1                    Poslovni broj: 2 UsI-1401/16-13

 

 

                                                                                Poslovni broj: 2 UsI-1401/16-13

 

 

 

 

U   I M E   R E P U B L I K E   H R V A T S K E

P R E S U D A

              Upravni sud u Rijeci, po sucu dr. sc. Alenu Rajku, uz sudjelovanje zapisničarke Sofije Germovšek, u upravnom sporu tužitelja N. M., iz P., K. 60, kojeg zastupa opunomoćenica L. Š., odvjetnica u P., K. 16, protiv tuženika Ministarstva unutarnjih poslova, Zagreb, Ulica grada Vukovara 33, kojeg zastupa službena osoba D. B., radi primitka u hrvatsko državljanstvo, 18. travnja 2018.,

 

p r e s u d i o   j e

             

I. Poništava se rješenje Ministarstva unutarnjih poslova, broj: 511-01-203-UP/I-1/336/2-16. od 3. lipnja 2016. godine.

 

II. Predmet se vraća tuženiku na ponovni postupak.

 

III. Odbija se zahtjev tužitelja za nadoknadu troškova ovoga upravnog spora.

 

IV. Svaka stranka podmiruje svoje troškove ovog spora.

 

Obrazloženje

             

Rješenjem tuženika, broj: 511-01-203-UP/I-1/336/2-16. od 3. lipnja 2016., odbijen je zahtjev tužitelja, državljanina Bosne i Hercegovine s odobrenim stalnim boravkom u Republici Hrvatskoj, za primitak u hrvatsko državljanstvo. Navedeni zahtjev podnijet je 11. prosinca 2015. pozivom na osnovu iz članka 10. Zakona o hrvatskom državljanstvu („Narodne novine“, broj 53/91, 70/91, 28/92, 113/93, 4/94, 130/11 i 110/15, u nastavku teksta: ZHD), kojim je regulirano stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem stranca na stalnom boravku koji je u braku s hrvatskim državljaninom. Svoju odluku tuženik je, u bitnome, utemeljio na utvrđenju da tužitelj ispunjava pretpostavke propisane u članku 10. i članku 8. stavku 1. točki 5. ZHD-a, ali da bi primitak tužitelja u hrvatsko državljanstvo bio protivan interesima Republike Hrvatske, što proizlazi iz sigurnosne provjere obavljene od strane Sigurnosno-obavještajne agencije.

Tužitelj osporava zakonitost tuženikove odluke i tvrdi, u bitnome, da ispunjava uvjete za primitak u hrvatsko državljanstvo, da osporavano rješenje nije valjano obrazloženo, da je zbog isključenja tužitelja iz postupka donošenja rješenja povrijeđeno načelo materijalne istine, te da tuženik nije vodio računa o obiteljskim prilikama tužitelja, niti o ustavnosudskoj praksi u predmetima primitka u hrvatsko državljanstvo osobe koja je utvrđena strancem uslijed raspada prijašnje SFRJ. Tužitelj predlaže da Sud poništi osporenu odluku tuženika, te da predmet vrati tuženiku na ponovni postupak. Potražuje i naknadu troškova ovog spora, u ukupnom iznosu od 6.250,00 kuna (PDV uključen).

Tuženik u odgovoru na tužbu ostaje kod navoda osporenog rješenja, podsjeća na sadržaj mjerodavnih zakonskih odredbi, te ističe da za život i boravak tužitelja u Republici Hrvatskoj s njegovom obitelji nije nužno da tužitelj ima hrvatsko državljanstvo, pri čemu je spajanje obitelji u Hrvatskoj u konkretnom slučaju omogućeno time što je tužitelju odobren stalni boravak. Tuženik predlaže da Sud odbije tužbeni zahtjev.

U ovome sporu je 18. travnja 2018. provedena rasprava.

Sud je izveo dokaze uvidom u dokumentaciju koja se nalazi u spisu predmeta upravnog postupka u kojem je donesena osporena odluka te u spisu ovoga upravnog spora. Vezano uz tužiteljeve navode i prijedloge, Sud je, sukladno odredbi članka 20. stavka 1. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12), obavio uvid u klasificirane podatke Sigurnosno-obavještajne agencije koji su činili podlogu za negativno mišljenje upućeno tuženiku. Raspravnim rješenjem odbijen je prijedlog tužitelja da u ovome sporu bude saslušan kao stranka, zbog razloga navedenih u tom rješenju.

Na temelju razmatranja svih činjeničnih i pravnih pitanja, Sud je utvrdio da je, u pogledu glavnog traženja, tužbeni zahtjev osnovan.

Prema članku 10. ZHD-a, stranac koji je u braku s hrvatskim državljaninom i kojem je odobren stalni boravak i živi na području Republike Hrvatske, može prirođenjem steći hrvatsko državljanstvo iako ne udovoljava pretpostavkama iz članka 8. stavka 1. točaka 1-4. toga zakona.

Navedenom odredbom omogućeno je isključenje dijela općih pretpostavki za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem propisanih u članku 8. stavku 1. ZHD-a, što se, međutim, ne odnosi na odredbu članka 8. stavka 1. točke 5. toga Zakona, prema kojoj je jedna od kumulativnih pretpostavki za stjecanje hrvatskog državljanstva prirođenjem da se iz ponašanja stranca može zaključiti da poštuje pravni poredak i običaje u Republici Hrvatskoj i da prihvaća hrvatsku kulturu.

Među strankama ovoga upravnog spora nije sporno da tužitelj ispunjava pretpostavke propisane odredbama članka 10. i članka 8. stavka 1. točke 5. ZHD-a.

Nadalje, tuženik je primijenio odredbu članka 26. stavka 2. ZHD-a, kojom je propisano da Ministarstvo unutarnjih poslova može odbiti zahtjev za stjecanje ili za prestanak državljanstva iako su ispunjene pretpostavke, ako ocijeni da postoje razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih se zahtjev za stjecanje ili za prestanak državljanstva treba odbiti.

Za primjenu potonje zakonske odredbe nije mjerodavno je li primitak podnositelja zahtjeva u hrvatsko državljanstvo od interesa za Republiku Hrvatsku, već postoje li razlozi od interesa za Republiku Hrvatsku zbog kojih je, unatoč ispunjavanju ostalih zakonskih pretpostavki, zahtjev za stjecanje hrvatskog državljanstva potrebno odbiti.

Tuženik ukazuje i na odredbu članka 42. Zakona o sigurnosno-obavještajnom sustavu Republike Hrvatske („Narodne novine“, broj 79/06 i 105/06), kojom je propisano da se sigurnosna provjera provodi za sve osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, kao i na normu članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama („Narodne novine“, broj 85/08 i 86/12), prema kojoj, kad je riječ o sigurnosnim provjerama za strance koji će boraviti ili borave u Republici Hrvatskoj i za osobe koje se primaju u hrvatsko državljanstvo, nadležna sigurnosno-obavještajna agencija dostavlja podnositelju zahtjeva (u predmetnom slučaju: tuženiku) samo mišljenje o postojanju ili nepostojanju sigurnosne zapreke.

Pristup klasificiranim i neklasificiranim podacima uređen je odredbama članka 18.-24. Zakona o tajnosti podataka („Narodne novine“, broj 79/07 i 86/12, u nastavku teksta: ZTP).

Dosadašnja prevladavajuća praksa ovog Suda vezana uz rješavanje upravnih stvari u kojima se odlučne činjenice utvrđuju, između ostalog, na temelju rezultata sigurnosne provjere, može se sažeti u sljedeća stajališta:

- odredba članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama ne može biti razmatrana izolirano od cjeline pravnog sustava, uključujući ovdje prisutni ustavnopravni aspekt ostvarivanja prava stranaka u pravom uređenim postupcima;

- valjano obrazloženje pojedinačne odluke dodatno dobiva na važnosti u situaciji u kojoj stranka ispunjava pretpostavke na temelju kojih je tuženik ovlašten primiti ga u hrvatsko državljanstvo primjenom beneficirane naturalizacije;

- ustavno pravo na žalbu odnosno na drugu pravnu zaštitu ne može biti ostvareno ako stranci uopće nisu poznati razlozi zbog kojih je njezin zahtjev odbijen, ili ako su priopćeni joj razlozi u toj su mjeri općeniti i neprovjerljivi da iz perspektive stranke suštinski imaju učinak jednak ili usporediv potpunom izostanku navođenja razloga;

- ne postoji subjektivno pravo na stjecanje državljanstva prirođenjem, a prilikom primjene odredbe članka 26. stavka 2. ZHD-a primjenjuje se slobodna (diskrecijska) ocjena, što uključuje razmatranje rezultata propisane sigurnosne provjere;

- uvid suda u klasificirane podatke ne može nadomjestiti uvid koji je, uz primjenu mjerodavnih odredbi ZTP-a, nužno omogućiti službenoj osobi javnopravnog tijela koja rješava odnosnu upravnu stvar;

- klasificirani podaci nisu apsolutno nedostupni niti općoj javnosti (npr. čl. 16. ZTP-a, povezano sa čl. 15. st. 2. t. 1. i čl. 16. Zakona o pravu na pristup informacijama, „Narodne novine“, broj 25/13 i 82/15), što također treba uzeti u obzir prilikom interpretacije prava stranke u konkretnom postupku da na odgovarajući način bude upoznata s razlozima odlučivanja o njenom zahtjevu koji se temelje na klasificiranim podacima;

- prethodno je potrebno imati na umu prilikom supstancijalnoga, a ne samo usko formalnog odlučivanja nadležnih tijela o tome kome, u kojoj mjeri i u koju svrhu je u konkretnom predmetu potrebno omogućiti pristup pojedinome klasificiranom podatku, ili „derivatu“ (izvedenici) tog podatka dovoljnom za ostvarivanje prava stranke, kako bi bila postignuta pravno prihvatljiva ravnoteža između cilja klasificiranja određenog podatka (tj. vrijednosti koja se u odnosnom slučaju štiti klasificiranjem, uz zaštitu izvora podatka), te zbiljskog ostvarivanja ustavnih i konvencijskih prava stranke.

U međuvremenu je svoja načelna stajališta u pogledu sudske kontrole zakonitosti sigurnosnih provjera iznio i Ustavni sud Republike Hrvatske (u odluci broj: U-III-2086/2016 od 13. ožujka 2018.), utvrdivši više standarde kod provođenja kontrole zakonitosti postupaka vezanih uz rezultate sigurnosne provjere (navedena stajališta nadilaze okolnosti konkretnog slučaja, te daju širi i općenitiji smjerokaz primjenjivačima pravnih normi). Cjeloviti sadržaj navedene odluke strankama je u vrijeme sastavljanja i otpreme ove presude dostupan na internetskoj stranici Ustavnog suda Republike Hrvatske, a za očekivati je da će u neposredno predstojećem razdoblju biti objavljen i u „Narodnim novinama“. U bitnome i generalno, prema ustavnosudskom stajalištu, prilikom donošenja odluka u ovakvim vrstama predmeta potrebno je navesti dostatne razloge zašto je u konkretnom slučaju stranci potrebno (u cijelosti ili djelomice) ograničiti uvid u dokumentaciju na kojoj se bazira odluka suda. Treba biti jasno koja vrsta štete može nastati obrazloženjem u pogledu podataka sadržaj kojih je stranci poznat. Stranka mora imati razumnu mogućnost iznijeti argumente u korist svojeg zahtjeva te se očitovati na sve dokaze predočene sudu u postupku u kojem neće biti u značajno nepovoljnijem položaju u odnosu na protivnu stranu. Pravo na uvid u sve dokaze nije apsolutno i ono može biti ograničeno zbog nekog drugog suprotstavljenog interesa, u ovom slučaju interesa nacionalne sigurnosti te zaštite slobode i prava drugih ljudi, međutim, to ograničenje ne može biti tako široko da podnositelju onemogući da učinkovito i stvarno osporava zakonitost rješenja koje pobija u upravnom sporu. To ograničenje treba se svesti na najmanju moguću mjeru koja će istovremeno zaštititi javni interes, ali i pružiti mogućnost podnositelju da uvjeri sud u opravdanost svog zahtjeva. Članak 19. stavak 3. ZTP-a ne postavlja pred upravni sud zahtjev da potpuno onemogući stranci uvid u dostavljene dokaze, već zahtjeva da u pogledu onih dokaza otkrivanjem kojih bi mogla nastati šteta poduzme mjere i radnje kojima će spriječiti nastanak štete, pri čemu je na upravnom sudu da odluči koju će mjeru i radnju poduzeti u odnosu na koji dokaz te da tu svoju odluku obrazloži. U protivnom se ne može otkloniti prigovor da sudovi svoja pravna stajališta obrazlažu na način koji dovodi do sumnje u arbitrarnost postupanja i odlučivanja.

Prihvaćajući iznesena ustavnosudska stajališta, Upravni sud u Rijeci dopunjuje svoja prethodno sumirana gledišta naglašavajući sljedeće:

- obveze upravnog suda, na koje je ukazao Ustavni sud Republike Hrvatske, primjenjiva su – mutatis mutandis – i na javnopravna tijela koja rješavaju odnosne vrste upravnih stvari (uključujući ovdje tuženika), u kontekstu upravnog postupka, koji najčešće nije kontradiktorni postupak, ali u kojem postupku su također od osobite važnosti procesni zahtjevi omogućavanja stranci da se izjašnjava o odlučnim činjenicama te da dokazuje svoje navode, te valjanog obrazlaganja upravnog akta;

- štoviše, odlučivanje o predmetnim vrstama zahtjeva u primarnoj je nadležnosti javnopravnih tijela koja rješavaju upravne stvari u upravnom postupku, dok upravni sudovi ovdje imaju Ustavom i zakonima normiranu kontrolnu ulogu (k tome, upravni sud nije ovlašten sam riješiti stvar u kojoj tuženik rješava po slobodnoj ocjeni – čl. 58. st. 1. i 3. Zakona o upravnim sporovima, „Narodne novine“, broj 20/10, 143/12, 152/14, 94/16 i 29/17, u nastavku teksta: ZUS), pa se ne može smatrati pravno prihvatljivim da podnositelj zahtjeva dovoljne razloge za negativnu odluku doznaje tek u sudskom postupku (upravnom sporu);

- javnopravna tijela ne mogu ispuniti svoju pravom propisanu ulogu ako im nisu poznati ključni razlozi na kojima se temelji dostavljeno im mišljenje, kao rezultat sigurnosne provjere, zbog čega je nužno da prikladni broj službenih osoba tuženika ima certifikat propisan za pristup relevantnim klasificiranim podacima, sukladno ZTP-u;

- sadržaj odredbe članka 41. Zakona o sigurnosnim provjerama ne razumijeva apsolutnu vezanost javnopravnog tijela mišljenjem nadležne sigurnosno-obavještajne agencije (riječ je o mišljenju, ne o suglasnosti);

- povezano s time, nema pravnog uporišta za prihvaćanje mišljenja (rezultata sigurnosne provjere) koje se temelji isključivo na onim razlozima koje je, rješavajući o konkretnom zahtjevu, javnopravno tijelo već uzelo u obzir i ocijenilo da ne dovode u pitanje ispunjavanje pretpostavke iz članka 8. stavka 1. točke 5. ZHD-a;

- prilikom razmatranja u kojoj mjeri će upoznati stranku s razlozima na kojima je utemeljeno negativno mišljenje nadležne sigurnosno-obavještajne agencije, javnopravno tijelo u upravnom postupku, odnosno upravni sud u upravnom sporu, vodit će računa naročito (ali ne isključivo) o stupnju tajnosti konkretnoga klasificiranog podataka (za koji stupanj se uzima da je razmjeran stupnju prijeteće štete u slučaju neovlaštenog otkrivanja – čl. 6.-9. ZTP-a), te o tome je li riječ o podacima koji su stranci već poznati, uz – s druge strane - nužnu zaštitu podataka koji nisu ključni za ostvarivanje procesnih prava stranke, a čija zaštita je neophodna za ostvarivanje javnog interesa (primjerice, izvori podataka, metode njihova prikupljanja, podaci čije otkrivanje bi moglo kompromitirati operativne radnje, i sl.);

- valjano je potrebno obrazložiti i sâmu odluku o određivanju opsega podataka s kojima će stranka biti upoznata;

- upoznavanje stranke s razlozima negativnog mišljenja ne mora biti obavljeno u obliku uvida u dijelove klasificirane dokumentacije, niti u obliku doslovnog citiranja njihova sadržaja, već može biti obavljeno i općenitijim naznačavanjem vrste razloga, što u pojedinim slučajevima može obuhvatiti i upućivanje na mjerodavne odredbe objavljenih podzakonskih propisa, sve u mjeri koja omogućuje postizanje prikladne postupovne ravnoteže i ravnoteže između zaštite prava stranaka i zaštite javnog interesa.

U predmetnom slučaju, tuženik se u činjeničnom dijelu obrazlaganja svoje negativne odluke ograničio na formulaciju koja glasi: „Uvidom u klasificirane podatke zaprimljene dana 09.05.2016. godine, utvrđeno je da postoje zapreke za pozitivno rješavanje zahtjeva za primitak u hrvatsko državljanstvo N. M.“. Takvo obrazloženje osporavanog akta ne udovoljava spomenutim standardima ostvarivanja postupovnih prava stranke (ovdje: tužitelja), niti omogućuje da u dovoljnoj mjeri bude postignuta prethodno spomenuta ravnoteža. Pored toga, Sud primjećuje da je većina činjenica i okolnosti navedenih u negativnom mišljenju, kao rezultatu sigurnosne provjere, tužitelju već poznata ili bi mu morala biti poznata.

Sud, stoga, utvrđuje da tuženik, u postupku donošenja osporavanog rješenja, na štetu tužitelja nije u cijelosti postupio sukladno obvezama kojima je podvrgnut prema članku 30., članku 98. stavku 5. i članku 120. stavku 2. i 3. Zakona o općem upravnom postupku („Narodne novine“, broj 47/09).

Sukladno prethodnom, osporavana odluka tuženika je poništena, a predmet je – imajući u vidu da se radi o upravnoj stvari koja se rješava primjenom slobodne ocjene – vraćen tuženiku na ponovni postupak (čl. 58. st. 1. ZUS-a).

S obzirom na protek vremena od prethodnog odlučivanja o zahtjevu, tuženik će u ponovnom postupku od nadležne sigurnosno-obavještajne agencije najprije zatražiti provedbu nove sigurnosne provjere za tužitelja. Bude li nova provjera ponovno rezultirala negativnim mišljenjem, tuženik će, prije donošenja novog rješenja, tužitelja na odgovarajući način upoznati s odlučnim razlozima negativnog mišljenja, te mu omogućiti izjašnjenje o tim razlozima. Prilikom određivanja opsega i načina upoznavanja tužitelja sa spomenutim razlozima, te prilikom obrazlaganja novog rješenja, tuženik će voditi računa o načelnim stajalištima Ustavnog suda Republike Hrvatske te o gledištima Europskog suda za ljudska prava na koja se Ustavni sud Republike Hrvatske pozvao u svojoj odluci od 13. ožujka 2018., kao i o uputama ovog Suda iznesenima u ovoj presudi, kojima je tuženik vezan (čl. 81. st. 2. ZUS-a).

Kako tužba nije odbačena, niti je tužbeni zahtjev odbijen, tužitelj nije pozvan na plaćanje sudske pristojbe, sukladno odredbi članka 5. stavka 1. Zakona o sudskim pristojbama („Narodne novine,“ broj 74/95, 57/96, 137/02, 26/03, 125/11, 112/12, 157/13 i 110/15).

Troškovi upravnog spora uređeni su odredbama članka 79. ZUS-a. U interpretaciji spomenutih odredbi, Visoki upravni sud Republike Hrvatske zauzeo je pravno shvaćanje (broj: 6 Su-85/2018-3 od 12. veljače 2018.), koje glasi: „Kada je presudom upravnog suda ili Visokog upravnog suda Republike Hrvatske poništeno rješenje javnopravnog tijela i predmet vraćen na ponovni postupak, svaka stranka snosi svoje troškove.“ Upravni sudovi (kao prvostupanjski sudovi) nisu vezani ovim pravnim shvaćanjem, ali vijeća drugostupanjskog suda jesu (čl. 40. st. 2. Zakona o sudovima, „Narodne novine“, broj 28/13, 33/15, 82/15 i 82/16), pa bi drukčije odlučivanje ovog Suda o troškovima spora bilo nesvrhovito. Stoga je o navedenom odlučeno kao u točkama III. i IV. izreke presude.

 

U Rijeci 18. travnja 2018.

 

                           S u d a c   

         

                dr. sc. Alen Rajko, v.r.  

 

 

Uputa o pravnom lijeku:

 

Protiv točaka I. i II. ove presude žalba nije dopuštena (čl. 66. a st. 1. ZUS-a).

 

              Protiv točaka III. i IV. ove presude dopuštena je žalba Visokom upravnom sudu Republike Hrvatske. Žalba se podnosi putem ovog Suda u tri (3) primjerka, u roku od 15 dana od dana primitka prijepisa ove presude.