravilnikom slijedeće:
1. grane specijalizacije,
2. trajanje specijalizacije i užih specijalizacija,
3. program specijalizacija ii užih specijalizacija,
4. način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije,
5. ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva ii zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.
Iz navedenog ne proizlazi da bi ministar pravilnikom bio ovlašten priznavati stečena prava subspecijalistima jedne grane specijalizacije u drugoj grani specijalizacije.
Iz navedenog, također ne proizlazi da bi ministar bio ovlašten pravilnikom kao provedbenim propisom u nazivu, pravima i kompetencijama izjednačavati subspecijaliste jedne grane specijalizacije sa specijalistima druge grane specijalizacije.
Ono što iz navedenog proizlazi jest činjenica da unošenjem sadržaja odredbe članka 24. u prijedlog Pravilnika ministar djeluje izvan zakonom mu danih ovlaštenja, a što rezultira nezakonitošću, a samim time i neustavnošću iste odredbe.
Stajalište je Naslova, izneseno u rješenju broj U-I-38/2000 od 15. studenog 2000., slijedeće:
'Donošenje propisa za provedbu zakona oblik je normativne djelatnosti tijela državne uprave, budući da im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka). Ova normativna funkcija ograničena je slijedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa, za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti.'
Dakle, svakim pa i ovopredmetnim Pravilnikom se kao provedbenim propisom samo razrađuju zakonske odredbe te se njihov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana, a što kod osporavane odredbe članka 24. Pravilnika nije slučaj.
VI. Nadalje, kao što iz odredbe članka 142. stavka 1. ZoZZ-a proizlazi, pravo na naziv specijalista određene medicinske specijalnosti stječe se isključivo polaganjem specijalističkog ispita, a nakon uspješno završenog specijalističkog staža.
Niti jednom zakonskom odredbom unutar pravnog sustava Republike Hrvatske nije propisana mogućnost stjecanja naziva specijalista određene medicinske specijalnosti na način na koji je to predviđeno i omogućeno osporavanom odredbom članka 24. Pravilnika.
Kao što je već navedeno, tijelo državne vlasti koje je donijelo istu osporavanu odredbu nema ovlasti koje bi bile proizašle iz Ustava ili zakona, a koje bi ovlasti podrazumijevale mogućnost uređenja stjecanja navedenog naziva specijalista koja bi bila drugačija od one propisane zakonom.
VII. Kao što i iz odredbe članka 6. ZoL-a proizlazi položen specijalistički ispit pretpostavka je samostalnog rada u određenoj specijalističkoj struci, a što znači da je pretpostavka samostalnog rada na u struci ortopedije i traumatologije upravo specijalistički ispit sa područja ortopedije i traumatologije.
Osporavanom odredbom Pravilnika, doktorima medicine specijalistima opće kirurgije s užom specijalizacijom iz traumatologije daje se mogućnost samostalnog rada na području i ortopedije i traumatologije, a da isti pri tome nisu položili stručni ispit niti stekli dovoljno stručnog znanja s područja samo ortopedije te se time izravno krši navedena odredba članka 6. ZoL-a.
Posljedica osporavane odredbe, između ostalog bit će da će Hrvatska liječnička komora izdavati licence za samostalan rad na području ortopedije i traumatologije doktorima medicine koji nemaju položen specijalistički ispit s područja ortopedije i traumatologije i da će ti isti liječnici samostalno pružati liječničke usluge, a bez traženog specijalističkog ispita. Sve navedeno izravno se krši sa zakonskom odredbom članka 6. ZoL-a.
VIII. Nadalje, predlagatelj ukazuje da je odredbom citiranog članka 139. stavka 2. ZoZZ-a propisano da pravilnik kojim se utvrđuju grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacije utvrđuje ministar na prijedlog nadležne komore i stručnih društava. Ista zakonska odredba navedena je kao pravni osnov donošenja osporavanog Pravilnika.
Hrvatsko ortopedsko društvo Hrvatskog liječničkog zbora je stručno društvo liječnika koji rade na području ortopedije i traumatologije. Isto društvo jedino je stručno društvo s područja ortopedije i traumatologije u Republici Hrvatskoj koje ima svoje legitimne predstavnike koji sudjeluju u radu UEMS-a, a što ga čini bitnim subjektom koji sudjeluje u razvoju struke i definiranju njenih bitnih odrednica.
UEMS, odnosno Europska unija specijalista medicine je najveće i najstarije međunarodno udruženje liječnika u Europi koje blisko surađuje sa institucijama Europske unije te sudjeluje u harmonizaciji struke u skladu sa Direktivom 2005/36/EZ Europskog vijeća i parlamenta o priznavanju stručnih kvalifikacija, a kojom je direktivom regulirano i priznavanje stručnih kvalifikacija liječnika specijalista u članicama Unije.
Kao predsjednik Hrvatskog ortopedskog društva Hrvatskog liječničkog zbora, predlagatelj odgovorno tvrdi da s istim stručnim društvom nije izvršeno savjetovanje prilikom odnošenja osporavanog Pravilnika.
Obzirom se osporavanom odredbom Pravilnika određena skupina liječnika administrativno izjednačuje u nazivu i pravima kompetencijama sa specijalistima ortopedije i traumatologije, prilikom donošenja istog Pravilnika, a sukladno citiranoj zakonskoj odredbi, postojala je obveza savjetovanja sa Hrvatskim ortopedskim društvom Hrvatskog liječničkog zbora.
Isto savjetovanje nije izvršeno te je navedeni osporavani Pravilnik donesen u proceduri koja nije sprovedena u skladu sa zakonom.
IX. Predlagatelj, također, smatra da se osporavanom odredbom neutemeljeno stavlja u povoljniji položaj određena grupa liječnika, konkretno liječnika specijalista kirurgije s užom specijalizacijom iz traumatologije na način da im se na zakonu neosnovano administrativno dodjeljuje naziv, prava i kompetencije cijele jedne dodatne medicinske specijalnosti te se time djeluje protivno ustavnoj odredbi članka 14. stavka 2. Ustava kojom je propisana jednakost sviju pred zakonom.
X. Slijedom navedenog predlagatelj
predlaže
Ustavnom sudu Republike Hrvatske da pokrene postupak za ocjenu ustavnosti i zakonitosti odredbe članka 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine' broj 116/15.) te nakon provedenog postupka temeljem članka 55. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske poništi, podredno ukine ovim prijedlogom istu osporavanu odredbu članka 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine' broj 116/15.).«
III. OČITOVANJE MINISTARSTVA ZDRAVLJA
6. U očitovanju Ministarstva zdravlja od 10. veljače 2016. navedeno je:
»Člankom 3. Ustava Republike Hrvatske utvrđene su najviše vrednote ustavnog poretka Republike Hrvatske, među kojima i vladavina prava, koja se ostvaruje primjenom načela ustavnosti i zakonitosti. To je načelo utvrđeno člankom 5. Ustava Republike Hrvatske.
Prigovori podnositelja vezani uz navedene odredbe Ustava Republike Hrvatske, na način kako su postavljeni u ustavnoj tužbi te u mjeri u kojoj bi u okolnostima konkretnog slučaja predmetni članak Pravilnika mogao utjecati na ostvarivanje sadržaja te ustavne norme, ne upućuje na mogućnost povrede ljudskih prava i temeljnih sloboda zajamčenih Ustavom Republike Hrvatske.
Naime, u odnosu na članak 139. stavak 2. i članak 140. stavak 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti podnositelj prijedloga pogrešno navodi da je ministar zdravlja djelovao izvan zakona i Ustavom Republike Hrvatske danih ovlaštenja da pravilnikom kao provedbenim aktom razradi pojedine odredbe zakona te da je izravno prekršio odredbu zakona kojom je propisana mogućnost stjecanja naziva specijalista medicinske specijalnosti isključivo polaganjem specijalističkog ispita. Podnositelj prijedloga navodi da ministar nema ovlaštenje priznavati stečena prava subspecijalistima jedne grane specijalizacije u drugoj grani specijalizacije.
Stečena prava doktora medicine specijalista zakonita su prava koja je Europska komisija priznala zdravstvenim radnicima (doktorima medicine, doktorima medicine specijalistima, doktorima dentalne medicine, doktorima dentalne medicine specijalistima, magistrima farmacije, medicinskim sestrama opće njege i primaljama), što je potpisano u Ugovoru o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji (u daljnjem tekstu: Ugovor).
Temeljem članka 141. Ustava Republike Hrvatske međunarodni ugovori čine dio pravnog poretka Republike Hrvatske a po pravnoj snazi su iznad zakona.
Dokaz: uvid u Zakon o potvrđivanju Ugovora između Kraljevine Belgije, Republike Bugarske, Češke Republike, Kraljevine Danske, Savezne Republike Njemačke, Republike Estonije, Irske, Helenske Republike, Kraljevine Španjolske, Francuske Republike, Talijanske Republike, Republike Cipra, Republike Latvije, Republike Litve, Velikog Vojvodstva Luksemburga, Republike Mađarske, Republike Malte, Kraljevine Nizozemske, Republike Austrije, Republike Poljske, Portugalske Republike, Rumunjske, Republike Slovenije, Slovačke Republike, Republike Finske, Kraljevine Švedske, Ujedinjene Kraljevine Velike Britanije i Sjeverne Irske (države članice Europske unije) i Republike Hrvatske o pristupanju Republike Hrvatske Europskoj uniji, objavljen u 'Narodnim novinama' – Međunarodni ugovori, broj 2/2012 od 28. ožujka 2012. godine – uvid u Prilog III. Popis iz članka 15. Akta o pristupanju: prilagodbe akata koje su donijele institucije
Odredba članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti propisuje da ministar zdravlja pravilnikom utvrđuje grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija na prijedlog nadležne komore i stručnih društava. Ministarstvo zdravlja je Pravilnikom o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 100/2011, 133/2011, 54/2012, 49/2013, 139/2014 i 116/2015) propisalo specijalističko usavršavanje doktora medicine, koje je usklađeno s minimalnim uvjetima usavršavanja Direktive 2005/36/EU o profesionalnim kvalifikacijama i priznato automatski u državama članicama Europske Unije. U vezi s uvođenjem programa specijalističkog usavršavanja u Pravilniku o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', br. 116/15) Ministarstvo zdravlja je pribavilo mišljenja stručnih društava.
Dokaz: dopis Hrvatskog društva za gerontologiju i gerijatriju Hrvatskog liječničkog zbora od 18. svibnja 2012. godine i dopis Hrvatskog društva za kliničku citologiju Hrvatskog liječničkog zbora od 13. listopada 2015. godine
Doktori medicine koji su specijalističko usavršavanje završili prema prije važećim propisima ulaze u sustav stečenih prava. Člankom 46. stavkom 14. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija propisano je da nadležno tijelo izdaje potvrdu za doktore medicine specijaliste čiji profesionalni naziv stručne kvalifikacije stečene u Republici Hrvatskoj ne odgovara profesionalnom nazivu upisanom u točki 5.1.3. Priloga V. Priznavanje na temelju usklađivanja minimalnih uvjeta osposobljavanja u Direktivi 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL L 255, 30.9.2005.).
U konkretnom slučaju propisivanjem novih specijalističkih programa, programa specijalizacije iz ortopedije i traumatologije, ne smiju se narušiti stečena prava specijalista koji su prema prije važećim propisima završili specijalističko usavršavanje. Novi programi specijalističkog usavršavanja ne mogu imati učinak unatrag na način da specijalisti ortopedije osporavaju pravo na rad specijalistima opće kirurgije s užom specijalizacijom iz traumatologije.
Podnositelj prijedloga navodi da je predmetni članak 24. Pravilnika u suprotnosti s člankom 6. Zakona o liječništvu navodeći da doktor medicine specijalist opće kirurgije s užom specijalizacijom traumatologije ne može raditi poslove ortopedije. Ističemo kako je Nacionalni plan razvoja kliničkih bolničkih centara, kliničkih bolnica, klinika i općih bolnica u Republici Hrvatskoj 2015. – 2016. ('Narodne novine', broj 26/2015) usvojen u Hrvatskom saboru, predvidio da se u zdravstvenim ustanovama obavlja objedinjena djelatnost iz ortopedije i traumatologije. Ministarstvo zdravlja ne zahtijeva dodatno specijalističko usavršavanje postojećih doktora medicine specijalista. Također Izmjena i dopuna mreže javne zdravstvene službe ('Narodne novine', broj 113/2015) propisuje djelatnost ortopedije i traumatologije.
Slijedom navedenog, Ministarstvo zdravlja podnijelo je zahtjev Europskoj komisiji dopisom od 18. veljače 2015. godine Klase: 011-01/14-02/82 Urbroj: 534-04-1-2-2/3-15-8 da se hrvatskim doktorima medicine specijalistima opće kirurgije, s užom specijalizacijom iz traumatologije priznaju stečena prava u specijalističkoj djelatnosti ortopedije i traumatologije.
Dokaz: dopis Ministarstva zdravlja od 18. veljače 2015. godine Klase: 011-02/14-02/82 Urbroj: 534-04-1-2-2/3-15-8 i prijevod
Europska komisija priznala je stečena prava doktorima specijalistima opće kirurgije, s užom specijalizacijom iz traumatologije u specijalističkoj djelatnosti ortopedije i traumatologije.
Dokaz: odgovor Europske komisije, dopis GROW/D4 AZS/rh od 6. travnja 2015. godine i prijevod
Stečena prava služe na korist hrvatskim građanima, štoviše osiguravaju da su hrvatski doktori medicine specijalisti ravnopravni s europskim doktorima medicine specijalistima. Odredba članka 24. Pravilnika deklaratorne je naravi koja osigurava ostvarivanje zakonski stečenih prava prema Zakonu o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija, kojim se preuzima Direktiva 2005/36/EC o priznavanju stručnih kvalifikacija. Ona su kao takva utvrđena i ne mogu ih preispitivati stručna društva, pa bi preispitivanje stečenih prava opće kirurgije s užom specijalizacijom traumatologije od strane Hrvatskog ortopedskog društva dovelo do pravne nesigurnosti. Ministarstvo zdravlja nije u obvezi pribaviti suglasnost Hrvatskog ortopedskog društva za stečena prava doktora medicine s užom specijalizacijom iz traumatologije.
– dopis Hrvatskog ortopedskog društva Hrvatskog liječničkog zbora od 30. svibnja 2013. godine i ovjereni prijevod s engleskog jezika iz kojega je razvidan pristrani stav
Odredba članka 139. stavka 2. Zakona o zdravstvenoj zaštiti obvezuje ministra zdravlja da grane, trajanje i program specijalizacija donosi na prijedlog nadležne komore i stručnog društva. Ministarstvo zdravlja ne stavlja doktore medicine specijaliste opće kirurgije s užom specijalizacijom traumatologije u povoljniji položaj, već u isti položaj s doktorom medicine specijalistom ortopedije. Zdravstvena djelatnost je javna služba, i mora se osigurati dostupnost i kontinuitet zdravstvene zaštite, što je moguće uključivanjem obaju skupina liječnika specijalista u spojenoj djelatnosti ortopedije i traumatologije.
Slijedom navedenoga, predlaže se Ustavnom sudu Republike Hrvatske da ne prihvati prijedlog za pokretanje postupka za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske i zakonom članka 24. Pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine ('Narodne novine', broj 116/2015).«
6.1. Imajući u vidu da je u očitovanju navedeno kako se člankom 24. Pravilnika:116/15 osigurava ostvarivanje prava propisanih Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 82/15.), Ustavni sud je zatražio i zaprimio pojašnjenje u vezi pitanja za provedbu kojeg zakona je donesen Pravilnik:116/15.
U pojašnjenju Ministarstva zdravlja od 22. srpnja 2016. navedeno je:
»Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine donesen je radi provedbe Zakona o zdravstvenoj zaštiti i radi provedbe Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 124/2009, 45/2011 i 74/2014) te kasnijeg Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 82/15).
(…)
Ovlast ministra zdravstva za donošenje Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine utemeljena je u člancima 139. stavku 2. i 140. stavku 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti te također u članku 28. stavku 2. i članku 73. stavku 6. Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 124/09, 45/11 i 74/14) i člancima 25. stavkom 4. i člankom 91. stavkom 2. sada važećeg Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', broj 82/15).«
6.2. Ministarstvo zdravlja je 1. kolovoza 2016. dostavilo Ustavnom sudu podnesak klasa: 034-01/16-01/01, ur.broj: 534-02-1-1/8-16-9 od 29. srpnja 2016., kojim je dopunilo pojašnjenje iz točke 6.1. ove odluke.
U dopuni je navedeno:
»U privitku ovog dopisa dostavljamo Vam dopunu pojašnjenja odnosno ispis s mrežnih stranica Europske komisije, na kojoj je Europska komisija objavila stajalište kojim iskazuje da je donošenje propisa za traumatologe otklanjanje prepreka slobodnom kretanju osoba i uspješno okončan slučaj riješen putem Solvit-a.
Mreža Solvit usluga je koju pružaju tijela državne uprave u svim državama članicama Europske unije te na Islandu, u Lihtenštajnu i Norveškoj. Mreža Solvit neformalan je način pomoći građanima kada tijela javne vlasti u drugoj državi članici Europske unije prekrše prava građanima Europske unije i kada slučaj nije pokrenut na sudu.«
IV. MJERODAVNE ODREDBE ZAKONA
7. Člankom 18. i člankom 19. stavkom 1. Zakona o sustavu državne uprave (»Narodne novine« broj 150/11., 12/13., 93/16. i 104/16.) propisano je:
»Članak 18.
Ministri, državni tajnici središnjih državnih ureda i ravnatelji državnih upravnih organizacija donose pravilnike, naredbe i naputke za provedbu zakona i drugih propisa kad su na to izrijekom ovlašteni, u granicama dane ovlasti.
Članak 19.
Pravilnikom se detaljnije razrađuju pojedine odredbe zakona radi njihove primjene.
(...)«
8. Članak 139. i članak 140. ZoZZ-a:150/08-154/14, glase:
»Članak 139.
Zdravstveni radnici mogu se specijalizirati u određenoj grani zdravstvene djelatnosti te određenim granama uže specijalizacije.
Grane specijalizacije, trajanje i program specijalizacija i užih specijalizacija utvrđuje pravilnikom ministar na prijedlog nadležne komore i stručnih društava.
Članak 140.
Specijalizacija se može odobriti zdravstvenom radniku kojem je izdano odobrenje za samostalan rad te koji je u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi ili trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost ili ima privatnu praksu ili radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem.
Zdravstvenom radniku iz stavka 1. ovoga članka koji nije u radnom odnosu u zdravstvenoj ustanovi niti u trgovačkom društvu koje obavlja zdravstvenu djelatnost niti ima privatnu praksu, odnosno ne radi kod zdravstvenog radnika privatne prakse sa završenim sveučilišnim diplomskim studijem, ministar može odobriti specijalizaciju za vlastite potrebe, za potrebe ministarstva, ministarstva nadležnog za obranu, ministarstva nadležnog za pravosuđe, ministarstva nadležnog za unutarnje poslove, ministarstva nadležnog za obitelj i branitelje, ministarstva nadležnog za znanost i obrazovanje, ministarstva nadležnog za okoliš, Državnog zavoda za radiološku i nuklearnu sigurnost, Agencije za lijekove i medicinske proizvode, Agencije za kvalitetu i akreditaciju u zdravstvu, fakulteta zdravstvenog usmjerenja, znanstvenih pravnih osoba, pravnih osoba koje obavljaju proizvodnju i promet lijekova i medicinskih proizvoda, pravnih osoba koje obavljaju poslove zdravstvenog osiguranja te upravnih tijela jedinica područne (regionalne) samouprave nadležnih za zdravstvo.
Odobrenje za specijalizaciju (i užu specijalizaciju) daje ministar na temelju godišnjeg plana potrebnih specijalizacija i užih specijalizacija koji donosi na prijedlog zdravstvenih ustanova, Zavoda i nadležne komore.
Odobrenje iz stavka 3. ovoga članka daje se rješenjem protiv kojeg nije dopuštena žalba, već se protiv toga rješenja može pokrenuti upravni spor.
Specijalizacije i uže specijalizacije mogu se obavljati samo u ovlaštenim zdravstvenim ustanovama i trgovačkim društvima, odnosno kod ovlaštenih zdravstvenih radnika koji obavljaju privatnu praksu.
Ministar pravilnikom utvrđuje mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkog ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije te određuje ovlaštene zdravstvene ustanove, trgovačka društva i zdravstvene radnike koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.
Za potrebe ljekarničke djelatnosti dio specijalizacije može se obavljati kod pravnih osoba koje provode proizvodnju ili kontrolu lijekova.«
8.1. Ustavni sud napominje da je ZoZZ:150/08-154/14 izmijenjen Uredbom o izmjenama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 70/16.). Međutim, tom Uredbom nisu izmijenjeni članci 139. i 140. ZoZZ-a:150/80-154/14.
8.2. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka, za ZoZZ:150/08-154/14 i njegovu izmjenu iz 2016. koristit će se kratica: ZoZZ:150/08-70/16.
V. DIREKTIVA 2005/36/EZ I DIREKTIVA 2013/55/EU
a) Direktiva 2005/36/EZ
9. U svom očitovanju Ministarstvo zdravlja pozvalo se na Direktivu 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća (»Službeni list Europske unije« L 255 svezak 48 od 7. rujna 2005.).
Iz preambule Direktive 2005/36/EZ razvidno je da je njezina svrha jamstvo osobama koje su stekle stručne kvalifikacije u jednoj od država članica (Europske unije), pristup istoj profesiji i jednaka prava u drugoj državi članici (točka 3.); omogućavanje državama članicama da u skladu s vlastitim pravilima priznaju državljanima trećih zemalja stručne kvalifikacije stečene izvan područja Europske unije (točka 10.); reguliranje pitanja priznavanja stručnih kvalifikacija stečenih u drugim državama članicama (točka 12.).
Članci 1., 25., 26., 27., 28., 29. i 30. Direktive 2005/36/EZ glase:
»Članak 1.
Svrha
Ovom se Direktivom utvrđuju pravila za pristup i obavljanje profesije, na temelju kojih države članice koje pristup reguliranim profesijama i njihovo obavljanje na svom državnom području uvjetuju posjedovanjem određenih stručnih kvalifikacija (dalje u tekstu 'država članica domaćin') priznaju stručne kvalifikacije stečene u drugim državama članicama (dalje u tekstu 'matična država članica'), koje nositelju omogućuju obavljanje iste profesije kao u matičnoj državi članici.«
»Članak 25.
Specijalističko medicinsko usavršavanje
1. Za pristupanje specijalističkom medicinskom usavršavanju zahtijeva se da je završen i potvrđen šestogodišnji studij kao dio programa osposobljavanja iz članka 24., tijekom kojega je polaznik stekao odgovarajuće znanje iz osnovne medicine.
2. Specijalističko medicinsko usavršavanje obuhvaća teoretsko i praktično usavršavanje na sveučilištu ili u kliničkoj bolnici ili, prema potrebi, u zdravstvenoj ustanovi koju su u tu svrhu ovlastile nadležne vlasti ili tijela.
Države članice osiguravaju da minimalno trajanje specijalističkog medicinskog tečaja usavršavanja iz točke 5.1.3. Priloga V. nije kraće od trajanja predviđenog u toj točki. Usavršavanje se odvija pod nadzorom nadležnih vlasti ili tijela. Ono uključuje osobno sudjelovanje liječnika specijalizanta u djelatnostima i odgovornostima koje proizlaze iz tih usluga.
3. Usavršavanje se provodi u punoj satnici u posebnim ustanovama koje priznaju nadležne vlasti. Ono obuhvaća sudjelovanje u svim medicinskim djelatnostima odjela na kojemu se usavršavanje odvija, uključujući dežurstva, tako da specijalizant posvećuje sve svoje profesionalne djelatnosti svojem praktičnom i teoretskom usavršavanju tijekom cijelog radnog tjedna i čitave godine, u skladu s uvjetima koje su utvrdila nadležna tijela. Sukladno tome, na tim se radnim mjestima dobiva primjerena naknada za rad.
4. Države članice za izdavanje dokaza o specijalističkom medicinskom usavršavanju zahtijevaju posjedovanje dokaza o osnovnom medicinskom osposobljavanju iz točke 5.1.1. Priloga V.
5. Minimalna razdoblja usavršavanja iz točke 5.1.3. Priloga V. mogu se izmijeniti u skladu s postupkom iz članka 58. stavka 2., radi njihovog usklađivanja sa znanstvenim i tehničkim napretkom.
Članak 26.
Vrste specijalističkog medicinskog usavršavanja
Dokaz o formalnoj osposobljenosti za liječnika specijalista iz članka 21. jest dokaz koji su izdale nadležne vlasti ili tijela iz točke 5.1.2. Priloga V. za dotično specijalističko usavršavanje, a koji odgovara profesionalnim nazivima koji se koriste u različitim državama članicama i navedeni su u točki 5.1.3. Priloga V.
O uključivanju u točku 5.1.3. Priloga V. novih medicinskih specijalizacija koje su zajedničke u najmanje dvije petine država članica može se odlučivati u skladu s postupkom iz članka 58. stavka 2., radi ažuriranja ove Direktive u svjetlu promjena u nacionalnom zakonodavstvu.
Članak 27.
Stečena prava liječnika specijalista
1. Država članica domaćin može od liječnika specijalista, čije je izvanredno specijalističko medicinsko usavršavanje bilo uređeno zakonskim i drugim propisima koji su na snazi od 20. lipnja 1975., a koji su započeli svoje specijalističko usavršavanje najkasnije do 31. prosinca 1983., zahtijevati da svojim dokazima o formalnoj osposobljenosti prilože potvrdu u kojoj je navedeno da su oni stvarno i zakonito obavljali odgovarajuće djelatnosti najmanje tri uzastopne godine tijekom pet godina koje su prethodile izdavanju te potvrde.
2. Svaka država članica priznaje kvalifikaciju liječnika specijalista koja je u Španjolskoj dodijeljena liječnicima koji su završili svoje specijalističko usavršavanje prije 1. siječnja 1995., čak i kad to usavršavanje ne zadovoljava minimalne uvjete usavršavanja predviđenog u članku 25., ako je dokazu o toj kvalifikaciji priložena svjedodžba, koju su izdale nadležne španjolske vlasti i koja potvrđuje da je ta osoba položila ispit iz posebnog specijalističkog usavršavanja koji je održan u skladu s izvanrednim mjerama u vezi s priznavanjem, utvrđenima Kraljevskom uredbom 1497/99., kako bi se provjerilo je li stupanj znanja i vještina takve osobe usporediv sa znanjem i vještinama liječnika koji posjeduju dokaz o kvalifikaciji za liječnika specijalista, koji je za Španjolsku utvrđen u točkama 5.1.2. i 5.1.3. Priloga V.
3. Svaka država članica koja je ukinula svoje zakone i druge propise koji se odnose na dodjeljivanje dokaza o formalnoj osposobljenosti za liječnika specijalista iz točaka 5.1.2. i 5.1.3. Priloga V. i koja je usvojila mjere koje se odnose na stečena prava koja pripadaju njezinim državljanima, priznaje državljanima drugih država članica pravo da iskoriste te mjere ako su ti dokazi o formalnoj osposobljenosti izdani prije datuma kad je država članica domaćin prestala izdavati takve dokaze za specijalizaciju o kojoj je riječ.
Datumi stavljanja izvan snage tih propisa navedeni su u točki 5.1.3. Priloga V.
Članak 28.
Posebno usavršavanje iz opće medicine
1. Za pristupanje posebnom usavršavanje iz opće medicine zahtijeva se da je završen i potvrđen šestogodišnji studij kao dio programa osposobljavanja iz članka 24.
2. Posebno usavršavanje iz opće medicine, na temelju kojeg se dodjeljuju dokazi o formalnoj osposobljenosti koji su izdani prije 1. siječnja 2006., traje najmanje dvije godine u punoj nastavnoj satnici. Ako je dokaz o formalnoj osposobljenosti izdan nakon tog dana, osposobljavanje traje najmanje tri godine u punoj nastavnoj satnici.
Ako program usavršavanje iz članka 24. obuhvaća praktično usavršavanje koje se odvija u ovlaštenoj bolnici s odgovarajućom opremom i uslugama opće medicine ili u sklopu ovlaštene ambulante opće medicine ili ovlaštenog doma zdravlja u kojemu liječnici pružaju primarnu zdravstvenu zaštitu, trajanje tog praktičnog usavršavanja može se, do najviše godinu dana, uključiti u razdoblje iz prvog podstavka za potvrde o osposobljenosti koje su izdane 1. siječnja 2006. ili nakon tog dana.
Mogućnost koja je predviđena u drugom podstavku dostupna je samo onim državama članicama u kojima je posebno usavršavanje iz opće medicine trajalo dvije godine od 1. siječnja 2001.
3. Posebno usavršavanje iz opće medicine odvija se u punoj nastavnoj satnici, pod nadzorom nadležnih vlasti ili tijela. Više je praktične nego teoretske prirode.
Praktično usavršavanje odvija se, s jedne strane, u razdoblju od najmanje šest mjeseci u ovlaštenoj bolnici s odgovarajućom opremom i uslugama i, s druge strane, u razdoblju od najmanje šest mjeseci u sklopu ovlaštene ambulante opće medicine ili ovlaštenog doma zdravlja u kojemu liječnici pružaju primarnu zdravstvenu zaštitu.
Praktično usavršavanje odvija se u suradnji s drugim zdravstvenim ustanovama ili strukturama koje se bave općom medicinom. Međutim, ne dovodeći u pitanje minimalna razdoblja navedena u drugom podstavku, praktično usavršavanje može se odvijati tijekom razdoblja od najviše šest mjeseci u drugim ovlaštenim ustanovama ili zdravstvenim strukturama koje se bave općom medicinom.
Usavršavanje zahtijeva da polaznik osobno sudjeluje u profesionalnim djelatnostima i odgovornostima osoba s kojima radi.
4. Kao uvjet za izdavanje dokaza o formalnoj osposobljenosti iz opće medicine, države članice zahtijevaju posjedovanje dokaza o formalnoj osposobljenosti iz osnovne medicinske osposobljenosti iz točke 5.1.1. Priloga V.
5. Države članice mogu izdati dokaze o formalnoj osposobljenosti iz točke 5.1.4. Priloga V. liječniku koji nije završio usavršavanje predviđeno ovim člankom, ali je završio drukčije, dodatno usavršavanje, koje potvrđuju dokazi o formalnoj osposobljenosti koje su izdala nadležna tijela u državi članici. Međutim, ona ne smiju dodjeljivati dokaze o formalnoj osposobljenosti osim ako se tim dokazima potvrđuje znanje koje je po kakvoći na istovjetnom stupnju kao znanje stečeno osposobljavanjem koje je predviđeno ovim člankom.
Države članice, između ostalog, određuju opseg u kojemu dodatno usavršavanje i stručno iskustvo koje je podnositelj već stekao mogu zamijeniti usavršavanje predviđeno ovim člankom.
Države članice mogu izdati dokaze o formalnoj osposobljenosti iz točke 5.1.4. Priloga V. samo ako je podnositelj stekao najmanje šestomjesečno iskustvo iz opće medicine u ambulanti opće medicine ili u domu zdravlja u kojemu liječnici pružaju primarnu zdravstvenu zaštitu onih vrsta koje su navedene u stavku 3.
Članak 29.
Obavljanje profesije liječnika opće medicine
Svaka država članica, u skladu s odredbama koje se odnose na stečena prava, za obavljanje djelatnosti liječnika opće medicine u okviru svojeg nacionalnog sustava socijalne sigurnosti zahtijeva posjedovanje dokaza o formalnoj osposobljenosti iz točke 5.1.4. Priloga V.
Države članice mogu od ovog uvjeta izuzeti osobe koje su trenutačno uključene u posebno usavršavanje iz opće medicine.
Članak 30.
Stečena prava liječnika opće medicine
1. Svaka država članica određuje stečena prava. Međutim, ona kao stečeno pravo mora priznati pravo obavljanja djelatnosti liječnika opće medicine u okviru svojeg nacionalnog sustava socijalne sigurnosti, bez dokaza o formalnoj osposobljenosti iz točke 5.1.4. Priloga V., svim liječnicima koji na referentni datum naveden u toj točki imaju to pravo na temelju odredaba koje vrijede za liječničku profesiju i omogućuju pristup profesionalnim djelatnostima liječnika s osnovnom osposobljenošću, te koji na taj datum imaju poslovni nastan na njezinom državnom području, u skladu s odredbama članka 21. ili članka 23.
Nadležne vlasti svake države članice na zahtjev izdaju potvrdu o pravu na obavljanje djelatnosti liječnika opće medicine u okviru njihovih nacionalnih sustava socijalne sigurnosti, bez dokaza iz točke 5.1.4. Priloga V., liječnicima koji imaju stečena prava u skladu s prvim podstavkom.
2. Svaka država članica priznaje potvrde iz drugog podstavka stavka 1., koje su države članice izdale državljanima drugih država članica i takvim potvrdama priznaje jednaku valjanost na svojem državnom području kao dokazu o formalnoj osposobljenosti koje ona izdaje, a kojima dozvoljava obavljanje djelatnosti liječnika opće medicine u okviru svojeg nacionalnog sustava socijalne sigurnosti.«
b) Direktiva 2013/55/EU
9.1. Direktiva 2005/36/EZ izmijenjena je i dopunjena Direktivom 2013/55 Europskog parlamenta i Vijeća (»Službeni list Europske unije« L 354 svezak 56 od 28. prosinca 2013.).
Relevantni dijelovi Direktive 2013/55/EU glase:
»1. U članku 1. dodaje se sljedeći stavak:
'Ovom Direktivom također se utvrđuju propisi o djelomičnom pristupu reguliranoj profesiji i priznavanju stručnih pripravništava obavljenih u drugoj državi članici.'
19. Članak 25. mijenja se kako se slijedi:
(a) stavak 1. zamjenjuje se sljedećim:
'1. Za pristupanje specijalističkom medicinskom usavršavanju zahtijeva se da je završen i priznat program osnovnog medicinskog osposobljavanja iz članka 24. stavka 2., tijekom kojeg je polaznik stekao odgovarajuće osnovno medicinsko znanje.';
(b) umeće se sljedeći stavak:
'3.a Države članice mogu u nacionalnom zakonodavstvu predvidjeti djelomična izuzeća od dijelova specijalističkog medicinskog tečaja usavršavanja iz Priloga V. točke 5.1.3., koja se trebaju primjenjivati za svaki slučaj posebno, ako je navedeni dio osposobljavanja već pohađan u okviru drugog specijalističkog tečaja usavršavanja iz Priloga V. točke 5.1.3. i ako je stručnjak već stekao profesionalnu kvalifikaciju u jednoj od država članica. Države članice osiguravaju da odobreno izuzeće vrijedi za najviše polovicu minimalnog trajanja specijalističkog medicinskog tečaja usavršavanja o kojem je riječ.
Svaka država članica obavješćuje Komisiju i druge države članice o relevantnom nacionalnom zakonodavstvu za bilo koja takva djelomična izuzeća.';
(c) stavak 5. zamjenjuje se sljedećim:
'5. Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 57.c radi prilagodbe minimalnog trajanja usavršavanja iz Priloga V. točke 5.1.3. znanstvenom i tehnološkom napretku.'
20. U članku 26. drugi stavak zamjenjuje se sljedećim:
'Kako bi se propisno uzele u obzir promjene u nacionalnom zakonodavstvu te s ciljem ažuriranja ove Direktive, Komisija je ovlaštena donijeti delegirane akte u skladu s člankom 57.c o uključivanju u Prilog V. točku 5.1.3. novih medicinskih specijalizacija koje su zajedničke najmanje dvjema petinama država članica.'
21. U članku 27. umeće se sljedeći stavak:
'2.a Države članice priznaju kvalifikaciju liječnika specijalista navedenu u Prilogu V. točkama 5.1.2. i 5.1.3. koja je u Italiji dodijeljena liječnicima koji su započeli svoje specijalističko usavršavanje nakon 31. prosinca 1983. i prije 1. siječnja 1991., usprkos tome što to usavršavanje ne zadovoljava sve uvjete usavršavanja predviđene u članku 25., ako je dokazu o toj kvalifikaciji priložena svjedodžba koju su izdale nadležne talijanske vlasti i koja potvrđuje da je taj liječnik u Italiji učinkovito i zakonito obavljao djelatnost liječnika specijalista u istom specijalističkom području o kojem je riječ najmanje sedam godina za redom u razdoblju od deset godina prije njezinog izdavanja.'
22. U članku 28. stavak 1. zamjenjuje se sljedećim:
'1. Za pristupanje posebnom usavršavanju iz opće medicine zahtijeva se da je završen i priznat program osnovnog medicinskog osposobljavanja iz članka 24. stavka 2., tijekom kojeg je polaznik stekao odgovarajuće osnovno medicinsko znanje.'«
VI. PRENOŠENJE DIREKTIVA 2005/36/EZ I 2013/55/EU U HRVATSKI PRAVNI POREDAK
10. U vezi Direktive 2005/36/EZ Ustavni sud napominje da je ona prenašana u hrvatski pravni poredak tri puta u tri različita zakona.
a) ZoRP:124/09 i njegove dopune i izmjene
11. Prvi puta je Direktiva 2005/36/EZ prenesena u hrvatski pravni poredak Zakonom o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 124/09.; u daljnjem tekstu: ZoRP:124/09).
Člankom 1. stavkom 1., člankom 3. alinejom 16., člankom 28., člankom 73. stavkom 6. i člankom 77. ZoRP-a:124/09 bilo je propisano:
»OPĆE ODREDBE
Članak 1.
(1) Ovim se Zakonom uređuju minimalni uvjeti osposobljavanja u Republici Hrvatskoj za pristup i obavljanje profesija doktora medicine, doktora medicine specijalista, doktora dentalne medicine, doktora dentalne medicine specijalista, medicinskih sestara za djelatnost opće zdravstvene njege, primalja, magistara farmacije, veterinara i arhitekata, kao i priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija sukladno Direktivi iz članka 3. podstavka 16. ovoga Zakona, uključujući sustav priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija za obavljanje reguliranih profesija u Republici Hrvatskoj u svrhu ostvarivanja prava na poslovni nastan, slobodu pružanja usluga na privremenoj i povremenoj osnovi u Republici Hrvatskoj na temelju inozemnih stručnih kvalifikacija te postupak priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija.
(…)«
»Članak 3.
U ovom Zakonu u uporabi su pojmovi sa sljedećim značenjem:
(...)
Direktiva Direktiva 2005/36/EC Europskog parlamenta i Vijeća o priznavanju stručnih kvalifikacija od 7. rujna 2005. godine, kako je izmijenjena i dopunjena (u daljnjem tekstu: Direktiva).«
»Članak 28.
(1) Specijalističko usavršavanje doktora medicine uvjetovano je:
– posjedovanjem dokaza o priznatom sveučilišnom studiju medicine iz članka 26. ovoga Zakona, i
– ispunjavanjem minimalnih uvjeta specijalističkog usavršavanja.
(2) Minimalne uvjete za obavljanje specijalističkog usavršavanja doktora medicine propisuje ministar nadležan za zdravstvo pravilnikom iz članka 76. stavka 3. ovoga Zakona.«
»Članak 73.
(…)
(6) Ministar nadležan za zdravstvo donijet će Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora dentalne medicine iz članaka 28. stavka 2. i članka 33. stavka 2. ovoga Zakona, u roku od 6 mjeseci od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.
(…)«
»Članak 77.
Ovaj Zakon stupa na snagu osmoga dana od dana objave u 'Narodnim novinama', osim odredbi glave II., članaka 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., članka 20. stavka 1., članaka 21., 22., 23. i 24., te odredbi glave IV. i V. ovoga Zakona koje stupaju na snagu danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.«
ZoRP:124/09 je stupio na snagu 24. listopada 2009., tj. osmog dana od dana objave u (»Narodnim novinama« broj 124 od 16. listopada 2009.
Međutim, tog dana nije u cijelosti stupio na snagu jer su njegovi dijelovi, tj. glava II. – Pružanje usluga na privremenoj i povremenoj osnovi na temelju inozemnih stručnih kvalifikacija, članci 12., 13., 14., 15., 16., 17., 18., 19., 20. stavak 1., 21., 22., 23. i 24. glave III. – Priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija u svrhu ostvarivanja prava na poslovni nastan, te glava IV. – Stručne kvalifikacije za obavljanje reguliranih profesija prema Direktivi 2005/36/EZ i glava V. – Korištenje profesionalnih naziva i naziva stečenih nakon završetka visokog obrazovanja, stupili na snagu 1. srpnja 2013., tj. danom pristupanja Republike Hrvatske Europskoj uniji.
Dakle, u hrvatskom pravnom sustavu Direktiva 2005/36/EZ se primjenjuje od 1. srpnja 2013.
11.1. ZoRP:124/09 izmijenjen je i dopunjen dva puta i to:
– prvi puta Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 45/11.; u daljnjem tekstu: ZIDZoRP:45/11) i
– drugi puta Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 74/14.; u daljnjem tekstu: ZIDZoRP:74/14).
Članak 2. ZIDZoRP-a:45/11 glasi:
»Članak 2.
U članku 28. stavku 2. riječi: 'članka 76. stavka 3.' zamjenjuju se riječima: 'članka 73. stavka 6.'«
Članak 1. ZIDZoRP:74/14. glasi:
»Članak 1.
U Zakonu o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', br. 124/09. i 45/11.) iza članka 1. dodaje se članak 1.a koji glasi:
'Članak 1.a
Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2005/36/EZ Europskoga parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (Tekst od važnosti za Europski gospodarski prostor) (SL L 255, 30/9/2005).'«
11.2. Budući da je Direktiva 2005/36/EZ prenesena u hrvatski pravni poredak već stupanjem na snagu ZoRP-a:124/09, Ustavni sud ocjenjuje da njezino ponovno pojašnjenje člankom 1. ZIDZoRP-a:74/14 (dodavanjem članka 19. ZoRP-u:124/09) ima samo deklaratorno značenje.
11.3. Za potrebe ovog ustavnosudskog postupka za ZoRP:124/09 i njegove dopune i izmjene koristit će se kratica: ZoRP:124/09-74/14.
b) Zakon o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2013.
12. Drugi puta je Direktiva 2005/36/EZ u hrvatski pravni poredak prenesena Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti (»Narodne novine« broj 82 od 30. lipnja 2013.), članak 2. kojeg glasi:
»Članak 2.
Iza članka 1. dodaje se članak 1.a koji glasi:
'Članak 1.a
Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenose sljedeće direktive:
– Direktiva 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (SL L 255, 4.4.2008.),
– Direktiva 2011/24/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 9. ožujka 2011. o primjeni prava pacijenata u prekograničnoj zdravstvenoj zaštiti (SL L 88, 4.4.2011.),
– Direktiva Vijeća 2010/32/EU od 10. svibnja 2010. o provođenju Okvirnog sporazuma o sprječavanju ozljeda oštrim predmetima u bolničkom sektoru i zdravstvu koji su sklopili HOSPEEM i EPSU (SL L 134, 1.6.2010.).'«
c) ZoRP:82/15
13. Treći puta je Direktiva2005/36/EZ prenesena u hrvatski pravni poredak 1. kolovoza 2015. kada je stupio na snagu Zakon o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija (»Narodne novine« broj 82/15.; u daljnjem tekstu: ZoRP:82/15). Ovaj puta je Direktiva 2005/36/EZ prenesena je u hrvatski pravni poredak s izmjenama i dopunama izvršenim Direktivom 2013/55/EU.
Članak 1. stavak 1., članak 2., članak 25. i članak 91. ZoRP-a:82/15 glase:
»I. OPĆE ODREDBE
Članak 1.
(1) Ovim se Zakonom utvrđuju minimalni uvjeti osposobljavanja u Republici Hrvatskoj za pristup i obavljanje profesija doktora medicine, doktora medicine specijalista, doktora dentalne medicine, doktora dentalne medicine specijalista, medicinskih sestara odgovornih za djelatnost opće njege, primalja, magistara farmacije, doktora veterinarske medicine i arhitekata, kao i priznavanje inozemnih stručnih kvalifikacija, uključujući sustav priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija za obavljanje reguliranih profesija u Republici Hrvatskoj u svrhu ostvarivanja prava na poslovni nastan, slobodu pružanja usluga na privremenoj i povremenoj osnovi u Republici Hrvatskoj na temelju inozemnih stručnih kvalifikacija te postupak priznavanja inozemnih stručnih kvalifikacija i priznavanje stručnih kvalifikacija na temelju zajedničkih kompetencijskih standarda te uspostavu i funkcioniranje Europske profesionalne kartice.
(…)«
»Članak 2.
Ovim se Zakonom u pravni poredak Republike Hrvatske prenosi Direktiva 2005/36/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 7. rujna 2005. o priznavanju stručnih kvalifikacija (Tekst značajan za EGP) (SL L 255, 30.9.2005.) kako je zadnje izmijenjena i dopunjena Direktivom 2013/55/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 20. studenoga 2013. o izmjeni Direktive 2005/36/EZ o priznavanju stručnih kvalifikacija i Uredbe (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta ('Uredba IMI') (Tekst značajan za EGP) (SL L 354, 28. 12. 2013).«
»Članak 25.
(1) Specijalističko usavršavanje doktora medicine uvjetovano je:
a) posjedovanjem dokaza o završenom i priznatom programu sveučilišnog studija medicine iz članka 23. stavka 2. ovoga Zakona u kojem je polaznik stekao potrebna znanja za obavljanje profesije doktora medicine i
b) ispunjavanjem minimalnih uvjeta specijalističkog usavršavanja.
(2) Specijalističko usavršavanje sadržava teorijski i praktični program usavršavanja koji se provodi u tijelu ili ustanovi koju je ovlastilo ministarstvo nadležno za zdravlje. Program specijalističkog usavršavanja doktora medicine traje najmanje u vremenskom razdoblju programa iz Priloga V. točke 5.1.3. Direktive.
(3) Specijalističko usavršavanje doktora medicine odvija se pod nadzorom ministarstva nadležnog za zdravlje. Specijalizant sudjeluje u aktivnostima i odgovornostima predviđenim programom specijalizacije. Specijalističko usavršavanje obavlja se u punoj satnici i punom opsegu u tijelu ili ustanovi koju je ovlastilo ministarstvo nadležno za zdravlje. Teorijski dio programa obavlja se u punoj satnici i punom opsegu na medicinskom fakultetu. Specijalističko usavršavanje uključuje i dežurstva specijalizanta u dijelu programa koji je predmet specijalizacije te je obvezan provoditi i sve aktivnosti predviđene programom.
(4) Minimalne uvjete za obavljanje specijalističkog usavršavanja doktora medicine propisuje pravilnikom ministar nadležan za zdravlje.
(5) Ministar nadležan za zdravlje može pravilnikom iz stavka 4. ovoga članka predvidjeti djelomično izuzeće od dijelova programa specijalističkog usavršavanja doktora medicine iz Priloga V. točke 5.1.3. Direktive. Izuzeće se primjenjuje za svaki slučaj posebno, ako je navedeni dio programa specijalističkog usavršavanja već obavljen u okviru drugog programa specijalističkog usavršavanja iz Priloga V. točke 5.1.3. Direktive i ako je doktor medicine specijalist stekao specijalističku kvalifikaciju u skladu s programom upisanim u Prilogu V. točki 5.1.3. Direktive u Republici Hrvatskoj ili u jednoj od država članica.
(6) Izuzeće iz stavka 5. ovoga članka može se odobriti za najviše polovinu minimalnog trajanja programa specijalističkog usavršavanja doktora medicine.«
»Članak 91.
(1) Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora dentalne medicine doneseni na temelju Zakona o reguliranim profesijama i priznavanju inozemnih stručnih kvalifikacija ('Narodne novine', br. 124/09., 45/11. i 74/14.) ostaju na snazi do donošenja novih sukladno odredbama ovoga Zakona.
(2) Ministar nadležan za zdravlje donijet će pravilnike iz članka 25. stavka 4. i članka 30. stavka 3. ovoga Zakona u roku od tri mjeseca od dana stupanja na snagu ovoga Zakona.«
VII. OCJENA USTAVNOG SUDA
a) Za provedbu kojeg zakona je donesen Pravilnik:116/15?
14. S obzirom da je u pojašnjenju Ministarstva zdravlja navedeno da je Pravilnik:116/15 donesen u svrhu provedbe ZoZZ-a:150/08-154/14, ZoRP-a:124/09-74/14 i ZoRP-a:82/15 (vidi točku 6.1. ove odluke), Ustavni sud smatra da je prije svega potrebno odgovoriti na pitanje za provedbu kojeg zakona je donesen Pravilnik:116/15.
14.1. U uvodu Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (»Narodne novine« broj 100/11.) navedeno je:
»Na temelju članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti ('Narodne novine' br. 150/08, 71/10, 139/10, 22/11 i 84/11) ministar zdravstva i socijalne skrbi donosi
PRAVILNIK O SPECIJALISTIČKOM USAVRŠAVANJU DOKTORA MEDICINE«
14.2. U uvodima svih pravilnika o izmjenama i dopunama Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine (u koje spada i Pravilnik:116/15), objavljenih u (»Narodnim novinama« broj 133/11., 54/12., 49/13., 139/14., 116/15., 62/16., 69/16. i 6/17., navedeno je da ih je nadležni ministar donio na temelju članaka 139. stavka 2. i 140. stavka 6. Zakona o zdravstvenoj zaštiti – uz naznaku brojeva (»Narodnih novina« u kojima su (nakon (»Narodnih novina« broj 84/11.) objavljene naknadne izmjene i dopune tog zakona.
Ni u uvodu Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine niti u uvodima pravilnika o njegovim izmjenama i dopunama nije navedeno da su doneseni na temelju ZoRP-a:124/09-74/14 ili ZoRP-a:82/15.
14.3. Zahtjev pravne sigurnosti kao sastavnice vladavine prava – jedne od najviših vrednota ustavnog poretka Republike Hrvatske i temelja za tumačenje Ustava, propisane člankom 3. Ustava, pretpostavlja da adresati drugog propisa iz njegova teksta sa sigurnošću mogu saznati za provedbu kojeg zakona je donesen.
Stoga kada nadležni ministar (ili druga zakonom ovlaštena osoba) donese drugi propis za provedbu dva ili više zakona, ali to u tom propisu propusti navesti, adresati drugog propisa nisu dužni ispitivati je li on donesen i radi provedbe nekog drugog zakona osim onoga u njemu navedenog.
U tom slučaju razumno je zaključiti kako adresati pravne norme imaju legitimno očekivanje da je drugi propis donesen za provedbu zakona koji je u njemu naveden kao njegov temelj.
S obzirom da je u uvodima Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine i njegovim naknadnim izmjenama i dopunama navedeno kako su doneseni na temelju Zakona o zdravstvenoj zaštiti, Ustavni sud smatra da je Pravilnik:116/15 donesen radi provedbe navedenog zakona.
b) Postoje li pretpostavke za odlučivanje o biti stvari u konkretnom slučaju?
15. Ustavni sud podsjeća da prestankom važenja nekog zakona prestaju postojati i pretpostavke za važenje propisa donesenih radi izvršenja i/ili provedbe tog zakona.
15.1. U konkretnom slučaju Pravilnik:116/15 je drugi propis donesen radi provedbe ZoZZ-a:150/08-70/16.
Nakon stupanja na snagu ZoZZ-a:150/08-70/16, 24. listopada 2009. stupio je na snagu ZoRP:124/09 (koji je u punom obimu stupio na snagu 1. srpnja 2013. – vidi točku 11. ove odluke).
Potom je 1. kolovoza 2015. stupio na snagu ZoRP:82/15, a prestao je važiti ZoRP:124/09-74/14.
Ni ZoRP:124/09-74/14 (članci 73. do 77.) ni ZoRP:82/15 (članci 87. do 98.) nisu izrijekom propisali da njihovim stupanjem na snagu prestaje važiti ZoZZ:150/08-70/16.
Međutim, sva tri navedena zakona uređuju pitanje specijalizacije doktora medicine.
Stoga, Ustavni sud smatra odlučnim utvrditi je li u konkretnom slučaju došlo do primjene načela lex posterior derogat legi priori, a time i do prestanka postojanja pretpostavki za važenje Pravilnika:116/15.
Imajući u vidu sadržaj članaka 139. i 140. ZoZZ-a:150/08-70/16., članka 28. ZoRP-a:124/09-74/14 i članka 25. ZoRP-a:82/15, kao i članaka 25. do 30. Direktive 2013/55/EU (vidi točke 8., 9., 9.1., 11., 11.1. i 13. ove odluke), Ustavni sud smatra da u navedenim propisima nije došlo do preklapanja sadržaja koji bi imali značenje derogiranja sadržaja prethodnog propisa, te da stoga u konkretnom slučaju nije došlo do primjene načela lex posterior derogat legi priori.
Stoga, Ustavni sud smatra da Pravilnik:116/15 nije prestao važiti.
15.2. U pogledu Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine na koji se poziva članak 73. stavak 6. ZoRP-a:124/09-74/14 (vidi točku 11. ove odluke) i na koji se poziva članak 91. stavak 1. ZoRP-a:82/15 (vidi točku 13. ove odluke), Ustavni sud, polazeći od utvrđenja navedenih u točkama 14.1. i 14.2. i pravnog stajališta navedenog u točki 14.3. ove odluke, smatra da nadležni ministar nije donio Pravilnik o specijalističkom usavršavanju doktora medicine koji bi bio provedbeni propis za ZoRP:124/09-74/14.
Ustavni sud ocjenjuje da propisivanje člankom 91. stavkom 1. ZoRP-a:82/15 produljenja važenja Pravilnika o specijalističkom usavršavanju doktora medicine donesenog na temelju (i radi provedbe) ZoRP-a:124/09-74/14 ne proizvodi pravne učinke u pogledu Pravilnika:116/15.
c) Stajalište Ustavnog suda o karakteru propisa za provedbu zakona i ovlasti državnog tijela za njihovo donošenje
16. Ustavni sud podsjeća da je donošenje propisa za provedbu zakona oblik normativne djelatnosti tijela državne uprave, budući da im zakoni izrijekom omogućavaju donošenje propisa podzakonske prirode (pravilnika, naredbi, naputaka).
Ova normativna funkcija ograničena je sljedećim: propisi koje donose moraju imati isključivo provedbeni karakter jer se njima osigurava provedba zakona i drugih propisa, za njihovo donošenje tijelo državne uprave mora biti izrijekom zakonom ovlašteno i mogu se donositi samo u granicama dane ovlasti (stajalište Ustavnog suda iz rješenja broj: U-I-38/2000 od 15. studenoga 2000.).
Dakle, pravilnik kao provedbeni propis samo razrađuje zakonske odredbe te se njegov donositelj mora kretati u okviru ovlaštenja koja su mu zakonom dana.
d) Ustavnosudsko pitanje u konkretnom slučaju
17. Ustavni sud smatra kako je u konkretnom slučaju prije svega potrebno odgovoriti na sljedeće pitanje: daje li ZoZZ:150/08-70/16 ovlaštenje nadležnom ministru da pravilnikom prizna doktorima medicine, specijalistima jedne specijalističke djelatnosti, kao stečena prava, kompetencije specijalista druge specijalističke djelatnosti; izjednači ih u nazivu, pravima i kompetencijama te odredi kako će se jednakovrijednost specijalističkog naziva utvrđivati rješenjima.
18. Iz članka 139. stavka 2. i članka 140. stavka 6. ZoZZ-a:150/08-70/16 razvidno je da je ovlast ministra nadležnog za zdravlje ograničena na donošenje pravilnika čiji se sadržaj odnosi na grane, trajanje i program specijalizacije, mjerila za prijam specijalizanata i način polaganja specijalističkih ispita, odnosno ispita iz uže specijalizacije, te određivanje ovlaštenih zdravstvenih ustanova, trgovačkih društava i zdravstvenih radnika koji obavljaju privatnu praksu za provođenje specijalističkog staža.
19. ZoZZ-om:150/08-70/16 nije dana ovlast ministru nadležnom za zdravlje da pravilnikom (generalno) prizna doktorima medicine, specijalistima jedne specijalističke djelatnosti, kao stečena prava, kompetencije specijalista druge specijalističke djelatnosti, izjednači ih u nazivu, pravima i kompetencijama te odredi kako će se jednakovrijednost specijalističkog naziva utvrđivati rješenjima.
20. S obzirom na to da se Ministarstvo u svom očitovanju pozvalo na Direktive 2005/36/EZ i 2013/55/EU, Ustavni sud je ispitao je li njima dana ovlast ministru zdravlja da pravilnikom (generalno) prizna doktorima medicine, specijalistima jedne specijalističke djelatnosti, kao stečena prava, kompetencije specijalista druge specijalističke djelatnosti, izjednači ih u nazivu, pravima i kompetencijama te odredi kako će se jednakovrijednost specijalističkog naziva utvrđivati rješenjima.
Ustavni sud utvrđuje da takva ovlast nije ministru zdravlja dana Direktivama 2005/36/EZ i 2013/55/EU koje su po drugi puta prenesene u hrvatski pravni poredak Zakonom o izmjenama i dopunama Zakona o zdravstvenoj zaštiti iz 2013. (vidi točke 10., 10.1. i 13. ove odluke).
21. Stoga, budući da je članak 24. Pravilnika:116/15 nesuglasan s člancima 3. i 5. stavkom 1. Ustava te s člancima 139. stavkom 2. i 140. stavkom 6. ZoZZ-a:150/08-70/16, Ustavni sud je na temelju članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona odlučio kao u točki I. izreke.
Točka II. izreke temelji se na članku 29. stavku 1. Ustavnog zakona.
Broj: U-II-13/2016
Zagreb, 11. srpnja 2017.
Predsjednik dr. sc. Miroslav Šeparović, v. r.
Izvor: http://narodne-novine.nn.hr/clanci/sluzbeni/2017_09_90_2126.html