- 1 -              U-zpz 7/2016-7

 

 

 

 

 

Broj: U-zpz 7/2016-7

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske u vijeću sastavljenom od sudaca Gordane Jalšovečki predsjednice vijeća, dr. sc. Jadranka Juga člana vijeća i suca izvjestitelja, Damira Kontreca člana vijeća, Ivana Mikšića člana vijeća i Goranke Barać-Ručević članice vijeća, u upravnom sporu tužitelja Hrvatske banke za obnovu i razvitak iz Z., protiv tuženika Povjerenika za informiranje iz Z., protiv rješenja tuženika Povjerenika za informiranje, Klasa: UP/II-008-07/14-01/219, Urbroj: 401-01/04-15-02 od 13. svibnja 2015., radi prava na pristup informacijama, odlučujući o zahtjevu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske broj GZ-DO-92/2015-7 od 11. ožujka 2016. za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-92/15-5 od 27. kolovoza 2015., u sjednici održanoj 20. studenoga 2018.,

 

 

p r e s u d i o   j e:

 

Odbija se zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude kao neosnovan.

 

 

Obrazloženje

 

Presudom Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-92/15-5 od 27. kolovoza 2015. odbijen je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/14-01/219, Urbroj: 401-01/04-15-02 od 13. svibnja 2015.

 

Protiv navedene presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske, Državno odvjetništvo Republike Hrvatske podnijelo je zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude zbog pogrešne primjene materijalnog prava i Zakona o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 25/13 – dalje: ZPPI), Zakona o Hrvatskoj banci za obnovu i razvitak ("Narodne novine", broj 138/06 i 25/13 – dalje: ZHBOR), Zakona o zaštiti osobnih podataka ("Narodne novine", broj 103/03, 118/06, 41/08, 130/11 i 106/12 – dalje: ZZOP), te povredi odredaba Ugovora o Europskoj uniji (dalje: UEU), Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU) i Konvencije o zaštiti osoba glede automatske obrade osnovnih podataka (Konvencija 108) i dodatnog Protokola uz Konvenciju 108 u vezi nadzornih tijela i međunarodne razmjene podataka.

 

U zahtjevu za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude predlaže se da Vrhovni sud Republike Hrvatske prihvati zahtjev protiv pravomoćne presude Visokog upravnog suda Republike Hrvatske broj UsII-92/15-5 od 27. kolovoza 2015. na način da temeljem odredbe čl. 78. st. 4. Zakona o upravnim sporovima ("Narodne novine", broj 20/10, 143/12 i 152/14 – dalje: ZUS) preinači presudu i usvoji tužbu tužitelja HBOR-a i poništi rješenje Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/14-01/219, Urbroj: 401-01/04-15-02 od 13. svibnja 2015., a podredno da ukine pobijanu presudu i predmet vrati na ponovno odlučivanje Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske.

 

Tuženik nije dostavio odgovor na zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude.

 

Zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude nije osnovan.

 

Vrhovni sud Republike Hrvatske na temelju odredbe čl. 78. st. 6. ZUS-a ispitao je pobijanu odluku samo u granicama zahtjeva.

 

Podnoseći tužbu protiv rješenja Povjerenika za informiranje Klasa: UP/II-008-07/14-01/219, Urbroj: 401-01/04-15-02 od 13. svibnja 2015. tužitelj je zatražio poništenje navedenog rješenja, kojim je poništeno rješenje Hrvatske banke za obnovu i razvitak broj 01/2014 od 12. ožujka 2014. i kojim se odobrava novinaru H. Š. dostava popisa fizičkih osoba kojima je HBOR isplatio honorare od siječnja 2010. do siječnja 2014., uključujući imena i prezimena fizičkih osoba, točne iznose i svrhu uplate te kojim se HBOR-u nalaže dostaviti tražene podatke u roku 8 dana od dana primitka rješenja. Tužitelj smatra da je navedeno rješenje nezakonito i to iz razloga što se na HBOR ne primjenjuje odredba čl. 16. st. 3. ZPPI. Ističe kako ZPPI ne definira pojam javnih sredstava u smislu tog zakona, a isto tako niti u drugim relevantnim propisima nema predmetne definicije javnih sredstava. Također navodi da je na snazi Zakon o transparentnosti troškova javnih sredstava ("Narodne novine", broj 72/13 i 47/14 – dalje: ZTTJS) kojim se uređuju financijski odnosi između određene skupine poduzetnika i tijela javne vlasti osiguravajući njihovu transparentnost. Istovremeno, da se tim zakonom vrši usklađivanje zakonodavstva Republike Hrvatske s pravnom stečevinom Europske unije i prenosi Direktiva Komisije 2006/111/EZ od 16. studenoga 2006. o transparentnosti financijskih odnosa između država članica i javnih poduzetnika, kao i o financijskoj transparentnosti unutar određenih poduzetnika. ZTTJS ne definira pojam javnih sredstava, međutim da se na stranicama Ministarstva financija Republike Hrvatske nalazi tumačenje istog Ministarstva iz kojeg se može zaključiti kako bi se javnim sredstvima smatrala ona sredstva tijela javne vlasti kojima se davanjem povoljnih zajmova, odricanjem od dobiti ili naplate obveza i drugim načinima, korisnicima tih sredstava daje određena prednost na tržištu. Stoga tužitelj smatra da predmetni zahtjev za informaciju o honorarima se odnosi na dostavu podataka koji nisu obuhvaćeni pojmom javnih sredstava prema stajalištu Ministarstva financija Republike Hrvatske te je predmetno rješenje donijeto na temelju čl. 16. st. 3. ZPPI-a nezakonito.

 

Tužitelj u tužbi također ističe da nije jasno da li je u žalbenom postupku doista ispitan test razmjernosti javnog interesa sukladno čl. 25. st. 5. ZPPI-a te je stoga obrazloženje pobijanog rješenja nejasno odnosno nije sukladno odredbi čl. 120. st. 2. Zakona o općem upravnom  postupku  ("Narodne novine", broj 47/09 – dalje: ZOUP) u vezi s čl. 98. st. 5. ZUP-a. Tužitelj ističe da je zaštita osobnih podataka zajamčena Ustavom Republike Hrvatske ("Narodne novine", broj 56/90, 135/97, 8/98, 113/00, 124/00, 28/01, 41/01, 55/01, 76/10, 85/10 i 5/14 – dalje: Ustav RH) te je prema čl. 37. st. 3. Ustava RH izrijekom zabranjena uporaba osobnih podataka suprotna utvrđenoj svrsi njihovog prikupljanja. U pogledu zaštite osobnih podataka tužitelj upućuje na odredbe ZZOP te Konvenciju 108 i Dodatni Protokol uz Konvenciju 108. Navedena Konvencija obvezuje ugovorne strane, a Republika Hrvatska je kao članica Vijeća Europe potpisnica te Konvencije, pa se propisi o zaštiti podataka primjenjuju u javnom i u privatnom sektoru djelatnosti. Tužitelj napominje da čak da je u žalbenom postupku i ispitana pravilna primjena testa razmjernosti i javnog interesa, u rješenju se ne navodi da je tuženik uzeo u obzir Ustav RH i ostale relevantne propise koji se odnose na zaštitu osobnih podataka, a koji propust bi utjecao na donošenje rješenja tuženika, budući ne bi bili uzeti u obzir svi relevantni propisi na obje strane suprotstavljenih interesa (interesa javnosti i interesa zaštite osobnih podataka).

 

Visoki Upravni sud Republike Hrvatske odbio je tužbeni zahtjev za poništenje rješenja Povjerenika za informiranje, pozivajući se na odredbe čl. 6. ZPPI, odnosno čl. 6., čl. 15. st. 2. toč. 4., čl. 16. st. 1. ZPPI, te čl. 15. st. 2. toč. 2., 3., 4., 5., 6. i 7. i st. 3. ZPPI. Visoki upravni sud Republike Hrvatske ocijenio je da je tuženik pravilno postupio kad je poništio navedeno rješenje i odobrio zainteresiranoj osobi pravo na pristup informacijama.

 

S pravnim shvaćanjem Visokog upravnog suda Republike Hrvatske u potpunosti se slaže i ovaj sud.

 

Prije svega valja istaknuti kako pravo na slobodu misli, slobodu mišljenja i izražavanja izrijekom jamče kako svi relevantni međunarodni dokumenti o ljudskim pravima i slobodama, tako i ustavi suvremenih demokratskih zemalja, među kojima je i Ustav RH. Opća deklaracija o pravima čovjeka u čl. 19. utvrđuje da svatko ima pravo na slobodu mišljenja i izražavanja, priznatog i Rezolucijom 59 Opće Skupštine Ujedinjenih naroda iz 1946., koje pravo obuhvaća slobodu zadržavanja mišljenja bez vanjskih pritisaka te slobodu traženja, primanja i širenja informacija i ideja putem bilo kojeg sredstva javnog priopćavanja i bez obzira na granice. Slobodu izražavanja slično proklamira i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima u čl. 19. Europske konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda te u čl. 10. jamči slobodu izražavanja koja obuhvaća slobodu mišljenja, primanja i širenja informacija i ideja, bez miješanja javne vlasti i bez obzira na granice.

 

Europski sud za ljudska prava razvio je praksu u ovom području, čime je sugerirao da pod određenim uvjetima okolnosti iz čl. 10. Konvencije impliciraju pravo pristupa dokumentima kojima raspolažu javne institucije i tijela.

 

Odredbom čl. 10. Konvencije ne sprječava države da podvrgnu režimu dozvola ustanove koje obavljaju djelatnosti radija ili televizije te kinematografsku djelatnost. Također, kako ostvarivanje tih sloboda obuhvaća dužnosti i odgovornosti, ono može biti podvrgnuto formalnostima, uvjetima, ograničenjima ili kaznama propisanim zakonom, koji su u demografskom društvu nužni radi interesa državne sigurnosti, teritorijalne cjelovitosti ili javnog reda i mira, radi sprječavanja nereda ili zločina, radi zaštite zdravlja ili morala, radi zaštite ugleda ili prava drugih, radi sprječavanja odavanja povjerljivih informacija ili radi očuvanja autoriteta i nepristranosti sudbene vlasti.

 

Po ocjeni ovog suda, javnost ima pravo dobiti informaciju od općeg interesa, a za svaku mjeru kojom se ograničava pristup informacijama moraju postojati osobito važni razlozi.

 

Pravo javnosti na pristup informacijama od općeg interesa ne jamči pravo pristupa svim službenim dokumentima. Prilikom procjene prava opravdanosti miješenja u to pravo potrebno je cijeniti je li miješanja razmjerno. Pritom se uzima u obzir svrha zbog koje se informacija traži, priroda informacije koja se traži, uloga podnositelja zahtjeva i je li informacija spremna i dostupna (tako i u predmetu Magyar Helsinki Bizottság protiv Mađarske).

 

Nadalje, u predmetu Rosianu v. Romania novinari su od Gradske uprave tražili podatke o raspolaganju javnim sredstvima. Pristup im je onemogućen, ali Europski sud za ljudska prava našao je povredu njihovog prava u čl. 10. Konvencije, te je ocijenio nužnim postojanje učinkovitih mehanizama da bi se osiguralo praktično i stvarno pravo na pristup javnim dokumentima.

 

U našem pravnom sustavu pravo na pristup informacijama uređeno je u ZPPI, te prema odredbi čl. 6. ZPPI informacije su dostupne svakoj domaćoj ili stranoj fizičkoj i pravnoj osobi u skladu s uvjetima i ograničenjima iz tog Zakona.

 

Člankom 15. st. 2. toč. 4. ZPPI propisano je da tijela javne vlasti mogu ograničiti pristup informacijama ako je informacija zaštićena zakonom kojim se uređuje područje zaštite osobnih podataka. Prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI propisano je da su informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne javnosti bez provođenja postupka iz st. 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

Prema odredbi čl. 2. st. 1. toč. 1. ZZOP propisano je da je osobni podatak svaka informacija koja se odnosi na identificiranu fizičku osobu ili fizičku osobu koja se može identificirati, osoba koja se može identificirati je osoba čiji se identitet može utvrditi izravno ili neizravno, posebno na osnovi identifikacijskog broja ili jednog ili više obilježja specifičnih za njezin fizički, psihološki, mentalni, gospodarski, kulturni ili socijalni identitet.

 

Prema odredbi čl. 7. st. 1. podstavak 1.-8. ZZOP propisani su pravni temelji prikupljanja i obrade osobnih podataka.

 

Prema čl. 11. st. 3. ZZOP propisano je da je zabranjeno davanje osobnih podataka na korištenje drugim primateljima za čiju obradu, odnosno korištenje nisu ovlašteni prema odredbama čl. 7. i čl. 8. st. 2. istog Zakona, te ako je svrha za koju se osobni podaci traže na korištenje suprotna odredbi čl. 6. st. 2. i 3. tog Zakona.

 

U konkretnom slučaju proizlazi da je novinar H. Š. iz Z. zahtjevom za pristup informacijama od 26. veljače 2014. zatražio od HBOR-a kao tijela javne vlasti popis fizičkih osoba kojima je HBOR platio honorare od siječnja 2010. do siječnja 2014., a koji uključuje imena i prezimena fizičkih osoba te točne iznose i svrhu uplate.

 

Ovaj sud smatra da je novinar imao pravo na pristup takvim podacima i to iz razloga što postoje okolnosti iz odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

Naime, prema odredbi čl. 16. st. 3. ZPPI informacije o raspolaganju javnim sredstvima dostupne su javnosti bez provođenja postupka iz stavka 1. tog članka, osim ako informacija predstavlja klasificirani podatak.

 

U ovoj pravnoj stvari sporno je bilo da li informacije koje su zatražene od strane HBOR-a predstavljaju informacije o raspolaganju javnim sredstvima i predstavljaju li neke od njih klasificirani podatak.

 

ZTTJS uređuje transparentnost financijskih odnosa između tijela javne vlasti u Republici Hrvatskoj i javnih poduzetnika, odnosno poduzetnika s posebnim ovlastima. HBOR je kao razvojna izvozna banka u stopostotnom vlasništvu Republike Hrvatske osnovan sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čiji su položaj, poslovi, vlasništvo, ovlaštenja i ustroj kao posebne financijske institucije uređeni u ZHBOR.

 

Među ostalim, ZHBOR propisuje da temeljni kapital tužitelja uplaćuje Republika Hrvatska iz državnog proračuna i da Republika Hrvatska jamči za obveze tužitelja bezuvjetno, neopozivo i na prvi poziv, te bez izdavanja posebne jamstvene isprave.

 

Nadalje, propisano je da djelatnost i poslovi iz čl. 10. ZHBOR isti obavlja sukladno propisima o državnim potporama, a u čl. 7. Zakona o državnim potporama ("Narodne novine", broj 47/14) propisano je da Vlada Republike Hrvatske oblikuje politiku državnih potpora Republike Hrvatske određujući njome prioritetne ciljeve i svrhu učinkovitog korištenja sredstva Državnog proračuna Republike Hrvatske.

 

Stoga, po ocjeni ovoga suda sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

U konkretnom slučaju utvrđeno je da navedene informacije ne predstavljaju klasificirane podatke, te su iste dostupne javnosti.

 

Nadalje, sama činjenica da nešto predstavlja osobni podatak ne znači da će isti biti automatski nedostupan. U odnosu na osobne podatke koji su sadržani u određenim zapisima podataka, zakonodavac je propisao obvezu tijelima javne vlasti da u slučaju kada utvrde da postoji neko od ograničenja iz čl. 15. st. 2., toč. 2., 3., 4., 5., 6. i 7. te st. 3. ZPPI provede test razmjernosti javnog interesa, izuzev kad se radi o informacijama o raspolaganju javnim sredstvima koje su dostupne javnosti i bez provođenja navedenog testa. Imena i prezimena fizičkih osoba, iznos koji im je uplaćen i svrha uplate u konkretnom slučaju ne bi bila zaštićena. Naime, nasuprot zaštiti osobnih podataka stoji temeljno pravo građana kao nositelja suvereniteta nad obnašanjem vlasti obavljati kontrolu trošenja javnih sredstava, a koje uključuje transparentnost rada banke koja je u državnom vlasništvu i koja je osnovana sa svrhom kreditiranja obnove i razvitka hrvatskog gospodarstva, čija se djelatnost i poslovi obavljaju sukladno propisima o državnim potporama i koju u konačnici financiraju građani i pravne osobe.

 

Kao primjer da je javni interes pretežniji u odnosu na zaštitu osobnih podataka navodi se odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-2599/12 od 7. travnja 2016. u odnosu na traženje životopisa osoba koje su se prijavile za članove ili predsjednika Povjerenstva za sprječavanje sukoba interesa, te odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-5112/11 od 7. travnja 2016. u odnosu na dostavljanje ili omogućavanje uvida u evidenciju ulazaka i izlazaka fizičkih osoba iz zgrade Vlade Republike Hrvatske i to obje prema ranijem važećem Zakonu o pravu na pristup informacijama ("Narodne novine", broj 172/03 i 38/11).

 

Navedene odluke ukazuju da se na dostupnost osobnih podataka tijelo javne vlasti ne može razmatrati jednostrano, ne uzimajući u obzir druge vrijednosti koje Ustav Republike Hrvatske štiti.

 

Stoga, po ocjeni ovog suda, sredstva iz Državnog proračuna Republike Hrvatske spadaju u javna sredstva i na ista se u svakom slučaju primjenjuju odredbe čl. 16. st. 3. ZPPI.

 

S obzirom na navedeno, valjalo je odbiti zahtjev za izvanredno preispitivanje zakonitosti pravomoćne presude i presuditi kao u izreci.

 

Zagreb, 20. studenoga 2018.

 

Predsjednica vijeća:

Gordana Jalšovečki, v.r.