Odluka USRH iz NN 40/10 od 02.04.2010.:

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Ustavni sud Republike Hrvatske, u sastavu Jasna Omejec, predsjednica Suda, te suci Mato Arlović, Marko Babić, Snježana Bagić, Slavica Banić, Mario Jelušić, Davor Krapac, Ivan Matija, Antun Palarić, Aldo Radolović, Duška Šarin, Miroslav Šeparović i Nevenka Šernhorst, odlučujući o suglasnosti zakona s Ustavom Republike Hrvatske, na sjednici održanoj 17. ožujka 2010. godine, donio je

 

ODLUKU

I. Pokreće se postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom te se ukida članak 20. stavak 1. Zakona o obrtu (»Narodne novine« broj 77/93., 90/96., 64/01., 71/01. – ispravak, 49/03. – pročišćeni tekst, 68/07. i 79/07. – ispravak).

II. Ova odluka stupa na snagu 15. srpnja 2010. godine.

III. Ova odluka objavit će se u »Narodnim novinama«.

Obrazloženje

1. Na temelju ovlaštenja propisanog člankom 38. stavkom 2. Ustavnog zakona o Ustavnom sudu Republike Hrvatske (»Narodne novine« broj 99/99., 29/02. i 49/02. – pročišćeni tekst, u daljnjem tekstu: Ustavni zakon), Ustavni sud je sam pokrenuo postupak za ocjenu suglasnosti s Ustavom Republike Hrvatske članka 20. stavka 1. Zakona o obrtu (»Narodne novine« broj 77/93., 90/96., 64/01., 71/01. – ispravak, 49/03. – pročišćeni tekst, 68/07. i 79/07. – ispravak).

Članak 20. stavak 1. Zakona o obrtu istovjetan je članku 21. stavku 1. pročišćenog teksta Zakona o obrtu (»Narodne novine« broj 49/03.).

2. Članak 20. stavak 1. Zakona o obrtu (članak 21. stavak 1. pročišćenog teksta) glasi:

Za obveze koje nastaju u obavljanju obrta obrtnik odgovara cjelokupnom unesenom imovinom koja je potrebna za obavljanje obrta.

U pravu društava i trgovačkom pravu zakonom se, uz ostalo, propisuje da svaki nositelj poduzeća cijelom svojom imovinom odgovara za obveze preuzete u poslovanju svoga poduzeća. No, u odlučivanju Ustavnog suda (primjerice, u predmetima broj: U-III-783/2005 i U-III-4649/2004) pokazalo se da je pojam »unesena imovina potrebna za obavljanje obrta«, iz ove odredbe Zakona o obrtu, nejasna i neodređena kategorija. Ona otvara mogućnost određivanja odgovornosti obrtnika, koji su fizičke osobe, na način različit od odgovornosti trgovaca pojedinaca, koji su također fizičke osobe, odnosno na način sličan odgovornosti trgovačkih društava (unutar njih društava kapitala – dioničkih društava i društava s ograničenom odgovornošću), koja su pravne osobe i koja trećima odgovaraju za obveze imovinom unesenom u trgovačko društvo.

Stoga je način uređenja odgovornosti obrtnika sadržan u članku 20. stavku 1. Zakona o obrtu prijeporan s gledišta jamstva jednakosti svih pred zakonom, kao i s gledišta jamstva jednakosti pravnog položaja poduzetnika na tržištu kojeg je država dužna osigurati, to jest s gledišta članka 14. i članka 49. stavka 2. (prva rečenica) Ustava.

Pritom se otvara i pitanje opravdanosti različitog zakonskog uređenja odgovornosti za obveze svih navedenih gospodarskih subjekata, koji bi načelno, a sukladno citiranim ustavnim jamstvima, trebali biti u jednakom položaju, odnosno pitanje »različitog postupanja« koje dovodi do diskriminatornih učinaka, u smislu članka 14. Ustava odnosno članka 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda (»Narodne novine – Međunarodni ugovori« broj 18/97., 6/99. – pročišćeni tekst, 8/99. – ispravak, 14/02.).

3. Tijekom ustavnosudskog postupka Ustavni sud je zatražio i dobio mišljenje o spornom ustavnopravnom pitanju od Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva Republike Hrvatske, te stručno mišljenje stalnog vanjskog znanstvenog savjetnika Ustavnog suda.

4. Imajući u vidu naznačene polazne osnove, a prije svega ustavni okvir zakonodavnog uređenja svakog pojedinog, pa i ovog konkretnog pravnog područja, Ustavni sud je usporedno razmotrio zakonska rješenja kojima je uređen pravni položaj i pitanje odgovornosti za obveze obrtnika, trgovca pojedinca, odnosno trgovačkog društva, te je utvrdio sljedeće:

4.1. Člankom 1. stavcima 1. i 3. Zakona o obrtu propisano je:

Obrt je samostalno i trajno obavljanje dopuštene gospodarske djelatnosti u skladu s člankom 3. ovog Zakona od strane fizičkih osoba, sa svrhom postizanja dobiti koja se ostvaruje proizvodnjom, prometom ili pružanjem usluga na tržištu.

Obrtnik je fizička osoba koja obavlja jednu ili više djelatnosti iz stavka 1. ovog Zakona u svoje ime i za svoj račun, a pritom se može koristiti i radom drugih osoba.

Člankom 11. Zakona o obrtu propisano je:

Obrt se upisuje u obrtni registar koji vodi nadležni županijski ured odnosno ured Grada Zagreba. Obrtni registar je javan.

4.2. Člankom 3. stavcima 1., 2. i 8. Zakona o trgovačkim društvima (»Narodne novine« broj 111/93., 34/99., 52/00. – odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske, broj: U-I-646/1999 i U-I-945/1999, 118/03. i 107/07., u daljnjem tekstu: ZTD) propisano je:

Trgovac pojedinac je fizička osoba koja samostalno obavlja gospodarsku djelatnost u skladu s propisima o obrtu i upisana je u sudskom registru kao trgovac pojedinac. Fizička osoba koja posluje u skladu s propisima o obrtu može tražiti da se upiše u sudski registar kao trgovac pojedinac ako njen godišnji prihod prelazi svotu od 2 milijuna kuna, a dužna je zatražiti taj upis ako joj godišnji prihod prelazi svotu od 15 milijuna kuna.

Svojstvo trgovca pojedinca stječe se upisom u sudski registar.

Na trgovca pojedinca na odgovarajući se način primjenjuju odredbe prvog dijela ovog Zakona (Dio prvi – Zajedničke odredbe; članci 1. – 67. – op. Ust. suda)

4.3. Člankom 2. stavcima 1. i 2. ZTD-a propisano je:

Trgovačko društvo je pravna osoba čiji su osnivanje i ustroj određeni ovim Zakonom.

Trgovačka društva jesu javno trgovačko društvo, komanditno društvo, dioničko društvo, društvo s ograničenom odgovornošću i gospodarsko interesno udruženje.

Člankom 4. ZTD-a propisano je:

Trgovačko društvo svojstvo pravne osobe stječe upisom u sudski registar (...).

Člankom 5. ZTD-a propisano je:

Trgovačko društvo može u pravnom prometu stjecati prava i preuzimati obveze, može biti vlasnikom pokretnih i nepokretnih stvari, (...).

Člankom 9. ZTD-a propisano je:

(1) Trgovačko društvo odgovara za svoje obveze cijelom svojom imovinom.

(2) Trgovac pojedinac odgovara za svoje obveze, uključujući i obveze nastale u obavljanju obrta prije upisa u sudski registar kao trgovca pojedinca, osobno, cijelom svojom imovinom.

Prema članku 2. stavku 3. ZTD-a javno trgovačko društvo, komanditno društvo i gospodarsko interesno udruženje jesu društva osoba, a dioničko društvo i društvo s ograničenom odgovornošću jesu društva kapitala, pa je s obzirom na to uređena odgovornost članova društva za obveze društva. U tom smislu, člankom 10. ZTD-a je propisano:

(1) Članovi javnog trgovačkog društva i komplementari u komanditnome društvu odgovaraju za obveze društva osobno, solidarno i neograničeno cijelom svojom imovinom.

(2) Članovi društva s ograničenom odgovornošću, dioničari dioničkog društva i komanditori u komanditnom društvu ne odgovaraju za obveze društva izuzev kada je to određeno ovim Zakonom.

(3) Onaj tko zloupotrebljava okolnost da kao član trgovačkog društva ne odgovara za obveze društva ne može se pozvati na to da po zakonu ne odgovara za te obveze.

(4) Smatra se da je ispunjena pretpostavka za odgovornost člana društva iz stavka 3. ovog članka naročito:

1. ako koristi društvo za to da bi postigao cilj koji mu je inače zabranjen,

2. ako koristi društvo da bi oštetio vjerovnike,

3. ako protivno zakonu upravlja imovinom društva kao da je to njegova imovina,

4. ako u svoju korist ili u korist neke druge osobe umanji imovinu društva, iako je znao ili morao znati da ono neće moći podmiriti svoje obveze.

5. Usporedbom citiranih zakonskih odredaba može se uočiti da su obrtnik, trgovac pojedinac i trgovačko društvo tri temeljna zakonska organizacijska oblika u kojima se gospodarski subjekti u Republici Hrvatskoj pojavljuju u pravnom prometu. Pri tome je, s jedne strane, obrtnik fizička osoba, koja gospodarsku djelatnost obavlja na temelju propisa o obrtu, te za obveze odgovara »unesenom imovinom potrebnom za obavljanje obrta«. I trgovac pojedinac je fizička osoba koja gospodarsku djelatnost obavlja na temelju propisa o obrtu, ali za obveze odgovara cijelom svojom imovinom. S druge strane, trgovačko društvo je pravna osoba koja za svoje obveze također odgovara cijelom svojom imovinom. Od te odgovornosti razlikuje se, međutim, odgovornost članova društva. Njihova je imovina različita od imovine društva pa je ZTD propisao različite vrste njihove odgovornosti za obveze društva, ovisno o vrsti društva kapitala kojem pripadaju.

6. U postupku ocjene ustavnosti sporne odredbe Zakona o obrtu, Ustavni sud je ispitao je li razlika u opsegu odgovornosti za obveze obrtnika fizičke osobe i odgovornosti za obveze trgovaca pojedinca ustavno opravdana ili, naprotiv, krši ustavno načelo jednakosti (članak 14. Ustava) te neopravdano pogoduje obrtnicima fizičkim osobama, čime bi država ujedno prekršila i ustavnu zapovijed osiguranja jednakog pravnog položaja na tržištu svim poduzetnicima (članak 49. stavak 2. Ustava). Prema praksi Europskog suda za ljudska prava, članak 14. Konvencije za zaštitu ljudskih prava i temeljnih sloboda, koji traži da se svima osigura uživanje konvencijskih prava i sloboda »bez diskriminacije na bilo kojoj osnovi«, uspostavlja »zabranu da se prema osobama u istovjetnom pravnom položaju postupa na različit način, osim ako za to ne postoji objektivno i razborito opravdanje« (presuda od 6. travnja 2000. u predmetu Thlimmenos protiv Grčke, § 44.).

7. U ispitivanju navedene razlike, Ustavni sud morao je ocijeniti jesu li obrtnici i trgovci pojedinci u istovjetnom pravnom položaju (točka 8.), je li Zakon o obrtu u regulaciji tog položaja postupio na različit način (točka 9.), te je li zakonodavac za to imao objektivno i razborito opravdanje (točka 10.).

8. Iz spomenutih odredaba Zakona o obrtu (točka 4.1.) razvidno je da su obrtnik i trgovac pojedinac fizičke osobe koje imaju određenu imovinu i koje posluju prema istim propisima. Razlikuje ih isključivo visina godišnjeg prihoda zbog koje je zakonodavac predvidio različite elemente administrativnog postupka njihove registracije (točka 4.1. i točka 4.3.). No, ti elementi nisu sadržajna obilježja njihovih djelatnosti i ne mogu biti mjerilo za ocjenu njihovih sličnosti ili različitosti. I jedan i drugi obavljaju svoju djelatnost kao fizičke osobe koje ulaze u pravni promet i u njemu nastupaju u skladu s općim načelima o odgovornosti dužnika za obveze, među kojima je i načelo da te obveze ne mogu prestati time što oni prestanu obavljati djelatnost obrta. Prema spomenutim zakonima, organizacijski oblici »obrtnika«, »trgovca pojedinca« i »trgovačkog društva«, kao poduzeća, jesu međusobno usporedivi prema pravnim kriterijima koji te oblike razvrstavaju te definiraju po svojstvima i njihovom pravnom položaju, ali nisu usporedivi s pravnim kriterijima za određivanje »članova društva kapitala«, jer obveze trgovačkog društva ne preuzimaju i za njih ne odgovaraju članovi društva već ih preuzima društvo i za njih odgovara svojom imovinom, različitom od imovine članova – ali, također, prema načelu jedinstvenosti imovine.

9. Propisujući, međutim, da obrtnik za obveze koje nastaju u obavljanju obrta odgovara »unesenom imovinom koja je potrebna za obavljanje obrta«, u članku 20. stavku 1. Zakona o obrtu, a ne »cijelom svojom imovinom« (kao članak 9. stavak 2. ZTD-a za trgovca pojedinca), zakonodavac je ustanovio različit pravni režim odgovornosti dužnika za obveze preuzete poslovanjem. Time je uspostavljena iznimka od načela jedinstvenosti imovine i načela odgovornosti cijelom imovinom koje je, međutim, univerzalno i primjenjivo na sve oblike organiziranja gospodarskih subjekata, uključujući i obrtnike.

10. Načelo jedinstvenosti imovine i načelo odgovornosti cijelom imovinom spadaju u važna načela domaćeg pravnog poretka. Načelo odgovornosti cijelom imovinom, kao univerzalno i primjenjivo ne samo na trgovce pojedince i trgovačka društva, za koje je to i izrijekom propisano, već na sva tri oblika organiziranja gospodarskih subjekata, uključujući i obrtnike, proizlazi iz pravno-teorijske definicije imovine i načela jedinstvenosti imovine. Zajedno s načelom jedinstvenosti imovine ono čini ključne sastavnice pravne sigurnosti na području pravnog prometa. Određenjem imovine kao ukupnosti prava (stvarnih i svih drugih imovinskih prava) koja pripadaju jednoj osobi, pri čemu imovina može biti samo jedinstvena (jedna osoba može imati samo jednu imovinu), razgraničavaju se, u imovinskopravnom smislu, poduzeće i njegov nositelj (pravna ili fizička osoba) to jest određuje se što je imovina poduzeća, a što imovina osobe.

Svako imovinsko pravo ima svoj predmet (stvari, novac itd.) čija se vrijednost može izraziti u novcu. Skup predmeta imovinskih prava čini imovinsku masu poduzeća, a imovinu poduzeća čine prava na predmetima imovinskih prava – pravo vlasništva, pravo korištenja, skup prava na temelju udjela u drugom poduzeću, pravo industrijskog vlasništva, autorska prava, potraživanja itd. Na taj način određena je imovina kojom poduzeće odgovara za obveze.

Od toga valja, prema ZTD-u, razlikovati imovinu nositelja poduzeća. Nositelj poduzeća ulaganjem u poduzeće gubi prava na uloženim predmetima (ona izlaze iz imovine nositelja), ta prava stječe poduzeće (ulaze u imovinu poduzeća), ali nositelj na temelju učinjenog ulaganja stječe odgovarajuća prava na poduzeću (koja ulaze u imovinu nositelja). Trgovačko društvo, kao pravna osoba i nositelj poduzeća, za svoje obveze odgovara svojom imovinom (ukupnošću prava nad onim što se nalazi u poduzeću ili kod nekog drugog, ali poduzeću u vezi s time pripada neko pravo). Što točno čini imovinu kojom trgovačko društvo odgovara za obveze definirano je njegovim organizacijskim oblikom. U tom smislu, bit dioničkog društva i društva s ograničenom odgovornošću (društva kapitala) sastoji se u udruživanju kapitala (ili ulaganju kapitala jedne osobe), radi ostvarivanja određenog cilja. Navedena društva, kao društva kapitala, imaju točno određen temeljni kapital (zakonom propisanu najnižu vrijednost), koji je definiran upisom u sudski registar, koji je depersonaliziran i, nakon unošenja u društvo, imovinski odvojen od osobe člana društva. Na takav način osiguran je minimum zaštite vjerovnika i ograničen rizik neuspjeha poslovnog pothvata na ono što je u društvo uneseno, jer to čini imovinu društva. Takvo društvo, dakle, odgovara za obveze imovinom društva, a članovi društva za obveze društva ne odgovaraju, osim u slučaju zlouporabe.

Kada je nositelj poduzeća fizička osoba, kao što je slučaj s trgovcem pojedincem, ona za obveze odgovara cjelokupnom imovinom, koja, sukladno načelu jedinstvenosti imovine, uključuje imovinsku masu obuhvaćenu u poduzeću i imovinsku masu privatne imovine. Prema tome, trgovac pojedinac izjednačen je, u pogledu odgovornosti za obveze, s trgovačkim društvom (iako ne i s članom društva kapitala). Ukoliko fizička osoba – trgovac pojedinac želi ograničiti odgovornost za obveze, ne postoji zapreka da osnuje trgovačko društvo, da u njega unese određenu imovinu i da tada trgovačko društvo za obveze odgovara tom imovinom (društva).

11. Prethodno izložena utvrđenja upućuju na zaključak da su sva tri organizacijska oblika gospodarskih subjekata koja, na temelju mjerodavnih zakona, postoje u Republici Hrvatskoj, načelno (a u slučaju obrtnika i trgovca pojedinca i potpuno) međusobno usporediva te da za unošenje zakonske razlike između njih, prema njihovu pravnom položaju, a koja će neke od njih privilegirati u odnosu na druge, zakonodavac mora imati valjani cilj, odnosno objektivno i valjano opravdanje. Pritom opravdanje različitosti u postupanju ne smije proizlaziti iz legitimnosti cilja samog po sebi, već opravdanje različitosti mora proizlaziti i iz prihvatljivog odnosa razmjernosti između upotrijebljenog sredstva i cilja koji se namjeravalo postići, koliko god on bio legitiman.

11.1. Sporni članak 20. stavak 1. unesen je u Zakon o obrtu na temelju amandmana na Konačni prijedlog Zakona, koji je amandman za polaznu osnovu imao isključivo (pogrešno) stajalište da neograničena odgovornost za obveze obrtnike dovodi u neravnopravan položaj u odnosu na članove trgovačkih društava (društava kapitala), koji za obveze društva ne odgovaraju. Obrtnici i članovi društava kapitala ne pripadaju, međutim, usporedivim skupinama, jer, kako je naprijed spomenuto, obveze trgovačkog društva ne preuzimaju i za njih ne odgovaraju članovi društva, već ih preuzima društvo i za njih odgovara imovinom društva, sukladno načelu jedinstvenosti imovine.

11.2. Iako je nominalno, kao »legitiman« cilj donošenja spornog zakonskog članka bila istaknuta uspostava jednakosti, iz gornje analize razvidno je da uspostava jednakosti pravnog položaja obrtnika i pravnog položaja člana trgovačkog društva nije moguća, potrebna ni dopustiva. Stoga Ustavni sud ocjenjuje da spomenuto obrazloženje donošenja spornog zakonskog članka ne sadrži legitiman cilj koji bi trebalo postići niti propisana »različitost u postupanju« ima objektivnog i razumnog opravdanja. Naprotiv, činjenica je da je takvim pogrešnim pravnim pristupom uspostavljena nejednakost – propisivanjem odgovornosti samo jedne vrste gospodarskih subjekata na drugačijim osnovama od onih koje vrijede za sve ostale gospodarske subjekte, to jest nejednakost u pogledu opsega odgovornosti obrtnika u odnosu na opseg odgovornosti, u prvom redu, trgovaca pojedinaca (kao apsolutno usporedive skupine), a onda i trgovačkih društava (kao relativno usporedive skupine).

11.3. Nedostatak legitimnog cilja koji se trebao postići člankom 20. stavkom 1. Zakona o obrtu razvidan je i iz očitovanja Ministarstva gospodarstva, rada i poduzetništva Republike Hrvatske Ustavnom sudu, iz kojeg proizlazi da se poteškoće do kojih je dovelo sporno privilegirano zakonsko uređenje odgovornosti obrtnika (koje se očituju kao pravna nesigurnost u poslovanju, nedostatna zaštita vjerovnika u postupcima ovrhe, stečaja, odnosno likvidacije, neekonomičnost i neefikasnost sudskih postupaka – sve iz razloga što otvaranje obrta i upis u obrtni registar nisu uvjetovani minimalnim iznosom sredstava za početak obavljanja djelatnosti, nije predviđeno vođenje upisnika o stanju imovine obrtnika, niti je imovinu obrtnika moguće sa sigurnošću identificirati na temelju poslovnih knjiga), nastoje premostiti mjerama porezne politike, odnosno pribjegavanjem ugovaranju dodatnih oblika osiguranja plaćanja, kako bi se kompenzirao zakonom propisani suženi opseg odgovornosti obrtnika. No, eventualno postojanje praktičnih načina za (cjelovitu ili djelomičnu) sanaciju negativnih učinaka određenog zakonskog uređenja ne može predstavljati objektivno i razumno opravdanje za takvo uređenje. Naprotiv, već sama evidentna potreba za tom sanacijom sama za sebe govori da je za postizanje cilja upotrijebljena neprimjerena zakonska mjera.

12. U situaciji kad, kao u slučaju spornog članka 20. stavka 1. Zakona o obrtu, različitost u postupanju nema legitimnog cilja, odnosno nije objektivno i razumno opravdana, Ustavni sud smatra suvišnim razmatrati postoji li odnos razmjernosti između primijenjenog sredstva i cilja čijem se ostvarenju težilo.

13. Prema ocjeni Ustavnog suda, obveza države da svim poduzetnicima osigura jednak pravni položaj na tržištu, propisana člankom 49. stavkom 2. (prva rečenica) Ustava, zahtijevala bi izjednačavanje poduzetnika u njihovim pravima, ali i u njihovim obvezama. Trgovci pojedinci, sukladno načelu jedinstvenosti imovine, odgovaraju za obveze cjelokupnom svojom imovinom (unesenom u poduzeće i privatnom), dok obrtnici, prema članku 20. stavku 1. Zakona o obrtu, ne odgovaraju privatnom imovinom, to jest onom koja ne predstavlja »unesenu imovinu potrebnu za obavljanje obrta«. Budući da navedene dvije imovinske mase obrtnika nije moguće međusobno razlučiti, a sukladno načelu jedinstvenosti imovine nije ni dopustivo, spornim člankom 20. stavkom 1. Zakona o obrtu dovedena je u pitanje jednakost pravnog položaja na tržištu trgovaca pojedinaca u odnosu na obrtnike, pa nesuglasnost te zakonske odredbe postoji i s aspekta članka 49. stavka 2. (prva rečenica) Ustava.

Nesuglasnost članka 20. stavka 1. Zakona o obrtu s člankom 49. stavkom 2. Ustava proizlazi i iz činjenice da obrtnici, jednako kao i trgovačka društva, jesu gospodarski subjekti, nositelji poduzetničkih aktivnosti i djeluju na tržištu, neovisno o tome što su prvi fizičke osobe, a drugi imaju pravnu osobnost, i neovisno o tome što djelatnost ne obavljaju na temelju istih propisa.

Polazeći od načela jedinstvenosti imovine, na kojem je utemeljen sustav odgovornosti za obveze koje nastaju u poslovanju poduzetnika na tržištu, također nema ustavnopravno utemeljenog razloga da trgovačka društva odgovaraju cjelokupnom imovinom (društva), a obrtnici samo (neutvrdivim) dijelom svoje imovine.

14. Slijedom svega navedenog, Ustavni sud zaključio je da u odnosu na članak 20. stavak 1. Zakona o obrtu postoje ustavnopravno utemeljeni razlozi za pokretanje postupka za ocjenu njegove suglasnosti s Ustavom, te je, postupajući na temelju članka 128. alineje 1. Ustava, članka 38. stavka 2. i članka 55. stavka 1. Ustavnog zakona, donio odluku kao u točki I. izreke.

15. S obzirom na zahtjev za koherencijom gospodarske prakse, Ustavni sud je točku II. izreke ove odluke (stupanje na snagu) utemeljio na članku 55. stavku 2. Ustavnog zakona.

16. Točka III. izreke (objava odluke) temelji se na članku 29. Ustavnog zakona.

Broj: U-I-2771/2008

Zagreb, 17. ožujka 2010.

USTAVNI SUD REPUBLIKE HRVATSKE

Predsjednica dr. sc. Jasna Omejec, v. r.