1                          Poslovni broj: 2 UsI-1046/17-8

 

 

                                                                         Poslovni broj: 2 UsI-1046/17-8

 

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

              Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja S. B., iz K., P. boraca 7, kojeg zastupa opunomoćenica J. M., odvjetnica u R., S. kula 6, protiv tuženika Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, Zagreb, Jurjevska 34, radi izdavanja uvjerenja (certifikata) o sigurnosnoj provjeri, 23. travnja 2018.,

 

p r e s u d i o   j e

             

I.               Poništava se rješenje Ureda Vijeća za nacionalnu sigurnost, KLASA: UP/I-804-09/17-01/25, URBROJ: 50439-03/43-17-01 od 18. svibnja 2017. godine.

 

II.               Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

 

Obrazloženje

             

Rješenjem tuženika, KLASA: UP/I-804-09/17-01/25, URBROJ: 50439-03/43-17-01 od 18. svibnja 2017., odbijen je zahtjev Ministarstva unutarnjih poslova za izdavanje Uvjerenja o obavljenoj sigurnosnoj provjeri (certifikata) ovdje tužitelju. Za svoju je odluku tuženik u obrazloženju navedenog rješenja, pored citiranja relevantnih pravnih normi, iznio, u bitnome, sljedeće razloge. Ministarstvo unutarnjih poslova zatražilo je izdavanje Uvjerenja (certifikata) za pristup klasificiranim podacima stupnja tajnosti „povjerljivo“ za ovdje tužitelja, u svojstvu pomoćnika načelnika za policiju u Policijskoj postaji Krk, Policijska uprava primorsko-goranska. U cilju utvrđivanja (ne)postojanja sigurnosnih zapreka za pristup klasificiranim podacima, od nadležne sigurnosno-obavještajne agencije zatraženo je obavljanje sigurnosne provjere III. stupnja, a potom i sigurnosne provjere II. stupnja. Nadležna agencija dostavila je izvješća o rezultatima zatraženih sigurnosnih provjera, koja izvješća su označena stupnjem tajnosti „povjerljivo“, te kao takva podliježu zaštiti podataka propisanoj odredbama Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12, u nastavku teksta: ZTP) i mjerodavnih podzakonskih propisa. Ocjenom izvješća utvrđeno je da u odnosu na tužitelja postoje činjenice koje predstavljaju osnovu za sumnju u povjerljivost ili pouzdanost osobe u postupanju s klasificiranim podacima iz članka 22. Pravilnika o standardima sigurnosne provjere, što ujedno čini sigurnosnu zapreku u smislu članka 18. stavka 6. ZTP-a. Konkretni razlozi odbijanja zahtjeva pobliže se ne obrazlažu, radi zaštite klasificiranih podataka na kojima se ti razlozi temelje, a vlasnik kojih klasificiranih podataka nije tuženik.

Tužitelj osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, da ima više od 12 godina radnog staža na rukovodećim radnim mjestima kod tuženika (očito misleći na Ministarstvo unutarnjih poslova, nap. Suda), da rezultati njegova rada i dosad provedene sigurnosne provjere ne govore u prilog osnovanosti osporavanog rješenja, da je prilikom popunjavanja propisanog upitnika i obavljanja razgovora s ovlaštenim službenikom Sigurnosno-obavještajne agencije dao sve tražene odgovore, te da je osporavanim rješenjem povrijeđeno tužiteljevo ustavno pravo na rad, jer se njime ograničava mogućnost odabira radnih mjesta unutar Ministarstva unutarnjih poslova, bez da tužitelj zna razloge za to. Prigovara i upravnoprocesnim nedostacima osporavanog rješenja. Ujedno predlaže Sudu da deklasificira podatke o obavljenoj sigurnosnoj provjeri, te da na spomenute okolnosti sasluša tužitelja. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporenu odluku tuženika, te da predmet vrati tuženiku na ponovni postupak.

Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporenog rješenja, podsjeća na sadržaj mjerodavnih zakonskih odredbi i na dosadašnju upravnosudsku praksu za koju smatra da ide u prilog tuženikovim stajalištima, te ističe da tužiteljeva dosadašnja zaposlenja i položaji nisu odlučne činjenice za rješavanje ove stvari. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

Činjenica odlučna za rješavanje ovog spora (sadržaj osporavanog rješenja tuženika) je nesporna, s time u vezi tužitelj osporava samo primjenu prava, a stranke u tužbi odnosno u odgovoru na tužbu nisu izričito zahtijevale održavanje rasprave (čl. 36. t. 4. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17, u nastavku teksta: ZUS). Sud je, stoga, vodeći se načelom učinkovitosti (čl. 8. ZUS-a), bez održavanja rasprave, na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, odlučujući u granicama tužbenog zahtjeva ali nevezan razlozima tužbe (čl. 31. st. 1. ZUS-a), ocijenio da je tužbeni zahtjev osnovan.             

Certifikat je uvjerenje o sigurnosnoj provjeri koje omogućava pristup klasificiranim podacima (čl. 2. st. 7. ZTP-a).

Izdavanje certifikata uređeno je odredbama članka 18. ZTP-a. Pristup klasificiranim podacima imaju osobe kojima je to nužno za obavljanje poslova iz njihovog djelokruga te koje imaju izdano Uvjerenje o obavljenoj sigurnosnoj provjeri (u daljnjem tekstu: certifikat) (st. 1.). Državna tijela, tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, pravne osobe s javnim ovlastima te pravne i fizičke osobe (u daljnjem tekstu: podnositelji zahtjeva) ovlašteni su za podnošenje zahtjeva za izdavanje certifikata za zaposlenike, koji u okviru svog djelokruga bi trebali imati pravo pristupa klasificiranim podacima (st. 2.). Zahtjev za izdavanje certifikata podnosi se, u pisanom obliku, Uredu Vijeća za nacionalnu sigurnost. Zahtjev sadrži: ime i prezime osobe, dužnost ili poslove u okviru kojih pristupa klasificiranim podacima i stupanj tajnosti za koji se traži certifikat (st. 3.). Certifikat se izdaje za stupnjeve tajnosti »VRLO TAJNO«, »TAJNO« i »POVJERLJIVO« na rok od pet godina. Certifikat se ne označava stupnjem tajnosti već predstavlja neklasificirani podatak (st. 4.). Certifikat izdaje Ured Vijeća za nacionalnu sigurnost na temelju ocjene o nepostojanju sigurnosnih zapreka za pristup klasificiranim podacima. Postojanje sigurnosnih zapreka utvrđuje se na temelju sigurnosne provjere koju obavlja nadležna sigurnosno-obavještajna agencija (st. 5.). Sigurnosne zapreke u smislu toga Zakona su: neistinito navođenje podataka u upitniku za sigurnosnu provjeru, činjenice koje su posebnim zakonom propisane kao zapreke za prijam u državnu službu, te izrečene stegovne sankcije i druge činjenice koje predstavljaju osnovu za sumnju u povjerljivosti ili pouzdanosti osobe za postupanje s klasificiranim podacima (st. 6.).

Postupak u slučaju negativne odluke reguliran je odredbama članka 19. ZTP-a. Ako tijelo iz članka 18. stavka 5. toga Zakona, na temelju izvješća o rezultatima sigurnosne provjere ocijeni da postoje sigurnosne zapreke, rješenjem će odbiti izdavanje certifikata (st. 1.). Osoba kojoj je rješenjem odbijeno izdavanje certifikata nema pravo podnijeti žalbu ali ima pravo pokrenuti upravni spor u roku od 30 dana od primitka rješenja (st. 2.). U postupku pred Upravnim sudom, sud će, prilikom utvrđivanja činjenica i izvođenja dokaza kojima bi mogla nastati šteta za rad sigurnosno-obavještajnih agencija i nacionalnu sigurnost, poduzeti mjere i radnje iz svoje nadležnosti kojima će spriječiti nastanak štete (st. 3.).

Negativna odluka povodom zahtjeva za izdavanje certifikata razumijeva, dakle, donošenje upravnog akta, u kontekstu upravnog postupka. Usporedbe radi, tome je srodna i opća upravnopostupovna regulacija izdavanja potvrda, prema kojoj, povodom zahtjeva za izdavanje potvrde, do vođenja upravnog postupka dolazi u slučaju odbijanja izdavanja potvrde (čl. 159. st. 5. i 6. Zakona o općem upravnom postupku, „Narodne novine“, broj 47/09, u nastavku teksta: ZUP).

U obrazloženju osporavanog rješenja navedene su i druge mjerodavne odredbe ZTP-a i Zakona o sigurnosnim provjerama („Narodne novine“, broj 85/08 i 86/12), koje su stoga poznate tužitelju.

Dosadašnja prevladavajuća praksa ovog Suda vezana uz rješavanje upravnih stvari u kojima se odlučne činjenice utvrđuju, između ostalog, na temelju rezultata sigurnosne provjere (ponajprije u upravnim stvarima vezanima u status stranca, što je u određenoj mjeri primjenjivo i u predmetnoj vrsti upravne stvari), težila je pravnoj interpretaciji koja odredbe o zaštiti podataka ne promatra izolirano od ostvarivanje dovoljne razine procesnih prava stranaka.

U međuvremenu je svoja načelna stajališta u pogledu sudske kontrole zakonitosti sigurnosnih provjera iznio i Ustavni sud Republike Hrvatske (u odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018.), utvrdivši više standarde kod provođenja kontrole zakonitosti postupaka vezanih uz rezultate sigurnosne provjere (navedena stajališta nadilaze okolnosti konkretnog slučaja, te daju širi i općenitiji smjerokaz primjenjivačima pravnih normi). Cjeloviti sadržaj navedene odluke strankama je u vrijeme sastavljanja i otpreme ove presude dostupan na internetskoj stranici Ustavnog suda Republike Hrvatske, a za očekivati je da će u neposredno predstojećem razdoblju biti objavljen i u „Narodnim novinama“. U bitnome i generalno, prema ustavnosudskom stajalištu, prilikom donošenja odluka u ovakvim vrstama predmeta potrebno je navesti dostatne razloge zašto je u konkretnom slučaju stranci potrebno (u cijelosti ili djelomice) ograničiti uvid u dokumentaciju na kojoj se bazira odluka suda. Treba biti jasno koja vrsta štete može nastati obrazloženjem u pogledu podataka sadržaj kojih je stranci poznat. Stranka mora imati razumnu mogućnost iznijeti argumente u korist svojeg zahtjeva te se očitovati na sve dokaze predočene sudu u postupku u kojem neće biti u značajno nepovoljnijem položaju u odnosu na protivnu stranu. Pravo na uvid u sve dokaze nije apsolutno i ono može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa, u ovom slučaju interesa nacionalne sigurnosti te zaštite slobode i prava drugih ljudi, međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da podnositelju onemogući da učinkovito i stvarno osporava zakonitost rješenja koje pobija u upravnom sporu. To ograničenje treba se svesti na najmanju moguću mjeru koja će istovremeno zaštititi javni interes, ali i pružiti mogućnost podnositelju da uvjeri sud u opravdanost svog zahtjeva. Članak 19. stavak 3. ZTP-a ne postavlja pred upravni sud zahtjev da potpuno onemogući stranci uvid u dostavljene dokaze, već zahtjeva da u pogledu onih dokaza otkrivanjem kojih bi mogla nastati šteta poduzme mjere i radnje kojima će spriječiti nastanak štete, pri čemu je na upravnom sudu da odluči koju će mjeru i radnju poduzeti u odnosu na koji dokaz te da tu svoju odluku obrazloži. U protivno se ne može otkloniti prigovor da sudovi svoja pravna stajališta obrazlažu na način koji dovodi do sumnje u arbitrarnost postupanja i odlučivanja.

Prihvaćajući iznesena ustavnosudska stajališta, Upravni sud u Rijeci dopunjuje svoja dosadašnja načelna gledišta naglašavajući sljedeće:

- obveze upravnog suda, na koje je ukazao Ustavni sud Republike Hrvatske, primjenjiva su – mutatis mutandis – i na javnopravna tijela koja rješavaju odnosne vrste upravnih stvari (uključujući ovdje tuženika), u kontekstu upravnog postupka, koji najčešće nije kontradiktorni postupak, ali u kojem postupku su također od osobite važnosti procesni zahtjevi omogućavanja stranci da se izjašnjava o odlučnim činjenicama te da dokazuje svoje navode, te valjanog obrazlaganja upravnog akta;

- štoviše, odlučivanje o predmetnim vrstama zahtjeva u primarnoj je nadležnosti javnopravnih tijela koja rješavaju upravne stvari u upravnom postupku, dok upravni sudovi ovdje imaju Ustavom i zakonima normiranu kontrolnu ulogu, pa se ne može smatrati pravno prihvatljivim da podnositelj zahtjeva dovoljne razloge za negativnu odluku doznaje tek u sudskom postupku (upravnom sporu);

- javnopravna tijela ne mogu ispuniti svoju pravom propisanu ulogu ako im nisu poznati ključni razlozi na kojima se temelji dostavljeno im mišljenje, kao rezultat sigurnosne provjere, zbog čega je nužno da prikladni broj službenih osoba tuženika ima certifikat propisan za pristup relevantnim klasificiranim podacima, sukladno ZTP-u;

- sadržaj odredbi članka 19. stavka 1. ZTP-a i članka 40. Zakona o sigurnosnim provjerama ne razumijeva apsolutnu vezanost tuženika mišljenjem nadležne sigurnosno-obavještajne agencije (riječ je o mišljenju, ne o suglasnosti);

- klasificirani podaci nisu apsolutno nedostupni niti općoj javnosti (npr. čl. 16. ZTP-a, povezano sa čl. 15. st. 2. t. 1. i čl. 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, „Narodne novine“, broj 25/13 i 82/15), što također treba uzeti u obzir prilikom interpretacije prava stranke u konkretnom postupku da na odgovarajući način bude upoznata s razlozima za negativnu odluku koji se temelje na klasificiranim podacima;

- prilikom razmatranja u kojoj mjeri će upoznati stranku s razlozima na kojima je utemeljeno negativno mišljenje nadležne sigurnosno-obavještajne agencije, javnopravno tijelo u upravnom postupku, odnosno upravni sud u upravnom sporu, vodit će računa naročito (ali ne isključivo) o stupnju tajnosti konkretnoga klasificiranog podataka (za koji stupanj se uzima da je razmjeran stupnju prijeteće štete u slučaju neovlaštenog otkrivanja – čl. 6.-9. ZTP-a), te o tome je li riječ o podacima koji su stranci već poznati, uz – s druge strane - nužnu zaštitu podataka koji nisu ključni za ostvarivanje procesnih prava stranke, a čija zaštita je neophodna za ostvarivanje javnog interesa (primjerice, izvori podataka, metode njihova prikupljanja, podaci čije otkrivanje bi moglo kompromitirati operativne radnje, i sl.);

- valjano je potrebno obrazložiti i sâmu odluku o određivanju opsega podataka s kojima će stranka biti upoznata;

- upoznavanje stranke s razlozima negativnog mišljenja ne mora biti obavljeno u obliku uvida u dijelove klasificirane dokumentacije, niti u obliku doslovnog citiranja njihova sadržaja, već može biti obavljeno i općenitijim naznačavanjem vrste razloga i/ili formuliranjem „derivata“ (izvedenice) odnosnih podataka, što u pojedinim slučajevima može obuhvatiti i upućivanje na mjerodavne odredbe objavljenih podzakonskih propisa, sve u mjeri koja omogućuje postizanje prikladne postupovne ravnoteže i ravnoteže između zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa.

U predmetnom slučaju, tuženik se u činjeničnom dijelu obrazlaganja svoje negativne odluke ograničio na formulacije koje ne udovoljavaju navedenim standardima ostvarivanja postupovnih prava stranke (ovdje: tužitelja), niti omogućuju da u dovoljnoj mjeri bude postignuta prethodno spomenuta ravnoteža.

Istodobno, Sud nije prihvatio prijedlog tužitelja da podaci na kojima se temelji negativna odluka tuženika budu u deklasificirani, jer cjelovita deklasifikacija tih podataka nije nužna da u ustavnopravno i konvencijski prihvatljivoj mjeri budu ostvarena postupovna prava tužitelja. Zbog toga, te zbog odluke Suda o vraćanju predmeta na ponovni postupak tuženiku (kao javnopravnom tijelu primarno nadležnom za odlučivanje u ovoj vrsti stvari), nije bilo potrebno ni saslušati tužitelja kao stranku u ovome sporu.

Sukladno prethodnom, Sud utvrđuje da tuženik, u postupku donošenja osporavanog rješenja, na štetu tužitelja nije u cijelosti postupio sukladno obvezama kojima je podvrgnut prema članku 98. stavku 5. i članku 120. stavku 2. i 3. ZUP-a, te je osporavana odluka tuženika poništena, a predmet je – imajući u vidu prirodu stvari – vraćen tuženiku na ponovni postupak (čl. 58. st. 1. ZUS-a).

S obzirom na protek vremena od prethodnog odlučivanja o zahtjevu, tuženik će u ponovnom postupku od Ministarstva unutarnjih poslova najprije pribaviti izjašnjenje ustraje li navedeno Ministarstvo kod predmetnog zahtjeva za izdavanje certifikata tužitelju. Ako ne ustraje, tuženik će obustaviti postupak povodom tog zahtjeva (čl. 46. st. 5. ZUP-a). Ako ustraje, od nadležne sigurnosno-obavještajne agencije tuženik će zatražiti provedbu nove sigurnosne provjere za tužitelja. Bude li nova provjera ponovno rezultirala negativnim mišljenjem, te prihvati li tuženik takvo mišljenje, prilikom obrazlaganja novog rješenja tuženik će voditi računa o načelnim stajalištima Ustavnog suda Republike Hrvatske te o gledištima Europskog suda za ljudska prava na koja se Ustavni sud Republike Hrvatske pozvao u svojoj odluci od 13. ožujka 2018., kao i o uputama ovog Suda iznesenima u ovoj presudi, kojima je tuženik vezan (čl. 81. st. 2. ZUS-a).

Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 5. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 74/95, 57/96, 137/02, 26/03, 125/11, 112/12, 157/13 i 110/15).

U Rijeci 23. travnja 2018.

 

S u d a c

 

dr. sc. Alen Rajko, v.r.

 

Uputa o pravnom lijeku:

              Protiv ove presude žalba nije dopuštena (čl. 66.a st. 1. ZUS-a).